科学林改 惠农林改 走有特色的林改之路——关于广西集体林权制度改革的调研

王琴芳，崔木子

(国家林业局驻海口森林资源监督专员办事处，海口570208)

科学林改 惠农林改 走有特色的林改之路
——关于广西集体林权制度改革的调研

王琴芳，崔木子

(国家林业局驻海口森林资源监督专员办事处，海口570208)

通过对广西集体林权制度改革进行调研，全面了解广西坚持走有特色的林改之路的主要做法和取得的成效，分析当前林改工作中仍存在的问题，提出进一步完善林改工作的对策和建议。

广西;集体林权制度改革;调研

近年来，国家林业局驻海口专员办一直积极主动配合驻在省、区林业厅(局)抓好集体林权制度改革(以下简称“林改”)，与驻在省、区各级林业主管部门一起总结林改的经验教训，共同研究探索推进林改顺利进行的各项配套政策、制度和技术措施，确保林改稳妥深入推进。目前，驻在3省、区的集体林权制度主体改革已进入全面验收阶段。为总结和巩固主体林改的成果，了解制约林改进一步深入的突出问题，以便有针对性地提出完善林改工作的对策和建议，2011年10月17—22日，国家林业局驻海口专员办组成调研组赴广西梧州市、桂平市和藤县，针对林改情况进行了实地调研。

1 总体情况

广西位于我国南部，是一个“八山一水一分田”的山区省份。全区下辖14个市109个县(市、区)，人口5 100万，是我国南方重点集体林区。全区林业用地面积1 606.67万hm2，占国土面积的61.5%，其中集体林地面积 1 460.00万 hm2，占林业用地面积的90.9%，居全国第三位。集体林地涉及109个县(市、区)、1 126个乡镇、14 788个村委会、773万户农民，农民人均林地面积为0.28 hm2，约为人均耕地面积的4倍。

广西集体林权经20世纪80年代的“三定”改革尝试，全区集体林地已分山到户的有833.33万hm2，约占全区集体林地的57.1%，但绝大部分集体林地未发放林权证到农户，占全区集体林地的93.0%。由于全区大部分集体林地存在产权不明晰、界限不清、经营主体不落实、收益权和处置权虚置等问题，广大林农经营集体山林的主体地位和发展林业的主动性、积极性没有得到充分体现和发挥，林区经济社会进步受到严重制约。

2008年，广西区启动了集体林权制度改革试点工作，经过近一年的试点探索，2009年1月，自治区党委、人民政府出台了《关于全面推进集体林权制度改革的实施意见》，并成立了由自治区主席担任组长的林改领导小组，林改工作在广西区全面推开。自此，自治区党委、政府即把全面推进林改作为事关广西经济社会发展的一项全局性工作来抓，坚持高位推动，提出“科学林改惠农林改走有特色的林改之路”，用四年左右的时间基本完成了主体改革任务，比中央要求的目标提前一年。几年来，自治区政府先后在全区召开了林改动员会、林改配套改革现场会以及全国林下经济现场会等高规格会议，研究出台了《广西壮族自治区集体林权流转管理暂行办法》《广西壮族自治区林权抵押贷款管理办法》《广西壮族自治区人民政府办公厅关于大力推进林下经济发展的意见》等一系列配套改革的政策文件。自治区各部门也紧密配合，分别出台了涉及林改的部门规章，各地党委、政府也充分调动各方力量，全力推进林改工作。截至2011年6月30日，全区主体改革工作任务基本完成，其中累计完成勘界确权面积 1 306.67万 hm2，累计完成发证面积1 213.33万hm2。目前，全区正在开展主体改革检查验收工作。

在配套改革方面，2010年，全区出台了林权抵押贷款管理办法、林权流转管理办法、政策性森林保险试点工作实施方案、大力推进林下经济发展的意见、配套改革实施方案等配套改革相关的“1+5”政策文件，对全区配套改革的发展起到了积极作用，进一步调动了林农的积极性。据统计，全区今年上半年新增林权抵押贷款1.45亿元、新增就业19.95万人、林下经济产值达83.9亿元，全区林改对解放林业生产力、转变林业发展方式、促进兴林富民的效果正在逐步显现。

