食品安全监管的加强抑或弱化*——广州番禺区监管重心下移的分析

刘亚平，蔡 宝

食品安全监管的加强抑或弱化*
——广州番禺区监管重心下移的分析

刘亚平，蔡 宝

在持续的食品危机之下，中国为什么不是集中监管权而是进一步将监管权下放到基层?基于广州番禺试行镇街食品安全办公室的研究认为，监管权下放是中国独特的监管模式。它针对中国食品行业以中小企业为主的市场特点而设立，有利于对中小企业的监管，实现镇街的职能转变，同时可以利用地方政府间竞争来约束监管权力。然而，现代市场经济的发展必然要求政府把监管重心放在已经获得准入许可的企业上，因此，强化更高层级的政府监管已获证企业的能力，是未来监管改革的主要突破口。

食品安全;监管;下放

进步时代的美国为不断发生的食品危机所困扰，1904年美国出台纯粹食品法，在联邦层面建立食品药品监督管理局，统一全国各州的食品药品监管工作①Marc Allen Eisner，Regulatory Politics in Transition．Baltimore:Johns Hopkins University Press，2000．。面临疯牛病和二噁因等系列危机的困扰，欧盟开始建立全欧盟层面的食品安全署(EFSA)进行统一的风险评估，强化食品和兽医办公室(FVO)的监管能力，并逐步介入各成员国的风险监管②Daniel Keleman，The Rules of Federalism:Institutions and Regulatory Politics in the EU and Beyond．Boston:Harvard University Press，2004．。类似的监管集权化的趋势在很多国家和地区都可以发现。然而在持续的食品安全危机之下，与将监管权力集中化的通行做法不同的是，中国将监管权力逐步下放，于2009年确定食品安全由地方政府负总责，2011年国务院办公厅发文将食品的主要监管部门工商和质监由省以下垂直管理改为块块管理，2012年3月国务院办公厅下发2012年食品安全重点工作安排的通知，提出重点落实乡镇政府、街道办事处的食品安全职责，推进监管重心下移。重心下移的趋势在其他监管领域也可以看到。那么，如何理解中国的这种将监管重心下移的做法?它表明中国是在走向一条独特的监管道路吗?还是如一些观察人士所言，它是彻底的灾难呢?带着这个问题，研究者调查了较早将食品监管权下放到镇街的广州市番禺区。

在亚运会的政治压力下，广州市番禺区政府自2007年来就在探索如何将监管重心下移，并于2009年开始全面建设镇街食安办。通过对番禺案例的分析，本文尝试回答为什么中国要通过分权来加强食品安全监管，并探讨这种监管模式的运作情况及其存在的问题，以期对其他地方的改革提供一些启示和借鉴，同时也对基层政权组织的职能转变提供一些参考。

一、监管下移的探索

番禺区分布着广州亚运会、亚残运会的亚运村、大学城比赛场馆及亚残运会总部饭店、亚运食品定点供应生产单位、一二级人员接待饭店等，亚运期间有大量的运动员、官员、记者、观众出现。近年来的食品安全事件严重影响着中国的国际声誉，也关系着领导和监管人员的政治前途，因此，如何保障运动会期间的食品安全，成为政府工作的重中之重。以往的监管模式如溯源、抽检以及查处往往都是事后监管，对于亚运这样盛大的具有国际影响的赛事，事后监管模式显然不能满足要求。在这样的背景之下，番禺区政府开始探索食品安全监管的新路子。正如当时番禺区食安办的总结所言:有必要进一步建立健全我区食品安全监督监测体系，改变过去被动的监管模式，采取更有力的手段管理食品市场，确保全区人民的健康和社会稳定①番禺区食安办关于镇街食品安全工作的总结材料。。番禺区认为，将食品安全监管的触角延伸到街道。建立横向到边、纵向到底的监管网络就是这样的新路子。

