中国政府文化管理体制改革研究：背景、成果与发展趋势

陈世香

一、研究背景

中国共产党十七大报告指出，文化建设已经成为新时期我国民族凝聚力与创造力的重要源泉，成为提升综合国力的重要竞争性因素。为此，就需要“在时代的高起点上推动文化内容形式、体制机制、传播手段创新，解放和发展文化生产力”。十七届五中全会公报进一步指出，要推动文化大发展大繁荣和提升国家文化软实力，就必须不断推进文化创新，深化包括政府文化管理体制在内的文化体制改革事业。毫无疑问，这些政策目标的实现涉及到当前承担文化管理职责的我国相关党政职能部门的关系调整，其核心就是要求构建起协调有效的政府文化管理体制。事实上，中共中央、国务院共同颁布实施的《关于深化文化体制改革的若干意见》（中发［2005］14号）业已明确指出，各级政府都要创新文化领域宏观管理体制，促成符合新时期我国文化事业各方面发展要求的新型文化管理体制的构建与完善。为确保改革进程的有效展开，该文件还明确要求，各级党政机关要建立起在党委统一领导与政府大力支持下，各级党委宣传部门协调指导，相关政府职能部门具体配合实施的文化体制改革领导体制与相应的工作运行机制。

所谓政府文化管理体制改革，通常用以指对当前我国党政职能部门所履行的各种文化管理职能、作为这些职能承载主体的相关党政部门以及它们相互之间组合关系进行重塑与调整的改革进程，也可以称之为大文化管理职能与组织机构整合方式重塑或改革①陈世香：《大部制视角下地方政府文化管理体制改革进程及其挑战》，载《上海行政学院学报》2010年第5期，第39页。。而对于“大文化”这一概念，我国学界的主流看法认为，应该涵盖当前由相关党政意识形态与文化管理职能部门分工管辖的文化、艺术、文物、博物馆、群艺馆、图书馆、广播影视、新闻出版等各种类型的文化服务事业或产业②曹 普：《20世纪70年代末以来的中国文化体制改革》，载《当代中国史研究》2007年第5期，第99页。。相应地，依据党政机关职能运行实践和现行相关制度规定，除了承担意识形态工作主管职能的各级党委宣传部门之外，当前我国政府文化管理职能主要分散于文化、广播电视与新闻出版等三个职能机构之中。

近10年以来，我国各级政府逐步展开了对于文化管理体制的改革探索。有研究指出，若以《关于文化体制改革试点工作的意见》（中办发［2003］21号）和《关于深化文化体制改革的若干意见》（中发［2005］14号）（以下简称《意见》）这两个文件的颁布时间作为区分节点，以不同政府文化管理体制或类似改革方案的推出时间作为区分依据，可以把我国地方政府文化管理体制改革进程划分为初始创新、试点推动与普遍推动等三个阶段①陈世香：《地方政府文化管理职能与机构改革模式比较》，载《武汉科技大学学报（社会科学版）》2009年第3期，第14页。。其中，《意见》明确指出，当前我国文化体制改革的主要任务之一就是要以体制机制为改革重点，构建科学有效的宏观文化管理体制。很明显，这自然就包括了要创建科学有效的政府文化管理体制。而中央编办随后颁发的《关于认真做好文化体制改革中文化事业单位改革机构编制调整工作的通知》（中央编办发［2006］94号）则明确指出，《意见》这一政策文件的颁布标识着我国文化体制改革已经“从试点进入全面展开阶段”。由此，单从政策层面来看，我国政府文化管理体制改革已经进入了普遍推动实施的新阶段。

事实上，十七届五中全会公报明确指出，改革是加快转变我国经济发展方式的强大动力，因此，必须以更大决心和勇气全面推进政治、经济、文化与社会各领域改革，其核心内容之一就是要“加快推进文化体制、社会体制改革”②新华社北京2010年10月18日电：《中国共产党第十七届中央委员会第五次全体会议公报》。。由此可以预见，文化体制改革尤其是政府文化管理体制改革，将构成今后相当长一段时期内我国深化国家治理体制机制改革的重点领域之一。