2 主要做法

2.1 领导重视，高位推动抓好林改

自治区党委、政府高度重视林改工作，多次召开常委会、常务会会议，听取汇报，研究部署林改工作。明确要求以林改为契机，加快推进林业强区和生态文明示范区建设。全区成立了由自治区主席担任组长、党委副书记和常务副主席为副组长、区直34个部门和单位为成员单位的林改领导小组。全区各级党委、政府也都成立了高规格的林改领导小组。14个市的组长均由市委书记或市长担任，各县(市、区)的组长均由党政正职领导共同担任。全区形成了“五级党政领导抓林改”的工作格局。同时，各级党政领导经常深入一线检查指导林改工作，及时解决工作中存在的困难和问题。为了确保高位推进取得成效，全区各级政府还层层签订林改责任状，建立了四家班子领导成员挂点联系林改的工作制度、领导小组成员单位挂点联系制度、成员单位联席会议制度、成员单位责任制度和督查问责制度，全区上下形成高位推动林改的强大合力。

2.2 统筹协调，强化保障促进林改

一是强化经费保障。在中央补助的基础上，自治区财政按0.134元/hm2的标准补助林改工作经费，并直接下拨到县(市、区)，各市、县(市、区)也分别按照不少于0.067元/hm2的标准进行配套。二是强化政策保障。自治区逐步出台加快推进林改、公共财政支持林改、金融服务林改、林权流转管理、林业社会化服务体系建设等一系列政策和措施，为林改提供政策性支持。三是强化机制保障。建立健全上下衔接的目标责任制、分工协作的协调机制、林改纠纷矛盾调处工作机制、自上而下的督查指导机制、运转高效的工作联系机制等，保障林改工作有效推进。四是强化力量和技术保障。各地充分挖掘林业系统潜力，积极整合国土、测绘、农业等部门力量，还通过招聘大中专毕业生、引入专业测绘公司、从省外聘请专业人员等渠道，加强林改力量。据不完全统计，2010年全区参与林改的人数达80多万人。在积极壮大林改队伍的同时，广西区还注重提高队伍素质，对工作人员分类分批进行强化培训。2010年全区累计举办培训班3.42万期，培训人员209.78万人次。同时，自治区委托科研单位研发林权登记管理信息系统，确保发证质量。

2.3 试点先行，循序渐近推进林改

2008年自治区在南宁市武鸣县、钦州市钦北区开展先行试点，经过近一年的摸索，2009年，在先行试点的基础上，自治区进一步扩大试点范围，在全区选择25个县(市、区)为试点，其余每个县(市、区)各选择1～2个乡(镇)为扩大试点范围，同时安排在钦州、北海和防城港3市整体推进林改工作。通过先行试点和扩大试点的实践示范，全区林改工作全面铺开。在全面推进的过程中，自治区政府还注重总结经验、培育典型，打造了一批林改示范县(市、区)，以探索改革的路子，完善改革经验，以点带面，稳步推进林改。

2.4 强化宣传，发动全民参与林改

自治区政府先后多次召开了高规格、大规模的林改会议，各市、县(市、区)也层层召开会议，传达贯彻会议精神和部署安排。同时，各级政府也充分运用报纸、广播、电视、网络等媒体向广大干部、群众宣传林改政策。2009年7月30日，中央电视台《新闻会客厅》栏目以“既要金山银山，更要绿水青山”为题，采访自治区党委副书记和区林业厅厅长，引起很大反响。在抓好媒体宣传的同时，区政府还创新宣传，以“五个一”为载体，向全区林农发放“一封公开信”“一本宣传挂历”“一本政策小册子”，要求每个村组至少召开“一次专题宣传会议”，至少建立“一处固定宣传栏”。全区形成了“村村等林改、户户盼林改、人人想林改”的良好局面。

