云南省德宏州境外替代种植现状及发展对策

周惠荣，夏 阳

(1．云南省林业调查规划院生态分院，昆明650031;2．德宏州人大常委会，云南芒市678400)

云南省德宏州境外替代种植现状及发展对策

周惠荣1，夏 阳2

(1．云南省林业调查规划院生态分院，昆明650031;2．德宏州人大常委会，云南芒市678400)

境外替代种植是实现罂粟减种、禁种，深入推进禁毒工作的有效方式。分析我国云南德宏州在缅甸克钦邦、掸邦开展境外罂粟替代种植取得的成效与存在的问题，提出要构建理论体系、建立国际合作协调机制、加强双边机制建设、制定扶持政策、拓展林业综合开发领域、完善管理体系等发展对策。

替代种植;林业开发;国际合作;云南省德宏州

1 境外替代种植的提出及发展

替代种植，是指在我国境外周边国家和地区的罂粟种植区域，利用农林作物及其他产业替代罂粟种植，以逐步削弱这些地区对毒品经济的依赖，减少毒品的危害［1］。这里所指的罂粟包括罂粟及所有可制成毒品原料的作物;农林作物特指非毒品农林作物和经济作物，其它产业则包括交通、水利、能源、加工、旅游及贸易等产业。

替代种植是通过国际合作的方式，主要在其他国家和地区以企业或项目带动的形式实施，它既是一种禁毒行为，又是一种经济行为，其实质是生产生活方式的变革，是以一种替代经济来取代毒品经济［2］。

20世纪80年代以来，毒品走私日益严重。为从源头上解决毒品对我国以及全球的危害，从上世纪90年代起，我国开始实施“绿色禁毒计划”，即在金三角地区开展毒品跨境替代种植，中国企业在政府有关部门支持下，在缅甸、老挝北部开展罂粟替代种植，帮助罂粟种植区发展地方经济，达到减种、禁种目标。

开展替代种植是大湄公河次区域经济合作的重要内容，对于我国实施“走出去”战略、促进多边经济合作与开发、境外培育森林资源、发展特色产业等具有重要意义。

我国开展替代种植工作始于1991年。2004年12月，国务院成立了由商务部牵头、13个部委联合组成的“国务院122工作组”，云南省于2006年成立了以分管副省长为组长、商务厅等16个部门共同组成的“云南省境外罂粟替代发展工作领导小组”。德宏州人民政府2006年成立境外罂粟替代发展领导小组及办公室，州商务局增设境外毒品替代经济发展管理科，下辖的各县市亦建立了相应的工作机构。云南省替代种植工作发展经历了两个阶段:第一阶段是以农林业和科技部门为实施主体的援助性质的替代种植;第二阶段是探索运用市场化运作的模式，以经济合作的方式，以项目带动的形式，鼓励国内企业在缅甸、老挝北部地区开展替代种植，发展替代产业，培育替代经济，实现缅甸、老挝北部地区罂粟禁种。

截至2008年，云南省替代种植企业达198家，其中:国有企业8家，民营企业190家;省外企业37家，省内企业161家。累计投资人民币13.34亿元，开展替代项目231个，累计增加替代种植面积达14.61万hm2［3］。

2 德宏州开展境外替代种植现状

德宏州地处我国西南边陲、云南省西部，为傣族、景颇族自治州。南、西及西北与缅甸联邦的克钦邦、掸邦接壤，国境线长达503.8 km。

2.1 替代种植区域

德宏州开展替代种植区域涉及缅甸北部地区的克钦邦和和掸邦。掸邦位于缅甸东部，是缅甸第一大邦，也是一个山区省邦，人口约372万，主体民族为掸族(我国称傣族);克钦邦位于缅甸联邦北部和东北部，是缅甸第二大邦，人口约90万，主体民族为克钦族(我国称景颇族)。

替代种植项目主要分布在缅甸掸邦的木姐、九谷、腊戌、南渡、木帮、东枝及克钦邦第一、二特区的迈扎央、木巴坝、南伞坝等地区，沿我国德宏州国境线纵深深入(直线距离)20～30 km，少数地区近100 km。

2.2 替代种植项目

德宏州目前替代种植项目主要以农林业为主，如橡胶、咖啡、柠檬、麻竹、石斛、腰果、山苍子、甘蔗、魔芋、香茅等，项目投资以中方为主。如我国瑞丽市绿元生物开发有限公司等5家公司，2007—2009年在缅甸替代种植协议面积35 370.03 hm2，协议投资人民币2.6亿元，其中中方投资约占74%，缅方投资占26%。见表1。