二、主要研究成果

由于中央政府的重视与前所未有的政策推动，我国文化体制改革呈现深化推进趋势，相关研究主题正日益成长为理论界和实践界聚焦的重点课题。对中国知网（CNKI）下属的中国博士学位、硕士学位以及中国期刊等三大中文全文数据库进行检索分析显示，现有相关主题文献中，大部分关注的是可视为中观层面的文化产业／事业体制改革，以及文化产业／事业政策调整等中观乃至微观层面的研究主题，从政府文化管理体制改革这一宏观层面进行研究的成果并不多见。具体地，当前我国涉及政府文化管理体制改革主题研究的公开发表文献主要聚焦于以下几个方面。

1．引介国外文化管理及其改革实践经验。毛少莹撰写的《发达国家的公共文化管理与服务》③毛少莹：《发达国家的公共文化管理与服务》，载《特区理论与实践》2007年第2期，第50～51页。一文较为系统地介绍了发达国家政府文化管理体制的形成与发展历程，指出其大致经历了“无政府管理”、“现代管理体系的确立”和“文化管理的调整、改革”等三个发展阶段，认为这些国家的公共文化管理正在逐渐向强调服务理念的公共文化服务转型——即政府更多地要以提供公共文化服务为主要职责，以满足公民文化权利为出发点和终极目的。该文指出，发达国家公共文化管理与服务的发展历程给予我们以下主要启示：（1）公民文化权利已经成为现代公共文化管理领域进行制度设计、模式选择乃至于具体政策制定的核心价值理念；（2）“共同治理”构成现代公共文化管理的普遍运行模式，它是确保公共文化管理／服务过程的公共性和确保公民文化权利得以实现的体制机制保障；（3）公共文化管理与服务的公共品属性决定了各国公共财政须保证对公共文化事业的必要投入，并确保公共文化资源的公平配置与合理利用；（4）公共文化管理必须综合利用第三部门等社会力量与市场运行机制，促成公共文化服务供给与运行的市场化与社会化。显然，这篇文献较为系统地探讨了发达国家较高公共文化管理和服务水平形成的制度前提与特征，对学习借鉴发达国家公共文化管理历史经验具有相当的启发意义。

2．聚焦于国内地方政府文化管理体制改革实施现状的实地调研。深圳市文化体制改革调研组有关上海、江苏、浙江三省市文化体制改革进展的调研报告指出，上海市业已“形成大文化管理格局”，主要措施包括整合相关政府文化管理职能部门，成立上海市政府文化办公室，梳理与明确相关党政职能部门的职责关系，且成立了全国第一支文化领域的综合执法队伍——上海市文化稽查总队④深圳市文化体制改革调研组：《上海、浙江、江苏文化体制改革调研报告》，载《特区理论与实践》2002年第10期，第53页。；对于江苏省，该报告较为笼统地提及该省已经采取了成立党政统一协调的宣传文化工作领导小组以及结合机构改革，推进政府相关职能部门从办文化向管文化、从具体管理向宏观管理、从着眼小文化向发展大文化转变①深圳市文化体制改革调研组：《上海、浙江、江苏文化体制改革调研报告》，第54页。等强化文化管理职能整合的改革措施；至于浙江省，报告基本没有涉及该省与政府文化管理体制改革直接相关的内容。但是，正如该文献一开始即指出的，其调研目的即是对沪、浙、苏三省文化产业管理体制改革情况进行深入调研和分析总结②深圳市文化体制改革调研组：《上海、浙江、江苏文化体制改革调研报告》，第52页。，其关注重点是中观层次的产业与事业体制改革，而非宏观层面的政府文化管理体制改革。顾明先等人基于对湖北省黄石市进行问卷调查而形成的调研报告③顾明先、冯桂林：《文化体制改革中的社会需求与市民心态——黄石市文化体制改革的问卷调查与分析》，载《湖北社会科学》2004年第9期，第28～30页。对当前文化体制改革过程中的社会需求与市民心态进行了调研分析，基本没有涉及部门职责关系调整等政府文化管理体制改革核心主题。中央党校相关课题组也曾发表一篇有关上海市文化体制改革的调研报告④中共中央党校文史部赴上海调研组：《深化体制改革增强文化活力——上海文化体制改革调研报告》，载《中国党政干部论坛》2009年第3期，第43～45页。。该报告较为概述性地介绍与分析了上海市在重塑公共文化服务体系、文化产业服务平台以及文化市场主体等方面的改革举措与建设成就，几乎没有提及到部门整合与职责调整等政府文化管理体制改革深层次主题。因此，就已有研究文献而言，这些调研报告基本没有对政府文化管理体制改革深层次的核心主题展开系统深入的研究。

