上海法律实施状况之评析

王叔良 史建三

为了深入了解中国特色社会主义法律体系形成后上海市法治建设的现状和存在的问题，反映和评估法治建设的质量，上海社会科学院法学研究所于2011年制作了《上海市法治建设状况调查问卷》（以下简称“调查问卷”），开展了以上海地区为调查的空间范围，以普通市民、专业人士（此处特指人大、政协、政府、法院、检察院、仲裁机构、上海市法学会、上海社科院法学所的组成人员或工作人员）和律师三类群体为受访对象的法治建设满意度问卷调查。需要说明的是，民意测评与法治客观水平不能划等号，因为法治有自身的发展逻辑，不能单纯以群众是否满意作为评价标准。然而，此次通过对三类受访对象的问卷调查和比较分析，有助于我们作出接近于法治现状的客观评价，并以此为基础，在将来对上海法治建设作纵向比较和发展规划。

从问卷调查的结果和分析来看，令笔者感触颇深的是，中国特色社会主义法律体系的形成，总体上解决了我国社会有法可依的问题，在中国法治建设的道路上无疑具有里程碑式的意义，但是法律的制定与法律的实施并不是一回事，法律制定完毕并不意味着其就能够自动地得到实施。在法治社会的建设过程中，法律的实施无疑具有极其重要的意义，诚如吴邦国委员长在全国人大常委会工作报告中所指出的，法律的生命力在于实施。因此，在中国特色社会主义法律体系形成的情况下，有法必依、执法必严、违法必究等法律实施方面的问题显得更为突出、更加紧迫，这也是广大人民群众普遍关注、各方面反映强烈的问题。较之于法律的制定，中国社会在法律的实施方面所面临的任务更加繁重，距离目标实现的路途则更为遥远。

一、法律实施的现状不容乐观

此次问卷调查结果表明，大多数受访者对上海的法治建设的总体状况表示满意。其中普通市民和法律专业人士中作出“非常满意”和“比较满意”的正面评价超过了三分之二，对法治现状持较多批判性意见的律师群体的正面评价也达到了58.68%（见表1）。在分项测评中，有三项内容获得了较高的满意度：（1）治安状况得到了普遍的好评；（2）政府部门窗口服务办事效率和便民措施得到了正面的肯定；（3）上海市的各级法院审判工作得到了较高的评价。笔者认为，对于受访者来说，他所置身的城市或地区是否具有安全感，政府部门办事是否高效、便民，司法机关办案是否公正，决定着其对该城市或地区法治建设状况的满意程度。

表1 对上海法治建设的总体评价

然而，有个现象非常值得关注，即在本次问卷所列的40项评价性问题中，与法治建设总体状况满意度较高形成强烈反差的是，与法律实施密切相关的部分领域出现了满意度较低的情况（见图1至图6）。如何看待受访者看似矛盾的评价呢？这是值得我们认真思考的。

图1 市民正面评价最低的五项指标

图2 专业人士正面评价最低的五项指标

图3 律师正面评价最低的五项指标

从上述图1至图6所反映的内容来看，受访者对上海市在法律实施评价最低的领域主要集中在政府依法行政方面，反映了社会各界对上海市政府部门依法行政方面工作的不满，同时也折射出政府在依法行政方面的不足会造成对法律权威的损害。政府部门长期以来一直被称为“强势政府”，也就是说政府依靠对各种社会资源的直接配置，在本区域的社会、经济、文化发展中居于绝对的优势地位，发挥着决定性的作用。这种强势政府的模式在改革开发过程中对上海市的社会经济发展起到了无法替代的作用。然而，与此同时保证政府部门的依法行政即政府职能不缺位、不越位成为社会各界普遍关切的问题，也是法治社会的一个基本要求和重要衡量标准。值得深思的是，从上海近年来发生的几起社会关注的重大事件（如2009年的“倒楼”事件、2010年的静安区特大火灾、2011年的“问题馒头”事件）来看，背后都不同程度地存在着行政执法缺位，对违法违规现象打击不力、监管失灵、监督不力、管理空心化等弊病，暴露出上海市在依法行政方面存在的严重问题。而这些事件又直接关系到老百姓的民生需求和切身利益，社会影响很大，造成的后果非常恶劣，由此调查问卷的汇总数据所显示的受访者对于政府依法行政评价最低的结果也就不难理解了。事实上，法律、法规、行政规章及其他规范性文件对相关事项均有相应规定，如果各个环节执法到位、监督得力，前述大部分事故都是可以避免的。如果执法不到位，监督不得力，立法再多也无济于事，反而会降低法律的权威，使更多的人丧失对法律的信仰。