表1 我国瑞丽市部分境外罂粟替代种植项目基本情况(资料来源瑞丽市商务局)

另外，替代种植企业还投入大量资金在当地建设了道路、桥梁、房屋、饮水工程、学校、卫生所等一大批基础设施，累计为当地修建简易公路3 000多km，架设桥梁18座，开通水渠500多km，极大地改善了当地基础设施条件。

2.3 替代种植成效

德宏州从1991年开展“政府倡导、市场导向、企业为主”的境外替代种植行动，动员国有企业、民营企业和个体商户到境外发展替代经济。经过20年的发展，全州参与境外替代种植的企业共计31家，在缅甸北部地区开展替代种植协议面积7.67万hm2，协议投资人民币4.2亿元，替代种植成效明显。

1)罂粟种植面积大幅度降低。据国家禁毒委通报的数据，“金三角”地区罂粟栽种面积已从历史最高年份的16.58万hm2，下降到2006—2007年度的1.86万hm2，达到30年来的历史最低点，禁种禁毒成效显著，为减少境外毒品对我国的危害发挥了重要作用。

2)通过实施替代种植，当地政府财政收入明显增加，改变了当地农民的生产、生活方式，促进了社会转型，同时创造了大量就业机会，提高了烟农生活水平。缅甸北部地区替代项目下的烟农受益人群超过13万人，人均年收入由原来的200元增加到目前的500元左右。

3)在缅甸北部地区实施替代种植、发展替代产业，符合中、缅两国政府的共同利益和双边人民的共同愿望。通过实施替代项目，不断深化双边经贸合作和禁毒合作，积极、有效地提升了睦邻友好关系。

4)境外替代种植工作不仅在杜绝毒源和减少毒品危害问题上具有重要的政治意义，对带动罂粟种植区群众就业、增加收入，改善生产生活条件，实现两地边民共同富裕和边疆和谐稳定起到了重要作用。

2.4 存在的问题

1)目前国际上在禁毒方面的合作多限于刑事方面，替代种植及替代产业发展缺少国际合作协议的法律支持，各国对参与替代种植与替代发展的责任、任务、权利和利益等方面没有明确规定，规划管理、资金投入、市场开发等也缺乏具体的国际合作方式与机制。

2)实施境外替代种植投资以企业自筹为主，而我国金融业对境外替代种植项目风险过度考量，造成替代企业贷款难和融资难，资金缺口大，只能开展一些短期项目，且存在反复的风险。

3)德宏州替代种植产业仍以农业种植为主，替代种植产业结构单一，且产品往往限于初级形态，缺乏进一步的深加工，难以适应国际市场需求，加上境外替代产业与境内产业结构重复，没有形成互补优势，境外替代产品难以在国内找到市场、打开销路。

4)替代种植存在“南高北低”、区域失衡的问题。有84%的替代项目企业和87%替代项目投资投向了政治风险相对较小、交通基础设施和农业种植条件较好的缅甸克钦邦南部和掸邦地区，这些地区基本实现了罂粟禁种和巩固;而缅甸克钦邦北部由于多为山区，从事替代项目的企业少，项目覆盖区域小，禁种效果较差，有复种反弹趋势。

5)近年来，德宏州在境外实施替代种植多数是边境地区的一些公司和企业，企业规模较小、实力有限，且缺乏正规国际项目合作经验，存在盲目投资、替代项目重叠等问题，替代种植总体经济效益不够理想。

6)返销农副产品进口配额少，不能满足农副产品的返销需求。如我国瑞丽市绿元生物开发有限公司与缅甸克钦邦第二特区后勤部合作建立石当坝香蕉种植基地，年产量约6 000 t，仅获得返销指标366 t，且执行期只有一个星期，远远满足不了返销的需求。

7)少数企业在实施替代种植过程中，存在短视心理，替代目的不清，禁毒责任不明，不注意生态保护，社会责任感较差，在国际国内造成了一些负面影响。

3 对策

3.1 构建替代种植发展理论体系

境外替代种植有着很深的政治意义和社会意义，体现了中国是一个负责任的大国。因此，需要建立一套符合我国与周边国家和地区双边发展替代种植及替代产业的理论支持体系，包括经济学理论、生态学理论、可持续发展理论等，全面、科学、客观地阐述境外替代种植的意义、应采取的手段、要达到的目标等，加强正面宣传，消除西方国家对替代种植的质疑和恶意炒作等。

