项目绩效预算与评价体系研究

江西省科学院计划财务处 黄 艳 江西省农业科学院计划财务处 廖元柱

江西省科学院计划财务处 蒋丽红 江西省农业科学院计划财务处 黄千红

项目绩效预算与评价体系研究

江西省科学院计划财务处 黄 艳 江西省农业科学院计划财务处 廖元柱

江西省科学院计划财务处 蒋丽红 江西省农业科学院计划财务处 黄千红

一、绩效预算及评价的内容

（一）绩效预算的涵义 绩效预算是一种以目标为导向的预算，它以政府公共部门目标准实现程度为依据，进行预算编制、控制以及评价的一种预算管理模式。其核心是通过制定公共支出的绩效目标，建立预算绩效考评体系，逐步实现对财政资金从注重资金投入的管理转向注重对支出效果的管理。评价预算的目标、获得的成就以及与实际匹配度都是在进行绩效预算过程中要进行的工作。绩效预算的过程是一种方式，或者是特定的模式，这和绩效评价不同，绩效评价则是实施这项工作的一种手段或方法。由此可知，绩效评价对绩效预算来说还是相当重要的。绩效评价在绩效预算过程中与绩效预算评价相等同，做出这个定义也是为了与其它范围的绩效评价区分开来，让人能加深印象。同时，它引导着人们对财政支出进行客观评价，而评价的结果又为绩效预算的编制提供基础资料。绩效预算有助于调动各部门使用和管理资金的积极性和灵活性，又对资金使用结果进行追踪问效，这种模式有助于提高政府、公共部门和预算单位的绩效。

（二）绩效评价的定义 绩效评价是利用标准、科技、合理的评价方法，按照一定的指标体系和评价标准，综合分析和评判财政支出的具体情况及其结果的合理性、有效性。由于财政支出是通过预算进行安排的，也称为预算绩效评价。绩效评价与绩效预算内涵是完全不一样的，但是其关系是紧密相连的。绩效评价是评判的一种行为，而绩效预算则是管理的一种模式，宏观来说，绩效评价在一个完整的绩效预算中是已经被包含在内的。做好绩效评价才能做好绩效预算，绩效评价是基础性的工作，财政支出绩效评价体系的推广支撑着绩效预算整个框架，绩效预算体系的建立必须通过绩效评价体系的建立，否则工作很难继续实施。

二、绩效预算推行的必要性

（一）预算分配难以摆脱传统的“基数法”部门预算实现了按部门职能需要进行统一的一个预算，也就是一对一的形式，部门与预算相对应起来。也因此慢慢地在无形之中给部门预算产生了利益冲突。在制定预算过程中，有关部门对利益的追逐尤其在意，各种价格战时常发生。相关部门与财政部门更是经常发生冲突，激化矛盾。财政支出绩效评价就解决了问题，缓解部门间的矛盾。同时增强相关部门人员的责任感和使命感，通过这个手段，相关人员不再投放大量时间、精力、财力、物力来争夺项目和资金，反而逐渐向时刻关注项目的发展和如何把资金落实到位，发挥出它应有的功效来。确定好绩效目标，做好绩效评价，以及公开绩效评价带来的正面影响是不可估量的，首先，强化政府部门的责任；其次，放权于政府部门，使其更具有预算执行权；最后，政府部门依据成本原则实施资源优化配置，提高财政资金的效益。

（二）财政部门无法实现高效配置财政资源 在各种制度的制约下，只能使如今的预算模式仍旧处于典型的“投入型”预算的模式。财政部门把重心都放在政府各职能部门的支出需求上，而对于资金绩效、有效配置等问题，可谓是心有余而力不足。编制预算时，部门一般也未能提供事业发展的总体计划，没有定性和定量的评价标准作为财政资金安排的依据。权力代表着责任，所以要从一开始就避免腐败现象的发生，因此受到绩效评价的影响，就避免了仅仅凭个人的主观意识就决定是否拨款，甚至因为个人的爱好或与对方的交情就决定拨款的具体额度。推行绩效预算，对于财政资金的有效性，财政的监督力度都有了正面的影响，而且在一定程度上能使整个工作的运行能够更加科学化、规范化和法制化。

（三）资金落实不具体 如今的预算资金的框架下，领导和财政部门最为关心的就是资金用到何处，都主要关注钱要投到哪里，预算经过领导批复认可就没其他后续问题。因此，往往忽视了预算执行过程的具体细节方面，如要完成的具体任务是什么，怎么做才能达到一个好的效果。这些问题存在着无人问津的现象，慢慢的，也反映除了财政部门预算过程中的一些问题。只要预算经领导批复同意，立马就觉得这个项目就是本部门的事情，不论项目完成情况如何，部门利益是放在首要的位置的。通过绩效评价，可以为政府部门及其他单位科学运用财政资金提供参谋，做到少花钱、多办事、办好事，集中财力办大事。

三、预算绩效考评存在的问题

（一）绩效审计与监督执行力度不够 从宏观角度来说，地方各级财政绩效审计与评价的措施，已经在全国各级人代会上通过对于地方政府财政的管理以及审计、监督等中有所体现，但是在执行力度上以及审查的范围都还没有系统化的完善起来。在具体操作中还是以监督、规范为主，并没有从实际意义上体现出其具体价值，也就不能更好地进行绩效评价。从总体上看，虽然我国政府对财政收入和支出的绩效评价措施已经开始使用，但是从目前实际工作中考察，还是处于初始的使用阶段，无论从内容上还是从操作中的角度思考，都还没有同现阶段的发展紧密联系起来。