3．侧重于从文化产业发展角度提及政府文化管理体制改革问题。这一类型的研究文献较多。其中，《湖北省文化体制改革与文化强省建设》一文指出，湖北省以管理体制创新和政府职能转变为突破口，初步建立起了符合中央有关政策要求的政府文化管理体制⑤任丽芳、靳翠萍：《湖北省文化体制改革与文化强省建设》，载《学习月刊》2008年第3期，第51～52页。，但其研究主题在于促进文化产业更快发展，最终实现湖北省“文化强省”的战略目标。《论国有文化资产管理体制改革》一文则分析了一些地方政府的改革实践，试图借鉴国企改革成功经验，构建一个类似于现行国有资产管理体制的“三级管理”新模式，以实现对国有文化资产管理体制机制的“三大转变”⑥任俊英：《论国有文化资产管理体制改革》，载《河南师范大学学报（哲学社会科学版）》2007年第5期，第91～93页。。其核心主题在于探讨中观层面的国有文化资产经营管理体制改革思路，不涉及更为宏观的政府文化管理体制改革相关主题。而解学芳则直接把文化体制改革视为“文化产业的一项制度安排”⑦解学芳：《文化体制改革：文化产业的一项制度安排》，载《学术论坛》2007年第8期，第138～141页。，从提供促成文化产业发展的制度保障视角，探讨了我国文化体制创新的多重路径选择问题。

相对而言，尽管也主要是从产业发展角度探讨我国文化管理体制改革思路，《深化文化管理体制改革的几点思考——兼论文化体制与文化产业发展的关系》一文明确指出，转变政府文化管理职能构成当前我国深化文化体制改革的根本要求。其根源在于，要实现文化事业的产业化转型，就必须要求各级政府在职能定位上实现从“办”文化向“管”文化的转变，在运行机制上实现由直接管理向间接管理的转变，从而最终实现政府文化监管职能与文化生产功能的剥离⑧向有明、王玉明：《深化文化管理体制改革的几点思考——兼论文化体制与文化产业发展的关系》，载《广东行政学院学报》2001年第1期，第25页。。该文还意识到，相关政府部门所承担的各项文化管理职能之间具有内在的不可分割性，但由于我国政府文化管理目前还处于一种条块分割格局，造成了管理上的种种矛盾和困境，因而，对职能相关的各个文化部门进行整合是必然趋势。正是基于此，该文提出，文化管理体制改革必须重视文化管理职能的这种整体性特征，探索促成文化部门有效整合的“大系统管理模式”，逐渐实现由小文化管理体制向大文化管理体制的转变⑨向有明、王玉明：《深化文化管理体制改革的几点思考——兼论文化体制与文化产业发展的关系》，第26页。。显然，该文业已认识到政府文化管理体制改革构成我国文化体制改革的核心内容与根本前提；更难能可贵的是，作者开创性地提出了“文化部门的大系统管理模式”这一类似大部制改革理念。不过，该文的最终落脚点仍然在于“为推进文化产业发展创立良好的体制基础”。而且，对于这些理论主张和改革建议的实践与理论依据，以及我国政府文化管理体制改革过程中所面临的问题、挑战，尤其是改革的操作性路径与措施选择，该文要么缺乏实证数据或其他方式的较为系统规范的论证与澄清，要么就干脆没有涉及。