3.2 建立替代种植发展的国际合作协调机制

在大湄公河次区域经济合作中，按照“相互尊重、平等协商、注重实效、循序渐进”的原则，遵循《昆明宣言》，建立国际合作协调的机制，克服彼此间经济、社会、政治、政策、出入境管理等方面的差异，解决区域内国家和地区间边境经济带、保税区、减免税、货物车辆出入境管理等问题，使替代种植、替代产业在区域内形成相应的政策支持与市场支撑。

3.3 加强中、缅两国政府之间沟通协调机制建设

在国家、省和地方三级分别达成沟通协调机制，协商处理相关事宜，建立替代种植合作框架协议和合作机制，建立我国政府与缅甸政府高层之间会话机制，巩固与缅甸政府对于开展替代种植达成的共识，在与当地民族地方政权加强合作的基础上，国家还应通过外交途径进一步提供政治保障。

3.4 制定国内扶持政策

应加大国内财政资金扶持，设立替代种植发展专项基金，放宽信贷融资条件和提供保险支持，增加返销农产品进口配额和适当延期、出台替代项目下物资带出规定等。另外，应争取国际组织对替代种植配套项目的资金援助，如交通、通讯、教育、卫生、示范项目等方面，以增加替代种植的可持续内涵。

3.5 做好产业规划和项目规划

根据市场发展前景，制定替代产业发展规划，在产业规划的基础上，以规划设立项目，以项目引导企业，以企业促发展，提高替代发展项目的针对性。以政府主导和企业市场化动作结合的方式，有计划、分步骤地建设，点、面结合，整体推进，引导替代项目不断深入罂粟种植区域。

3.6 进一步拓展境外林业综合开发领域

我国林业在境外替代种植中具有不可替代的地位和基础性作用。充分利用缅甸北部地区气候条件优越、土地资源丰富、劳动力相对低廉的优势，实施林业“走出去”战略。以“促进当地社会经济发展和保护生物多样性”为依托，以“林产品的未来处置权”为目标，在半山区、山区大力发展林业，培育和开发缅甸北部地区森林资源，建立境外木本粮油基地、珍贵用材林基地及生物质能源林基地等，减轻我国对木材产品和非木质林产品的进口依存度。

3.7 完善管理体系

进一步完善管理体系:一是应积极探索在缅甸建立替代发展境外联络机构，以加强对外联络和沟通协调;二是对替代项目实行全面规划管理;三是制定企业(项目)准入标准;四是完善项目进展追踪及中间评价体系;五是建立禁毒成效评价体系;六是研究制定替代奖惩办法等配套管理措施。

［1］云南省禁毒委员会.云南省开展境外罂粟替代种植项目管理办法(试行)［Z］.2008.

［2］梁晋云．“金三角”地区替代种植宏观管理创新要论［J］.东南亚纵横，2007，(9):37 －43．

［3］云南省商务厅．加强制度建设 规范替代发展［EB/OL］.［2009－12－31］.http//cx.xxgk.yn.gov.cn/.

［4］何浩然，李怒云，等．境外禁毒替代种植与森林培育——“金三角”地区毒品经济的有效替代［J］．林业经济，2007，(6):31－33，43．

［5］韦承二，傅淑丽.发展替代种植促进跨境民族经济社会发展［J］. 经济问题探索，2004，12:138 －140．

［6］杨俊生，杨玉梅.对境外“替代种植”企业社会责任的思考［J］.现代经济，2008，7(3):112，86．

［7］余泳，余年生．境外罂粟替代种植与替代产业发展研究——以云南省为例［J］．现代经济信息，2009，(2):82 －84．

［8］国家林业局，商务部.中国境外可持续森林培育指南［Z］．2007．

Current Situation and Countermeasure of Overseas Alternative Planting in Dehong Prefecture of Yunan Province

ZHOU Huirong1，XIA Yang2

(1.Ecology Branch of Yunnan Institute of Forest Inventory and Planning;Kunming 650031，Yunan，China;2.Dehong Autonomous Prefecture People＇s Congress Standing Committee，Mangshi 678400，Yunan，China)

Abstyact:Overseas alternative planting is an effective way to reduce or ban planting of opium poppy and to promote drug control.In this paper，it analyzed the achieved effects and existing problems of carrying out alternative planting in Kachin state and Shan state of Myanmar by Dehong autonomous prefecture of Yunnan province.The development strategies were put forward，which included constructing theoretical system，establishing international cooperation mechanism，enhancing bilateral mechanism construction，formulating policy of support，expanding forestry comprehensive development fields and perfecting management system.

alternative planting;forestry development;International cooperation;Dehong autonomous prefecture of Yunnan province

F 326.23

B

1003—6075(2012)01—0021—04

2012—02—02

周惠荣(1975—)，女，广西柳州人，工程师，从事林业调查规划设计工作。