图4 市民负面评价最高的五项指标

图5 专业人士负面评价最高的五项指标

图6 律师负面评价最高的五项指标

二、法律实施面临法律信仰的严峻挑战

在本次问卷调查中，有三组数据值得关注（见表2、表3、表4）。

表2 对信访作为纠纷解决途径评价的统计数据

表3 对私人关系网在解决困难中作用评价的统计数据

表4 对司法/执法机关在解决困难中作用评价的统计数据

在表2中，市民对信访的正面评价为58.52%，专业人士对信访的正面评价为38.09%，而律师的正面评价则仅有26.71%，三个群体的负面评价分别为6.67%、26.7%和39.3%。从中可以看到，市民对信访的正面评价要比专业人士和律师高出20至30个百分点；负面评价比专业人士和律师低20至30个百分点。

在表3中，专业人士和律师对私人关系网的依赖程度分别为88.31%和80.61%，比市民的60.90%高出近20个百分点和27个百分点。

在表4中，市民和专业人士对司法/执法机关的正面评价十分接近，分别为59.23%和59.81%，律师为52.63%，略低于市民和专业人士对司法/执法机关的正面评价。值得注意的是，专业人士和律师对司法/执法机关的正面评价竟比对私人关系网的依赖低20多个百分点。

汇集人大、政协、法制办、法院、检察院、律协中受访者座谈会的意见和法学专家、社会学专家论证会的评论意见，可以对以上表格中的三组数据作出如下分析。

一方面，我们看到，现阶段中国的人情社会特征非常明显，尤其是在部分法律专业人士和律师中，对私人关系和人情的依赖程度显然已经超过了对法律的信仰。作为法律的实施者和法律服务的提供者，相信“关系”胜过相信法律，热衷于依赖私人关系而非求助于法律途径来解决问题。这一现象说明整个社会远未形成法律至上、依靠法律解决问题的文化。专业人士由于其职业和社会地位的优势拥有较多的包括人际关系在内的社会资源，在解决自己的困难时利用私人关系网则效率远高于寻求其他途径，但这实际上往往就是一种变相的以权谋私，是在利用纳税人的钱办自己的事，并且他们的私人关系网是在职业活动中建立起来的，这种独特的优势是市民无法想象的，很容易造成社会不公，滋生社会不满情绪；律师也常借助职业的便利建构广泛的社会关系，更容易通过私人关系解决困难，而律师通过私人关系网解决自己的困难又往往滋生行贿、司法腐败等违法犯罪行为。

另一方面，我们也不安地看到，中国社会的权力特征和“人治”思维特征也相当明显。当发生重大困难或纠纷而寻求解决途径时，缺乏人际关系网络资源的普通市民也往往不是选择司法渠道而是更乐意寻求信访途径。毕竟，在我国社会现实中，法律不能办成的事，往往靠权力在法律之外就能搞定。而且，权力级别越高，领导批示越明确，解决问题就越快，这也是部分市民“信访不信法”的一个重要原因。一些政府部门“维稳”怕乱的心态，“摆平就是水平”、“搞定就是稳定”、“没事就是本事”的思维定势，“人民内部矛盾靠人民币解决”的息事宁人的做法，也助长了社会上一部分人用非法律手段解决纠纷和问题的不良风气，而一些市民通过信访途径所得到的不合理的法外利益，以及闹得越凶得到的利益越多的现象更是对其他市民撇开司法途径解决纠纷和困难在客观上起到了一种误导的作用。

虽然三类受访人群寻求解决问题的途径有所不同，但缺乏对法律的高度信仰、撇开法律的途径解决问题的习惯和特点是相同的，对法治的破坏并无太大的差别。面对缺乏法律信仰的社会，我国社会法律实施的难度也由此可窥一斑。