2.5 尊重农民意愿，保质保量开展林改

自治区政府多次强调，各地要在充分尊重农民意愿的前提下，保质保量完成林改工作。在制定村组改革方案时，区政府要求各地都要做到“四个一”，即:做好一项摸底，拟好一个方案，开好一个会议，把好一项审批。在尊重群众意愿的前提下，严格按照规定程序和要求组织村民代表审议村组方案。在外业勘界中，依靠群众踏山指界，在林权纠纷调处中，尊重历史、尊重事实、尊重证据，做到农民的事情农民协商解决，农村的事情用农村的办法解决。同时，在改革过程中，强化群众监督，始终确保群众的知情权和监督权，群众监督与各级党委政府督查相结合，确保改革质量。2010年，全区各地开展了“林改质量年”活动，通过在全区开展督查，“三上三下”“三公示一公告”“四签两不准”等工作准则全面落到实处，群众的主体地位在林改全过程中得到体现，群众整体满意度较高，林改质量也得到保障。在桂平市调研我们了解到，该市政府向广大农户发放《集体林权制度主体改革群众满意情况问卷调查》49 507份，收回满意问卷46 480份，群众满意率达93.9%。

2.6 围绕农民增收，优化服务促进林改

一是加强科技服务，全区林业科研队伍围绕林农最关心、最迫切的技术难题开展研究，通过各级林业科技推广网络，把先进实用技术送到村、送到户。2010年全区组织开展科技下乡活动，向林农发放《“绿满八桂”造林绿化技术指南》3万册，提供技术咨询5 000多人次，赠送苗木10万余株。二是减轻林农负担。自治区降低了育林基金征收标准，明确规定育林基金按最高不超过木材销售收入的10%计征，对速生丰产林按5%计征，对林浆纸一体化项目工业原料林按2%计征。三是增加林农补贴。2010年，自治区将区级森林生态效益补偿金标准提高到0.67元/hm2，每年直接增加农民收入1.01亿。四是大力发展林业产业。全区大力发展林浆纸一体化、林产化工及林下经济等产业。五是积极推进配套改革。全区开展了一系列以林权抵押贷款、政策性森林保险、林权流转和社会化服务体系为重点的配套改革。

2.7 强化纠纷调处，和谐稳定推进林改

为了保证林改稳步推进，自治区提出“既推进改革、绿化广西，又确保广西平安”的要求，全区各级政府始终把维护林区社会和谐稳定贯穿于林改的全过程。全区建立了自治区、市、县(市、区)、乡镇、村组五级山林权属纠纷调处机制和“三跨”纠纷协调解决机制。各地抽调相关部门精干力量，全力加强纠纷调处工作，创新调处方式，注重现场调解，切实把各种矛盾纠纷消除在山上、处理在现场、落实在村组，消除在萌芽状态，实现了“小纠纷不出村，大纠纷不出镇，疑难纠纷不出县”。

3 取得的成效

3.1 解放了农村生产力

林改培育了大批市场主体，集合了生产要素，为整合各种资源打造了平台，为群众发展林业创造了条件。林改使农民获得了森林资产，迅速刺激了林下经济等林业产业发展，也促进了非公有制林业的快速发展，涌现出了一大批百亩、千亩以上个体造林大户。通过林权证抵押贷款，解决了农民扩大再生产所需资金的问题，提高了广大农民发展生产的融资能力，为解放和发展农村生产力提供了资金保障。据统计，2010年，全区林权抵押贷款余额累计达到42亿元，居全国第一位。

3.2 林农收入明显增加

广大林农通过林改领到了林权证，发展林业、保护生态的积极性明显增强，依托森林资源，种植经济林和速生丰产林，林下养殖业、开发森林旅游等林产业发展成为林农增收致富的首要选择。据统计，2010年，全区林下经济产值达135.8亿元，居全国第二位，惠及林农88.37万户312.89万人，人均收入超过1 000元。同时，全区林业吸纳农民工就业约30万人，大量返乡农民工通过林业劳工、发展林下经济等实现就业增收。

3.3 生态环境更加优美

林改实现了山定权、树定根、人定心，调动了广大林农和社会各界经营和发展林业的积极性。变“要我造林”为“我要造林”，普遍出现了积级主动种树现象。2010年全区森林面积达1 373.33万hm2，比“十五”期末增加约120.00万hm2。“隔岸观火”变成了“我要防火”，看好自家山、守好自家林成为自觉行动。许多地方群众自发组织起来，以成立护林防火协会、组织护林队或轮流值班等形式，自觉管护森林，特别是在管护方式上，由粗放经营转向注重效益的科学管理，有效地促进了森林资源的增长，改善了全区生态环境。