4．从综合研究视角对中国文化体制历史演进路线进行总结评估。《20世纪70年代末以来的中国文化体制改革》一文①曹 普：《20世纪70年代末以来的中国文化体制改革》，第100～106页。对我国文化体制自从改革开放以来的演化历程进行了较为系统的分段分析，并对改革成就给予高度评价；《改革开放三十年我国文化体制改革论纲》一文②邱仁富：《改革开放三十年我国文化体制改革论纲》，载《甘肃理论学刊》2008年第4期，第41～44页。则在对我国文化体制改革进程进行“四阶段”分期分析的基础上，探讨了改革的目标定位、基本内容与主要经验。傅才武等人围绕这一主题也连续发表了几篇类似的研究成果。其中，《我国文化体制改革的过程、路径与理论模型》③傅才武、陈 庚：《我国文化体制改革的过程、路径与理论模型》，载《江汉论坛》2009年第6期，第112～118页。一文侧重探讨了我国文化体制改革的阶段划分、路径选择类型与可能理论模型；《三十年来的中国文化体制改革进程：一个宏观分析框架》④傅才武、陈 庚：《三十年来的中国文化体制改革进程：一个宏观分析框架》，载《福建论坛·人文社会科学版》2009年第2期，第105～115页。一文则基于对我国文化体制改革历程的宏观综述与评价，预测了改革发展的可能趋势，并就文化体制改革进程所面临的若干深层次问题提出了一些尝试性对策建议。此外，王晓刚的博士学位论文⑤王晓刚：《文化体制改革研究》，中共中央党校博士学位论文2007年，第60～84页。着重探讨了既有党政政策文件中有关我国宏观文化管理体制的改革原则、使命与实施措施等方面的政策规定，并且简要地分析了有关改革实践的一些经验资料。

这些研究成果都采取了综合性的历史纵向分析架构，在横向上涉及到政府、市场和文化企事业单位等三类不同文化组织机制之间的权责互动关系，在纵向上则试图涵盖文化体制改革宏观、中观与微观等全部三个层面内容。单就公开发表的研究成果而言，这些研究都已不同程度的涉及到政府文化管理体制改革层面研究主题，提出了一些概括性分析结论和探索性改革建议；傅才武等人更是明确指出，对于我国文化管理体制改革来说，组织机构层面的关键措施就是要在国家层面推动实施所谓的“大文化部制”⑥傅才武、陈 庚：《我国文化体制改革的过程、路径与理论模型》，第116页。。然而，对于我国政府文化管理体制改革的根本动力机制及其可能的改革措施，这些研究成果一般只是提出一些规范性断语；对于当前各级政府文化管理体制改革实施现状，尤其是对于操作性改革方案的系统设计，基本没有进行系统确实的深入研究。此外，就研究方法而言，这些研究几乎都是基于已有政策文件和历史资料进行综合文献分析，缺乏一手实证材料的支持。

5．从大部制改革视角探讨政府文化管理体制改革的现状与出路。公共管理学界一些学者意识到从大部制改革视角探讨我国文化体制改革的必要性与可能性。一份采访资料显示⑦马昌博：《预解“大部制”改革》，载《南方周末》2008年1月24日。，在十一届全国人民代表大会第一次会议召开前，一些公共管理专家业已公开呼吁，文化部门应在2008年中央政府机构调整中列入改革对象之列。知名学者毛寿龙就曾公开呼吁⑧王俊秀：《“大部制”能解决权力制约问题吗？》，载《中国青年报》2008年1月18日。，应该撤销国家广播电影电视总局，由国家文化部统一承担文化和广播电影电视等方面的政府管理职能。最近几年，陈世香则着重从地方政府文化管理体制改革视角发表了系列研究成果。其中，《地方政府文化管理职能与机构改革模式比较》⑨陈世香：《地方政府文化管理职能与机构改革模式比较》，第12～15页。一文对我国地方推行的不同政府文化管理体制改革方案进行了模式分类，并尝试对各种类型进行比较分析；《大部制视角下地方政府文化管理体制改革进程及其挑战》⑩陈世香：《大部制视角下地方政府文化管理体制改革进程及其挑战》，第38～48页。一文结合文献分析与实证研究方法，从大部制视角对我国地方政府文化管理体制改革进程进行了阶段划分，尤其是重点分析了改革进程中面临的主要困难与挑战；而《大部制视角下中部地区政府文化管理体制改革战略》⑪陈世香：《大部制视角下中部地区政府文化管理体制改革战略思考》，载《中南大学学报（社会科学版）》2010年第6期，第19～23页。一文则运用实证分析方法对当前我国中部地区城市政府在实施大部制文化管理体制改革过程中所面临的挑战进行了探讨，并提出了较具针对性的实施对策。但是，直接从大部制视角对我国政府文化管理体制改革进程进行系统深入研究的已发表成果依然较为少见，公开发表的实证研究成果更是屈指可数。