三、法律粗放、配套不力是法律实施不佳的重要原因

法律要保障实施，必须具有可操作性。但鉴于法律的统一性和各地发展不平衡性的矛盾，国家层面的法律相对而言比较原则和粗放，需要通过行政法规、地方性法规、政府规章以及其他规范性文件的配套制定来加以细化，以增强法律的可操作性。

笔者曾于2008年对上海地方性法规的可操作性、实施效果及相关原因做过一次问卷调查（见表5和表6），1它所形成的数据可以作为此次调查的补充。

表5 不同受访对象对地方性法规满意度的统计

从表5的统计结果看，在法规的可操作性上，除了人大代表满意度较高（69.9%）外，政协委员满意度为43.3%，律师满意度为47.7%，网民的满意度仅为37.1%，都低于半数，总体上呈现出不太满意的状况。在法规的实施效果上，政协委员和律师的满意度虽然都超过了50%，但与同期调查的其他项目相比，仍显得较低。

表6 部分法规实施效果不佳的原因

表6是一道多项选择题。当受访的律师和政协委员被问及部分法规实施效果不佳的原因时，受访的律师认为是相关配套制度、措施缺位的占比最高，为79.6%；其次是执行不到位，为74.8%；再次是法规内容本身质量不高。受访的政协委员认为是执行不到位的占比最高，为79.9%；其次是相关配套制度、措施缺位，为67.3%；再次是法规内容本身质量不高，为29%。

上述调查结果表明，法律实施的效果如何，与法规本身的质量、配套措施以及执行是否到位关系密切，其中尤以配套措施和执行为主要因素。在本次问卷调查中，我们对为法律配套的行政规范能否满足需要进行了调查（见表7）。

表7 为法律配套的行政规范是否满足需要

在该问题中，专业人士和律师对为法律配套的规范满足需求的状况较不满意，而市民的满意度很高。虽然社会主义法律体系已经建成，但是有些支架性的法律还没有制定，法律体系内部结构还不平衡，社会立法滞后于经济立法、权益保障立法滞后于行政管理立法、民事立法滞后于刑事立法。法律体系一般指由法律、行政法规和地方性法规构成的规范体系，如果说高层级的规范尚且如此，那么规章和其他规范性文件的问题就更加突出。因为它们是对法律法规的具体化，主要目的是为了便于行政机关的执行，而且规章及以下层级的规范由于制定主体就是行政部门，因而部门利益色彩浓重，且对行政机关的赋权多于控权。律师普遍认为规章及其他规范性文件不能满足实际要求，实际上不是说它们无法涵盖社会生活的各个方面，而是说公民权益保护的规定远远少于管理性规定，从而不利于对当事人权益的维护。市民对此问题给予较高满意度，与近年来立法工作的进步密切相关，也与媒体对社会主义法律体系建成的宣传报道分不开。再说，我国整体上已经进入有法可依的初级法治状态，市民一旦碰到法律纠纷，利用法律法规就可解决问题，使用规章及以下的规范毕竟是少数，因此市民没有感到行政规范的局部真空。至于三个专业人士群体，法制办工作人员正面评价最高（62.24%），法官次之（60.67%），人大机关工作人员最低（47.37），而负面评价三者都略高于10%。2另外，持负面评价的官员还可能认为实施性制度配套率不高，影响了法规规章的实施效果。法官评价稍低，说明在审判过程有时缺少执行性细则以供参考，比如在医疗、知识产权等侵权案件中，如果政府没有对技术标准作出详细规定，法官作为非专业技术人士就很难判定是否构成侵权责任。人大机关工作人员的正面评价未过半数，说明政府没有对地方性法规作必要的补充性规定，有些“立法”授权长期搁置，以至社会管理出现法制真空。

四、执法主体互相扯皮、推诿是法律实施效果不佳的又一重要原因

行政执法是法律实施的关键环节，80%以上的法律主要是由行政机关加以实施的，它使立法机关制定的规则得以普遍实现。行政执法行为的合法性由实体合法性（执法部门权限争议是最受关注的问题）和程序合法性构成，限于篇幅，笔者仅以表8为例来说明问题。