(一)番禺区的改革方案

2007年9月27日，经番禺区十五届人大第九次常务会议批准的番禺区食品安全监督监测网络试点建设单位新造镇食安办和小谷围街食安办正式挂牌启动。2008年，区政府将食品安全监督监测网络建设工作面向全区推广。2009年起，全区19个镇(街)成立了专门的监管机构——食品安全办公室(以下简称“镇街食安办”)，承担起了辖区内初级农产品种养殖，食品生产加工、流通、餐饮消费四个环节的监督管理工作。在镇(街)政府领导下，以镇(街)食品安全监督监测机构为平台，充分发挥番禺区各食品安全监管职能部门的作用，各镇(街道)、各职能部门分级管理、条块结合的食品安全综合监管网络的新监管格局初步形成，迈出了番禺区由镇(街)进行从“源头”到“终端”监督监测食品质量的第一步②番禺区食安办关于镇街食品安全工作的总结材料。。

以前镇街的食品安全工作由安全办人员兼职负责，常年存在人员少，工作量大，只能充当“消防员”救火应急，不能全面把握食品安全监管和技术监测工作的困难。食品安全监督监测网络建设工作开始后，各镇、街将食安办从安全办脱离出来单独设置，指定专人负责食安办日常工作。资源配置方面，区政府给每个镇(街)投入60多万元，选址装修镇(街)食安办办公场所，为镇(街)食安办购买了办公用品用具，采购了办公电脑、食品多功能检测仪、食品安全监测车和蔬菜农药残留快速检测仪等检测设备。各镇街也相应地投入资金，完善其食安办的建设。与此同时，制度建设也紧锣密鼓地展开，区食安办制定并及时下发了《番禺区食品安全监督监测网络试点管理制度》，对各项食品安全监管工作提出执行标准和具体要求。镇(街)食安办则根据工作需要和上级部门的要求分别建立了多项管理制度和工作程序，从各个方面为镇(街)食品安全监督监测网络建设工作的顺利开展提供全面的制度保障。

(二)镇(街)食品安全的监管

镇街食安办成立之后，在协调和整合各监管部门的力量、全面细致掌握辖区食品业情况、有针对性地采取监管措施以及与民众的食品风险沟通方面都体现出特色。

1．促进部门协调

在亚运期间各街道办部署了各种食品安全大检查，整合各部门的力量对无证无照生产和经营食品、超过许可范围经营食品、销售霉变过期及有毒有害食品、销售不合格食品等10多个领域开展了食品安全专项整治行动，有力打击和清理了一批无证无照食品经营单位。如SJ镇食安办在区、镇(街)食安办的组织下，联合质监、工商、防疫、农办、兽医站、安全办等多个职能部门，开展了打击无证生产食品违法行为、制售假冒伪劣食品、私屠滥宰违法行为等专项整治行动①番禺区食安办镇街食品安全监管经验总结材料。。DL街食安办在辖区最大综合肉菜市场QH市场设立了联合管理服务工作站，食安办、工商、环保部门都分派人员驻工作站，打破了流通环节只由工商分管的局面，加大了对市场的监管力度②DL街食安办2010年报番禺区质监局工作总结。。镇(街)食安办还直接利用食品安全监测车，分片、定期进行田间蔬菜农药残留检测，不定期对流通市场和餐饮单位食品进行抽样检测。镇(街)食安办的食品安全监测车不分生产加工还是餐饮、流通环节，免费进行检测③番禺区食安办镇街食品安全监管经验总结材料。。监测的频率和检测的覆盖面均有很大的提高。