三、研究发展趋势

华建敏《关于国务院机构改革方案的说明》报告中明确指出：“十一五”期间，我国机构改革坚持积极稳妥、循序渐进的方针。一些学者坦承①马昌博：《大部制改革引领行政管理体制改革》，载《南方周末》2008年1月24日。，被视为本轮机构改革最大特色的大部制改革是在我国现行体制框架内实施的一种深刻组织结构调整，需要先进行较为系统的试点探索；待时机成熟之后，方可整体推进。知名学者汪玉凯曾提出②汪玉凯：《大部制改革：从“九龙治水”到“一龙治水”》，载《北京日报》2007年12月17日。，既然大部制改革难以一步到位，就有必要先选择那些职能交叉相对更为突出、社会改革呼声相对更为普遍的职能部门试点实施，然后再逐渐加大改革与整合对象范围。然而，在2008年国务院机构改革方案中，呼声较高的政府文化管理领域并没有实质性调整方案出台。而今，“十二五”业已拉开序幕，政府文化管理体制改革是否将继续被纳入新一轮政府职能与机构调整的范围？若非如此，自2005年以来业已宣告全面展开的政府文化管理体制改革进展现状如何？成效怎样？面临的挑战和出路何在？这些依然构成今后较长一段时期内我国公共管理领域实践探索与理论研究不得不面对且亟待解决的基本课题。

总体上，有关文献研究与实践现状的分析表明，当前我国政府文化管理体制改革研究只能说是方兴未艾。既有研究存在以下特点：

1．总体研究概况层面，已有公开发表的直接相关研究成果仍然偏少。检视中国知网（CNKI）下属的中国博士学位、硕士学位和中国期刊等三大中文全文数据库，截至2011年3月3日下午，直接以“政府文化管理体制改革”等相关概念为主题的研究文献发表情况如表1。

表1 截止2011年3月3日下午相关主题研究成果发表数量统计表（单位：篇）

由表1可知，一方面，以“文化体制改革”、“文化管理体制改革”、“政府文化管理体制改革”为主题的研究成果在数量上呈现出显著的同向快速增长趋势。这表明相关研究主题既密切相关，且业已或正成为日益重要的研究热点。但是，另一方面，直接以“文化管理体制改革”、“政府文化管理体制改革”为主题的研究成果明显偏少，分别只有63篇和区区5篇。显然，这种理论研究现状与当前政府文化管理体制改革发展的实践要求有较大差距。

2．研究内容与视角层面，已有公开发表的研究成果较为零散，不够系统。现有研究大多是在以文化体制改革甚至是以文化产业发展研究为核心主题的情况下，或多或少地涉及到对政府文化管理体制方面的附带探讨，很少有针对性的专门系统研究。由以上分析可知，除了极少几篇有关地方政府文化管理体制改革的实证研究文献，已有公开研究成果基本上没有从我国政府文化管理体制历史沿革、发展现状、存在问题与挑战、改革实施方案等各个层面对相关改革主题展开专门研究，更谈不上操作性改革实施方案的系统设计与验证。