3.4 林区社会和谐稳定

林改以来，许多长期得不到解决的山林纠纷得到了有效处理。各地在林改过程中注重调处方式和策略，以事实为依据，以法律为准绳，增强了群众的法制观念和依法办事的意识，为山林纠纷调解营造了良好的环境。2011年上半年，全区共发生山林纠纷4 734起，调结4 418起，调结率为93%。全区没有因为林改引发群体性事件，也没有引发乱砍滥伐等破坏森林资源的案件，保持了林区社会的和谐稳定。

3.5 基层民主建设得到加强

各地在林改过程中，积极组织镇、村干部进村入户，宣讲林改政策，将林改政策原原本本地传达到每家每户，加强了干部与群众之间的沟通和交流，进一步密切了干群关系。村民参加林改工作会议，民主表决林改方案，共同解决村民内部之间的各种矛盾，既体现村民当家作主的民主权利，增强了农民法制意识，又促进了基层民主与法治建设。

4 存在的问题

广西集体林权制度主体改革虽已基本完成，也取得了一定的成效，但仍存在一些问题，有待进一步完善和解决。

4.1 对确权发证验收标准执行难度较大

目前，广西集体林权制度主体改革的验收工作正在全面铺开。按照自治区制定的《广西壮族自治区集体林权制度主体改革检查验收办法》要求，确权发证率达集体林地的90%以上，确权到户率要达到集体林地的85%以上，商品林均山到户率要达到确权发证面积的80%以上，生态公益林均山到户率要达到确权发证面积的50%以上。部分市、县(市、区)反映，此验收标准相对偏高，没有充分考虑到一些实际情况，执行中存在一定困难。如在广西的石山地区，石山面积较大，约占全区国土面积的35.3%，个别县石山面积甚至占到国土面积的90%以上。由于石山坡度普遍垂直陡峭，山上多为低矮灌木丛，且多数划归为生态公益林，现场勘界难度大，均山到户比较困难;再如一些经济发达或矿产资源比较丰富的地区，农民普遍认为均山后不利于今后土地被占用征收后的利益分配，更愿意以均股均利的方式落实到户;还有一些村集体由于人多林地少，林农也愿意实行集体股份经营等。由于验收标准采取一票否决制，一些市、县(市、区)不得不将村集体经营的林场均山到户，这样既不利于今后林业的规模化经营，也不利于林地管理。

4.2 林改质量有待进一步提高

一是有些地方忽视技术培训，不注重质量把关，造成确权到户不彻底，宗地面积不够准确。二是部分地方村级操作程序和工作步骤不够规范，林改档案管理滞后，没有指定专人负责林改档案管理工作，档案管理硬件不完备。三是有些地方存在外业勘界不准确及联户勾图、联户发证现象。这些主体改革中存在的问题，还需进一步开展“回头看”，进行查漏补缺。

4.3 配套改革有待进一步深化

全区在完善政策、健全机制、筹集资金等方面还有大量的工作有待进一步落实。如公共财政对林业改革发展的支持还不够，林业基础设施建设滞后，林区基础设施建设资金仍十分紧缺，林业行政事业经费还没有纳入财政预算，还有一些基层林业站人员不足、工资没有保障;林权抵押贷款规模小、覆盖面窄，直接对林农发放的抵押贷款很少;政策性森林保险体系没有建立;林权流转交易还处于无序状态;采伐管理改革还需进一步推进。

4.4 集体林权制度改革机构不健全

除个别市、县(市、区)外，全区大部分的市、县(市、区)都还没有相应的林改科(股)，给林改工作的深入开展带来了很大困难，尤其是随着下一步林改工作的进一步深化，林改配套改革工作的进一步开展，常设机构的缺失、专业人员的不足，将对工作的顺利开展造成很大的困难。

4.5 纠纷调处工作还需进一步加强

随着集体林权制度改革的深入推进，山林权属纠纷也日趋复杂。林改中，一些原来隐藏的山林纠纷等历史遗留问题逐步暴露出来，一些宗地四至界线签认不全或未到现扬指认等情况，都容易留下纠纷隐患。林改后，在日常林业经营管理中，相邻宗地的林权所有者之间也容易产生纠纷。另外，随着配套改革的进一步深化，林地流转、林木抵押、评估逐渐活跃，这些民事行为中各利益主体间将不断产生新的纠纷，给林区社会和谐稳定带来隐患。