表8 行政执法的实体合法性

在该问题中，市民、专业人士、律师的正面评价都在半数以下；负面评价却急剧攀升。从数值上看，这一问题三类受访群体的满意度在此次问卷调查所有题目中都是最低的，而否定性评价却是最高的。而且，在此次问卷的所有评价性问题中，三类受访群体正面评价最低的3题以及负面评价最高的3题中，都出现它的“身影”，可见行政执法中的权限冲突问题情况非常堪忧。在专业人士中，有三个群体的意见最有研究价值。第一是法制部门工作人员，因为他们负有指导本级政府及行政部门依法执法的职责，同时也承担行政复议的工作职能，所以他们的意见具有专业性，其正面评价是44.44%，负面评价是20.83%；第二是法官，因为他们在行政诉讼中是司法审查者，他们对行政执法行为的合法性有更大的发言权，其正面评价是44.94%，负面评价是26.97%；第三是人大机关工作人员，因为地方人大负有保证法律在当地实施的职能，所以他们的意见具有现实性和权威性，其正面评价是28.45%，负面评价为27.59%。三个专业群体的批判性态度说明，行政执法在体制、主体、权限、手段、依据、监督和保障机制等多方面存在问题。笔者认为，这和以下原因相关。一是部门利益在作祟，行政机关在没有利益可图的情况下总有“懒政”的倾向，而出现利益时则争权夺利并产生权限冲突；二是执法人员素质偏低，行政执法的任务主要在区县及乡镇政府，层级较低的政府执法人员业务素质也较低，有的执法机关由于编制不足，还安排协管人员参与执法，有的甚至为了追求治理的效果，不惜使用“倒钩”取证执法；三是法源性冲突，执法打架很大程度上应归咎于执法依据的冲突，规范性文件竞合使得“一事多罚”现象屡见不鲜，综合性执法方式虽可以缓解这个问题，但目前仅在城管、文化、水务等几个有限的领域予以实现，同时，指定管辖和协议管辖方式没有普遍建立；四是受心理学上近因效应的影响，最近一段时间，上海在公共交通、食品安全、建筑安全等多领域发生重大突发事件，很多事情与政府违法办事有关，因此受访者评价不高。3

此次调查数据表明，行政执法目前是法律实施最薄弱的环节。我们以表8所示问题来集中考察三类受访主体对行政执法实体合法性的满意度，虽然不能涵盖行政执法实体问题的所有方面，而仅涉及行政主体的权限冲突（含积极冲突与消极冲突两种情形），但它所映射的问题在行政执法领域很具有代表性，即普遍存在的“不作为”、“滥作为”、“迟作为”等情形皆与此有关。

五、法律监督不力助长了执法主体对法律的漠视

我国法律赋予了权力机关对法律实施的监督权，赋予了行政机关通过行政复议对依法行政的内部监督权，赋予了审判机关通过行政诉讼纠正违法行政的审判权（从广义上说，行政审判也是一种对法律实施的监督）。然而，本次问卷调查的统计结果显示，受访群体对上述三项法律监督的效果均不太满意（见表9、表10）。

从表9的统计数据来看，三类受访群体的正面评价都未超过50%，而负面评价都超过了10%，这反映了社会成员对法律实施效果和监督法律实施的状况满意度普遍不高。

近一段时期以来，“问题馒头”、“地沟油”等食品安全问题成为广大市民关注的焦点，也对政府部门的监督管理提出了更高的要求和希望。相对于食品生产和销售中层出不穷的违规乃至违法现象，相关部门的监管出现不同程度的滞后和失位现象，这不可避免地引起市民的焦虑和不满。

表9 人大法律监督效果满意度

事实上，食品安全问题只是一个典型方面，它反映了在中国特色社会主义法律体系形成的背景下，法律的贯彻实施已经成为制约法治建设的瓶颈。人大的监督和问责在一定程度上能够对行政执法起到督促和改善作用，因此需要进一步强化人大在执法检查、专题质询、听证问责等方面的监督职能。