2．对辖区内企业全面摸底

为了更好地开展工作，镇(街)食安办对辖区内食品安全监管各环节进行了摸底调查，逐步建立并完善了企业档案，为实现全程、动态跟踪监管奠定了基础。如SW镇食安办对镇内食品生产、销售、消费场所、养殖户使用农药、渔药、兽药及饲料情况进行了全面的摸底，定期进行详细的巡查，系统掌握企业的情况，并能准确建立企业档案④DL街食安办2010年报番禺区质监局工作总结。。SJ镇食安办在完成全镇食品生产企业日常巡查每月一次的基础上，积极联合区质监局重点对生产乳制品及含乳食品的企业、食用油使用量较大的企业、生产应节食品的企业进行检查，督促企业严格执行食品原材、食品添加剂、食品相关产品采购查验制度和出厂检验记录制度⑤番禺区食安办镇街食品安全监管经验总结材料。。

3．针对性地采取监管措施

除了能够帮助企业纠正日常巡查中所发现的存在问题外，镇(街)食安办工作人员还主动为相关企业建立健全进货验收登记台帐制度提供协助、引导企业依法办理食品生产许可证和食品卫生许可证办证和年审，进一步规范企业运作。XGW街食安办还根据高校食堂多的特点，制作了食品安全监管图和《大学城食品安全检测情况一览表》，把大学城食品安全监管单位的情况具体直观地表现出来，并随时更新，实现监管数据动态管理，并多次召开10所高校的29个食堂及60家餐饮经营单位负责人会议，督促指导企业依照有关法律、法规建立食品卫生制度，规范经营及加强学校食堂的卫生管理;建立食品进货台帐制和进货索证索票制，并将原材料进货台帐等制度执行范本下发到各高校食堂和餐饮经营单位⑥番禺区食安办镇街食品安全监管经验总结材料。。

4．加大宣传的力度

食品安全监管并不能只依赖政府。如何将政府相助与公民自助结合，引导公民承担起对自己身体健康和饮食安全的责任，是食品监管工作的重要环节。镇(街)食安办也非常注重提高当地人民群众的食品安全和食品卫生意识，为此开展了形式多样的宣传活动，营造全社会关注食品安全的良好氛围。他们向企业和群众派发宣传食品安全方面的法律法规等资料，针对季节特点向各有关餐饮单位(含集体食堂)派发《关于做好春节期间食品安全工作的通知》及《切忌食用野生蘑菇》的通知;对街辖区范围内的熟食生产、消费和销售经营户派发《番禺区流通环节散装熟食经营指引(暂行)》等;针对“五大节日”、端午节等传统消费高峰期易引发食物中毒的实际情况，派发并制定专人讲解《番禺区家庭聚餐卫生指引》及《预防食物中毒小册子》《预防食源性疾患宣传单张》等资料。利用食品安全监测车在农村和市场巡查抽检和检验的时间，向人民群众滚动播放相关的食品安全知识短片;广泛使用镇政府(街道办事处)、各村设立的宣传栏，在商业中心、村庄向人民群众宣传食品安全相关知识⑦SHL街食安办2010年报番禺区质监局工作总结。。

(三)番禺经验抑或亚运模式

如前文所述，番禺的探索是在现有的制度框架下打的擦边球。由于省市领导的高度重视，食品安全监管的综合协调力度前所未有。“那是举全区之力，职能部门都是24小时值班，从财力、人力和精力来?看都是不可能照搬到平时的监管上来的。”①访谈记录:XGWJDB20120312。亚运时广州市由亚运会亚残运会赛会运行指挥部食品药品安全与供应保障组负责供亚食品安全总的指挥协调。市委书记、市长专门会听取保障组的工作汇报，分管副市长多次出席保障组办公室召开的工作例会，协调某些具体问题的解决。保障组办公室的工作实行成员单位每周汇报存在问题及工作建议和每两周工作例会制度;定期编辑《亚运会亚残运会食品药品安全与供应保障工作简报》，并报送市委书记、副省长等领导;按月进行工作总结和工作计划;及时下发相应的工作文件，指导各区、县级市政府、各组成职能部门开展工作。

为完善供亚食品安全技术规范，广州市还制定发布了专门的地方标准，对执行标准和适用原则、数据元目录、食品追溯编码规则、食品的包装和贮运、过敏原标识、食品中动物药品使用管理、生产溯源系统管理进行了规范以及对植物饮料、生食海(水)产品、固态调味品、半固态(酱)调味品、液态调味品、食用调味油、代用茶等提出适合亚运的卫生要求。