5 几点建议

5.1 巩固完善集体林权制度主体改革成果

建议自治区认真开展主体改革“回头看”，加强对明晰产权各个环节成果的巩固和完善。继续做好集体林地明晰产权工作，对尚未完成明晰产权的林地，尽快明晰产权，对已完成明晰产权的，积极查漏补缺，确保全面完成确权发证任务;对前期改革中部分地区在执行自治区制定的确权发证验收标准难度较大问题，及时组织梳理，在充分尊重林农意愿的情况下，因地制宜地分类调整检查验收标准;要继续加强督导和检查，确保林改质量，对在主体改革检查验收中发现的问题，要采取有效措施，及时整改，整改完成后，再予验收通过，确保林改政策得到落实;要加强档案管理，做好林改档案的完善、提高、升级工作，推进纸质档案和电子档案“双建”工作。

5.2 全面推进集体林权制度配套改革

一是争取将林业部门行政事业经费纳入同级财政预算管理，林业基础设施建设纳入各级政府基本建设规划，加大各级财政对林业改革发展的投入。二是加快各级林业产权交易中心建设，规范林权流转，培育林业要素市场发展。三是抓好林业专业合作社建设，培育一批带动能力强的示范县和示范社，探索机制和规律，推动全区林业专业合作社健康快速发展。四是抓好森林保险试点工作，积累经验，探索路子，完善机制，为分步在全区推行森林保险做好准备。五是加强林权抵押贷款的机制建设，简化评估手续，优化工作流程，力争将林业打造为金融资本聚集的“新洼地”。六是推动林木采伐管理改革，进一步完善森林资源管理的各项政策措施。

5.3 加强集体林权制度改革机构建设

建议自治区各级人民政府按照《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》(中发〔2008〕10号)要求，加强林改机构、基础设施和队伍建设，将林改工作和人员经费及必要的基础设施经费等纳入各级人民政府公共财政预算，为进一步深化集体林权制改革和巩固改革成果奠定基础。

5.4 进一步加强山林纠纷调处工作

针对林改后全区山林纠纷出现的新情况和新问题，建议采取以下对策加以防范。一是正确处理好改革与稳定的关系。一切从实际出发，耐心和稳妥处理好山林纠纷和历史遗留问题，不能因片面追求进度而影响稳定，不能因过分追求指标而激化矛盾，更不能引发大规模的群体性事件而影响当前林改来之不易的成果，要确保林区社会和谐稳定。二是定期开展动态大排查活动。组织开展新出现的山林纠纷和历史遗留问题的动态大排查活动，全面实时掌握山林纠纷状况，建立动态山林纠纷电子档案。三是落实工作责任。各地要完善山林纠纷协调解决机制，按照“属地管理，分级负责”的原则，落实工作责任制，健全工作机构，落实调处人员，完善调处预案，提高纠纷调结率，避免发生群众集体上访或群体性事件。四是高度重视来访信访工作。及时依法解决群众合理诉求，把问题解决在基层，把影响稳定的因素消除在萌芽状态。五是严厉打击各类涉林违法犯罪活动。结合林区实际，采取有力措施，集中整治突出问题，适时开展各类专项整治行动，及时侦查破坏森林资源的违法活动，保护农民群众的合法权益。

An Investigation of Collective Forest Right Property Reform in Guangxi

WANG Qinfang，CUI Muzi

(Haikou Forest Resources Supervision Office of State forestry Administration，Haikou 570208，Hainan，China)

Abstyact:Through the investigation of collective forest right property reform in Guangxi，the main practices and effectiveness of reform of collective forest property right in Guangxi were elaborated．Then，the problems of collective forest property right reform were analyzed，and countermeasures and proposals on improvement of collective forest property right reform were put forward．

Guanxi;reform of collective forest property right;investigation

S 326．23

B

1003—6075(2012)01—0005—05

2011—11—10

2011—11—30

王琴芳，女，硕士，从事森林资源监督与管理工作。