（二）部门预算绩效目标不明确 在制定绩效目标时普遍存在这样的现象，把绩效目标简单的定为资金使用是否符合规定，或者直接定为单位年度发展计划。预算的绩效目标不明确，不仅影响整个预算绩效评价体系的科学性，也会影响评价指标的准确性，因为绩效目标是整个评价体系的基础和出发点，也是评价指标设置的依据和标准。

（三）绩效评价标准不系统 判断评价工作的科学性是以绩效评价的标准作为依据的，我国在预算绩效评价建立的标准上还存在很大的缺憾，没有统一的参考依据，只能依据评价人员的经验和判断，因而具有较强的主观性和随意性。单单使用定性或定量的方式来衡量，抑或是两者合二为一，互相融合着运用，没有根据单位的实际情况来量身制定一个统一标准，因此也使标准没有依据可循，另外，项目支出是预算绩效评价的重点，缺乏对部门综合绩效的评价，因此评价指标缺乏系统性。

（四）支出评价结果无限制性 由于项目支出绩效评价工作体系存在一个宏观的问题，体系不健全而导致没有一个完善的法律规范和规章制度来进行约束，而仅仅为有关部门建立档案所用，或者是有关部门增加新条例时的依据和凭借，财政资金支出项目中涉及的相关责任无法直接约束项目执行过程中的相关人员，这样的话，财政支出绩效评价工作仅仅停留于表面工作，没有落入到实处，影响了项目支出绩效评价工作，对项目支出绩效评价工作的开展带来不利的影响。

四、预算绩效考评体系构建思路

（一）预算绩效考评体系构建思路 主要包括：

（1）建立财政项目支出绩效评价指标体系须遵循的三个原则。短期效益与长期效益相结合、定量与定性相结合、统一与专门指标相结合。建立评价的指标时，既要考虑到它的共性，也就是适合所有财政支出的共性的评价指标，只有这样更好地衡量不同单位受益情况，或使用资金的能力，同时还要从事物的个性出发，差异的客观存在要单独设计，以反映特定项目利用财政专项资金的运作情况及其效果。同时，还应该根据项目的规模、性质，设计不同层次的指标以反映宏观和微观的评价需要。

（2）以财政支出的分类为基础，根据它不同的层次性，分别进行政府总体的财政项目支出以及分化成各个部门、各个单位以及不同时段的财政项目支出的预算绩效评价标准统计库的建立。并且从它的可行性以及适用性的角度分析。不同的标准从它的适用性大体可构建为整体考评标准、特殊考评标准、补充考评标准以及考评标准的规范。如果是从性质角度来考虑，则可分为定量指标和定性指标。我国项目财政决算考评的指标体系设置的目标就是形成一套完整的项目支出绩效评价的指标库，这种指标库的形成不仅需要理论上的探索和研究，更依赖于在实践中逐步完善和健全。

（3）项目的必要性，可行性，合理性以及项目的管理水平与绩效目标包含在项目预算绩效评价指标体系的总体结构中。两级指标构成了绩效预算评价指标体系，像一级指标的如上述几项所述，二级指标的设置则根以评价对象的具体情况为依据，通过层次分析法确定各指标的权重。每个项目的得分情况也是通过权重的比较以及专家们评价的分数为依据的。

（4）规范与制定行之有效的财政绩效评测准则时，一定要结合当前的实际，以现实中的状况作为反馈的标准，同时也要在各个环节上加强监督管理力度，并且根据自身的特点，发挥各个部门的优势，集中力量收集主要信息，然后根据部门统计的材料对财政绩效评测准则的制定，提供丰富的理论依据。在评价内容的选择上，财政支出绩效评价的是财政支出活动的经济性、效率性和有效性，在各级财政部门的预算审查环节，要建立严格的绩效预算审查制度，通过加强对预算支出绩效的审核、评价及综合平衡，对绩效差、不合法、不合理、不科学的部门预算支出计划予以调整。

（二）实例分析 以科研项目为例，来构建预算绩效考评指标体系。确定科研项目评价因素时要以项目的特点与目标来决定，同时还要坚固到项目目标的完成情况，对投入与产出的比例做出判断和分析，而且经济、社会、环境效益等方面因素也要考虑到，创新也是各部门所提倡的。受到种种因素的制约，不仅要做好调研工作，专家们要做好学术的研究探讨工作，只有做好这些基础才能构建一套科研项目绩效指标体系。如图1所示：

四、结论

图1 科研项目绩效预算评价体系

推行绩效预算，已经成为我国继推行部门预算、国库集中收付、政府采购制度后的又一项重大财政改革和制度创新，意义重大，推行绩效预算应是我国预算改革可选择的终极模式。绩效预算的核心和关键点在于财政资金支出绩效评价，财政支出绩效评价是绩效预算得以实施的主要工具和载体。如果没有财政支出绩效评估，绩效预算则与传统预算无本质区别。要牢固树立“绩效”意识，深刻理解绩效预算与绩效评价内涵，一方面绩效评价是绩效预算实施的主要依托工具，而另一方面，绩效预算也可以为绩效评价提供新的视角，即从成本来观察行政绩效。财政支出绩效评价体系，就是要把“不可衡量的事”变为可衡量的，确定政府的职能、财政支出的目标以及实现这些目标所需的步骤，在给定目标的前提下寻求最有效率的实现目标的方式，以最低的成本最大限度地满足公共需要、社会经济发展的需要。

［1］白景明：《绩效预算，理应尝试的选择》，《中国财政》2008年第8期。

［本文系江苏省软科学计划研究项目（编号：2010DRB03200）的阶段性研究成果］

（编辑 杜昌）