亚运的食品有专门的供用企业。市政府依四大基本条件来遴选，包括企业的基本资质条件(证照、场地、两年以上无不良食品安全信用记录等)、企业质量管理的要求(溯源体系、内控标准、自行生产、产品检测)、企业产品要求(产品流向、检验记录)、企业质量持续控制能力(长达半年的监督检查和产品检查合格，检测依据亚运食品安全技术规范进行，合格后方可确定为食品定点生产单位)。对定点供亚食品生产企业组建驻厂监管团队进行监管，驻厂团队由工商、农业、公安、质监、食安、镇(街)等部门人员组成。驻厂团队对企业原材料进厂验收环节(专用原材料入库、抽样、存储、记录，验收合格后才能投入使用)、供亚食品生产环节(配料、生产、关键控制点)、成品入库环节(入库、存储、抽样、记录)、成品放行环节(自检合格、抽检合格)进行监管，全过程录像存档，对符合要求的产品填写移交书和监控出货单移交给专门仓库保管。

由此可见，亚运期间运动员有专门的特供食品，对一般食品的监管力度也相当之强。所以，番禺模式其实只能说是亚运模式，对公众的日常食品来源很难通过选择特供企业来进行保障，再加上领导的注意力很难长久咬定在食品安全上，当工作重心发生转移的情况下，这种模式的可持续性是值得怀疑的。

二、亚运后的镇街食安办

2010年是广州的亚运年，以亚运为工作重心。对于食品安全监管工作，领导重视程度、指挥协调部门工作深入度及各监管部门配合度全所未有;对亚运食品安全的配套地方标准法规制定齐全且及时;政府对亚运食品安全的投入明显加大;一些地方的配套规章甚至明确是亚运期间的方案。因此，从诸多方面来看，番禺经验都不具备可持续性和可复制性。亚运之后，番禺的食品安全监管将何去何从?

(一)食安办的定位问题

番禺区的镇(街)食品安全监管机构主要是镇街食品安全监管办公室。食安办在亚运特殊时期产生，是否应该作为常设机构设置下来，抑或只是一个临时机构?如果作为临时机构，临时到什么时候?在身份不明确的情况下，经费和人员保障都会受到影响，自然也会影响监管力度。在镇(街)食品安全监管工作已经越来越重要的时候，取消它形成的缺口又怎样补充呢?如果作为常设机构，那么必须争取到编制管理部门对于该机构的认可，同时根据各镇(街)不同的工作量，定机构，定编制，定职能;确定内设机构和职责，确定领导职数和工作人员数量。在当前经济不景气、强调小政府的时代，在最基层增加一个机构的难度还是相当大。

与此相关，食安办应当作为协调机构还是作为执行机构存在?有人认为，食安办是协调机构，要注重分工，特别是要注重与各职能部门间的分工;要注重相应的工作方案，用方案来明确职责和责任追求;要制定保障方案，指导应急处置;要注重协调，敢抓、敢管、敢催①2010年番禺区食安办组织各部门到DC镇考核年度食品安全工作会议记录。。SQ街的分管领导则认为食安办不是一个编制内的机构，是一个协调机构，但也是一个执行机构，要注重组织、协调、监督、检测四个方面②2010年番禺区食安办组织各部门到DC镇考核年度食品安全工作会议记录。。如果作为一个协调机构，那么，可以是临时性的。但是如果作为一个执行机构，那么，临时的身份将会极大地影响它的执法能力和监管效能。而且，如果只是一个单纯的协调机构，那么在缺乏执法的威慑力的情况下，其综合协调能力必然会大大受到限制。这一点，番禺区食安办也有深刻认识。他们提出食安办既有综合协调的任务，还有自己的监管任务;既要加强对村的考核，加强样品的检测，还要对行业自律提出政府指导。目前该区食安办正在积极向上争取，希望在执法队伍上能够有新的突破③2010年番禺区食安办组织各部门到DC镇考核年度食品安全工作会议记录。。