3．研究方法层面，已有研究成果主要使用文献分析和对策性规范研究，实证研究成果罕见。已有的公开发表研究成果，即使是以文化体制改革为主题的众多研究成果，也大多是采取文献分析、或者是以更为抽象的对策性规范分析作为研究架构。对中国政府文化管理体制改革这一重大改革进程采取严格规范的实证研究方法进行研究的公开成果较为罕见。另一方面，可以找到的一些公开调研报告大多数不是专门研究，只是简单涉及政府文化管理体制改革某些方面的相关内容，缺乏有针对性的系统研究。

尽管如此，政府文化管理体制改革已经提上政治日程，成为我国继续推进改革事业、实现治理体制根本性转型的又一个关键领域。有关调研成果表明①陈世香：《大部制视角下地方政府文化管理体制改革进程及其挑战》，第42～46页。②陈世香：《大部制视角下中部地区政府文化管理体制改革战略思考》，第19～21页。，正如许多其他转轨性改革一样，政府文化管理体制改革进程面临重重困难与挑战。其中，缺乏系统深入的科学研究，尤其是缺乏基于系统研究而提出的科学合理的操作性实施方案，正是我国政府文化管理体制改革进程难以有效展开的一个重要阻滞因素。然而，调研结果也表明③陈世香：《大部制视角下地方政府文化管理体制改革进程及其挑战》，第47页。，当前我国政府文化管理体制改革已经获得了较为高度一致的社会认同与支持度；改革进程事实上业已展开，既可能且必要。总结已有研究成果和相关调研资料，今后一段时期，理论与实践界应该从以下几个层面着手进行理论研究与实践探索。

（1）研究并构建具有中国特色的政府文化管理体制改革的相关理论基础，尤其是要澄清具有中国特色的文化体制、文化管理体制与政府文化管理体制等核心概念现象之间的内在关系。在此基础上，重点是要从理论上澄清政府文化管理体制改革所涉及的文化意识形态政治职能、文化产业经济发展职能、公共文化服务体系建设等公共品供给与管理职能等党政文化管理的不同职能类型及其相互关系、各级政府文化管理与服务职能定位等核心体制要素的基本内涵、理论与实践逻辑关系及其表现形式。

（2）探讨中国政府文化管理体制改革事业的时代背景、历史与理论逻辑路径，阐明政府文化管理体制改革的发展定位。这就要求运用文献分析方法与历史比较研究方法，结合改革发展全局和党与国家政策路线基本要求，并且借鉴与吸收有关公共管理改革与发展方面的相关理论研究成果，准确把握政府文化管理体制改革发展的历史演变路径类型、发展趋势和目标定位。

（3）探讨当前中国各级政府文化管理体制的实践现状、存在问题与发展趋势。当前开展政府文化管理体制改革研究最为迫切的课题之一就是通过运用各种实证方法，深入调研各级政府文化管理体制运行和改革实践，掌握客观全面的一手材料，准确诊断该领域改革面临的问题、挑战与发展趋势。

（4）准确界定与澄清我国政府文化管理体制改革进程的动力与阻力机制。政府文化管理体制改革是一项系统工程，涉及到政治意识形态、文化产业发展、公共文化服务等大相径庭的政治统治、经济发展与社会公共品供给等各项密切相关、甚至可以说是混沌未分的政党政治与政府治理功能，其改革难度或许甚至要大于被视为业已成功实施的我国经济体制改革进程。这意味着政府文化管理体制改革要经历一个艰难的动力过程。为此，有必要通过实证调研与规范研究相结合，准确界定改革过程中的动力与阻力机制，强化动力，化解阻力，确保能够形成确保改革顺利实施必不可少的动力机制。

（5）探讨符合国情、具有中国特色的政府文化管理体制综合改革实施方案。比较研究境内外政府文化管理体制建构与改革创新典型，探寻我国政府文化管理体制改革可资借鉴的经验与教训。最终，结合各方面实践探索与理论研究成果，以巩固与维护中国共产党在我国文化管理领域的领导地位，促成我国文化产业与文化事业可持续发展，建成和谐有效的公共文化服务体系和构建以人为本、精干高效、科学统一的服务型政府为基本价值目标，提出符合国情的政府文化管理体制改革方案、实施策略和技术路径。