表10 对违法行政行为的监督

表10的统计数据表明，市民、专业人士、律师的正面评价逐次递减，负面评价逐次递增，其中律师的满意度与另两个群体落差甚大。在专业人士中，法制办工作人员、法官、人大机关工作人员对这个问题的回答更具有专业性。行政复议法规定行政复议事项由政府法制机构办理，因此法制办工作人员对复议的情况最为了解，其正面评价为68.71%，负面评价为8.16%；法官是行政诉讼案件的居中裁判者，他们对具体行政行为的司法审查情况最为清楚，其正面评价为55.68%，负面评价为14.77%；地方人大具有监督本级“一府两院”的宪法职责，因此人大机关工作人员对政府机构依法行政的情况有发言权，其正面评价49.54%，负面评价为8.26%。可见，三个专业群体中，法制办工作人员的满意度最高，而人大机关工作人员和法官的满意度较低。近年来，行政诉讼呈现“三高一低”的规律，即上诉率、申诉率、上访率居高不下，政府败诉率极低。出现这种现象往往并非因为行政机关合法行政而胜诉，而是受到非法治因素的影响。绝大多数行政案件都以和解的方式结案，而和解本身就说明行政机关有过错。因此法官的意见较大，差评率最高，甚至和律师的差评率不相上下。4

可见，行政执法中存在的问题与行政诉讼和行政复议的审查过于宽松不无关系。一旦执法中发生的问题在行政诉讼和复议环节得不到纠正，在某种程度上便会助长政府对法律的漠视态度。因此，有必要坚持法律面前人人平等、制度面前没有特权、制度约束没有例外，特别是对行政诉讼要坚持公平公正，不能袒护政府工作中的错误。此外，应强化法律监督、舆论监督的作用，用公开透明促进法律的正确实施。

六、结 论

本次调查问卷所形成的客观数据报告表明，中国特色社会主义法律体系形成后，上海市的法治建设（包括依法治市、人大工作、行政执法、司法工作等）总体上得到了包括受访者在内的社会各界的积极肯定，但是在法律实施方面存在着极为重大的挑战，这不但是由于本文前面分析的各类原因所致，也是与我国社会的历史和文化传统等多种因素相联系的。发展中的处于初级阶段的具有中国特色社会主义法治社会既是上海法治建设已经取得重大成就的标志，也是上海在走向法治社会过程中实际所处于的历史阶段以及基本的现状，上海在实现法治社会建设方面任重而道远。

法律实施是中国特色社会主义建设的重要组成部分，也是国家长治久安和科学发展的根本保障。上海已经确立了建成全国法治环境最好的行政区之一的目标，5而该目标最核心的内容理应是法律得到准确、全面、有效的实施。然而，问卷调查表明，上海在法律实施方面面临一系列难题需要破解、一系列困境需要摆脱、一系列矛盾需要解决。

在上述背景下，上海要建成全国法治环境最好的行政区，需要身负执政重任的领导干部和政府官员真正地敬畏法律并率先垂范；需要法律实施者（包括执法人员和司法人员）对法律、良知和正义的坚守；需要法学教育、法学研究和法治宣传工作者的奉献精神与真知灼见；需要全体市民的诚信、自觉守法与积极理性的维权精神。

法律实施是一项系统的工程，需要精心设计并进行全方位的机制建构。从上海的法治建设实际出发，以下机制亟需建构与完善：领导干部和政府官员法治观念、理念、精神、信仰的形成机制；法律工作者职业道德及素养的培育和考核机制；全体市民自觉守法的利益导向机制；法律权威和司法权威的维护机制；保障国家法律在上海得以准确、全面、有效实施的拾遗补缺的地方立法善治的再造机制；地方法规、规章和其他规范性文件的审查与过滤机制；法律实施的资源优化配置机制；法律实施的监督制约机制；法律实施的环境改善机制；法律手段与其他手段共治机制；法律实施效果的反馈评价与改进机制等。

注：

1沈国明、史建三、吴天昊：《在规则与现实之间——上海地方立法后评估报告》，上海人民出版社2009年版，第89-91页。

2调研组在把市民、专业人士、律师的满意度统计数据制作成表格，以供读者对照阅读的同时，也对专业人士按问卷发放单位作了区分统计，但限于篇幅，不作完整呈现，只在有分析需要时，以文字形式加以公布和说明。

3、4叶青主编：《上海法治发展报告（2012）》，社会科学文献出版社2012年版，第257页，第262页。

5韩正：《在“进一步推进依法行政工作暨市政府行政复议委员会成立电视电话会议”上的讲话》，《文汇报》2011年10月29日，第1版。