(二)食安办人员的定位问题

镇(街)食品安全监管办公室人员主要有三部分:一是领导，食品安全管理办公室领导由主任一名、副主任一名构成，主任一般由镇(街)安全办或者经济办主任兼任，或者是由分管副镇长、副书记或党委委员兼任，副主任是办公室的工作人员;二是各部门的抽调人员，为了加强与各部门的沟通协调，镇(街)食安办从镇农办、工商所、卫生检疫、安全办各抽调一名工作人员;三是从社会招聘的两名专业检测技术人员。由于机构没有得到确认，所以这三类人员的角色都还比较尴尬，如靠兼任的办法解决领导的编制和级别问题，通过各部门抽调的办法解决部分工作人员的编制问题，通过聘请的办法解决其他工作人员的待遇问题。

由于抽调人员的来源不一，如镇农办是镇属地管理、工商所是市政府垂直管理，日常工作开展中往往会出现各种各样的问题。特别是当被抽调部门的工作紧张时，食安办内的抽调人员基本就难于保证到位，所以最终食安办的工作还是落在聘请的专业技术人员身上，而他们的编制、职权等问题，都是目前暂时无法解决的，这在一定程度上影响着监管工作的展开④2010年对镇(街)食品安全监管人员培训时工作记录。。

(三)监管执法权的问题

番禺区镇(街)食品安全监管机构现阶段是没有执法权的，在监督检查中遇到违法行为时，或是向有执法权的部门移交，或是通过批评教育让生产经营者进行整改。这两种做法都存在一定的不确定性，一来有执法权的部门不一定能及时到达现场;二来移交也浪费行政资源，镇(街)食品安全机构人员刚刚做完检查，而接手的执法部门还是要从监督检查、调查取证进行完整的执法链条的工作。食安办工作人员甚至还没有统一的用于食品安全检查的工作证⑤2010年对镇(街)食品安全监管人员培训时工作记录。，在公民的权利意识日益上涨时，食安办的执法往往遭遇尴尬。

镇(街)食安办不得不自己摸索出灰色的执行办法，如通过外管中心进行断水断电等，使被检查的食品安全生产经营单位“自愿停止生产”或“自行销毁”。也就是说，虽然理论上镇(街)食品安全监管机构没有法律授予的执法权，不能进行诸如警告、罚款、没收违法所得、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证，暂扣或者吊销执照等法定意义上的食品安全监管常用的行政处罚手段，但在工作中，除了罚款、没收违法所得、暂扣或者吊销许可证，暂扣或者吊销执照这四项他们需要移交给区各有关职能部门进行外，其他的三项他们自己均有办法执行。这一点从各街食安办报送的工作总结中可以略见一斑:DS街食安办清查无证专项行动小组针对《DS街无证照饮食服务业整治工作明细表》内名单及其周边进行检查，整治行动共查处饮食业户95家，其中23家已办理好相关证照、9家实地查无、2家停业转让、1家停业装修、4家限期整改、56家采取停电和查封处理;另对该街辖内中小学周边无证照经营单位进行整治，共查处无证照单位30家，其中2家查封，28家采取查封和停电处理;对该街辖区内摸查发现的13家无证照动物油加工点进行查处，清拆无证照动物油生产窝点10家，劝导停止生产单位5家①DS街食安办2010年报番禺区质监局工作总结。。

由此看来，这些镇街食安办事实上已经在执法，而且也在使用强制的手段。严格说来，这种执法行为本身是违法的。如果不在法律或制度上理顺它，执法行为缺乏规范的情况下，一则极有可能越入侵犯公民合法权益的雷区，二则执法人员本身的合法权益也得不到保障，甚至在受到危害的情况下还无法通过法律途径来进行救济。

(四)食品安全监管技术手段问题

食品安全监管工作是一项技术性较强的工作，需要有相应的技术机构和技术人员作为支撑。镇(街)食品安全办公室虽然具有自己的实验室，有食品安全检测车，有食品检测的专业队伍，但是其规模较小，能做的项目不多，食品安全检测的机构、车辆和人员并没有通过相关的认证和授权，所做出的检验结果严格意义上并不能作为执法依据，仅仅能够作为参考。

同样，镇街食安办也摸索出自己的处理办法，既进行了抽检，也依检结果进行了处罚。如DC街检出对不合格产品，如果档主(所有人)没有意见，就直接销毁;如果有，就看情况而定，是否委托上级部门复检②DS街食安办2010年报番禺区质监局工作总结。。事实上，一般的档主往往心里没底，而选择直接接受处罚。在这样的权宜之计下，各镇街都有大量的监管成绩上报③SJ镇食安办2010年报番禺区质监局工作总结。。

(五)与区各职能部门衔接问题

镇(街)食品安全办公室工作一方面受当地镇(街)政府的领导，一方面受区食品安全办公室的业务指导，同时也还经常会接到区各食品安全职能部门要求配合或联合执法的具体要求。和这么多的职能部门发生工作联系，对于只有几个常驻工作人员的镇(街)食品安办而言，确实是一种挑战。处于金字塔底端的镇(街)食安办还不得不兼行镇(街)分派的其他职责，甚至是一些和食品安全关系不大的工作，如ST街食安办2010年就对全街1987头犬进行免疫④SJ镇食安办2010年报番禺区质监局工作总结。，一些镇街的食安办工作人员也会被广州创文或创卫抽调去街道口执勤。镇(街)与区职能部门的矛盾突出体现在到底谁是食品安全监管的主体上。区各监管部门认为自己是在配合镇(街)食安办在工作，因为一般是镇(街)食安办发现问题后请区各监管部门来执法。镇(街)食安办则不这样认为:根据《食品安全法》，毕竟食品安全监管是各监管部门的本职工作，因此镇(街)食安办只是在配合各监管部门的工作。

三、讨论:倒退还是进步?

面对中国当前在食品监管方面的改革，有几种不同的理解。一种观点认为，频繁地重组和撤并并不代表根本的进步，而只是政府为向公众有所交待而做出的一种姿态。这样的改变甚至可能带来更加恶化的局面，因为监管机构人心涣散，监管人员也无心工作。诚如有学者所言，因为不知道未来该如何走，因此整个改革的调子和步骤，就是维持，所有的措施都是临时性的，招法都是技术性的修修补补⑤张鸣:《中国向何处去》，《21世纪》(香港)，2012年第2期。。先是食药局独立，后来又回归到卫生部下，再是工商和质监的省以下垂管，2011年又发文归地方管，频繁的变化并没有让人看到向好的方向发展，食品安全事件仍然不停地被曝光，2003年开始就被曝光的瘦肉精事件到今天仍不绝于耳，2008年的重拳出击之后2010年毒奶粉又卷土重来，改来改去改得大家糊里糊涂，搞不清楚到底是谁在管我们放到嘴中的食品。难怪有人把改革看作是瞎折腾!曾经代表着质量安全的QS标识在2009年突然变为“企业生产许可”，政府似乎表明自己的态度:我们并不打算为市场上得到我们许可准入的企业生产的食品承担质量安全的背书。消费者似乎更为迷茫了:如果QS不代表更安全，那么我们为什么需要这样的标识?

另一种观点认为，地方政府在中国的改革开放中曾经起到过重要的作用，而进入改革的深水区和僵局状况下，通过重新把权力交由地方政府，有助于打破改革的僵局。正如2008年的三聚氰胺奶粉事件所暴露出来的，正是因为有国家免检制度的保驾护航，才使得三鹿这样的大型企业可以肆无忌惮。2008年国家质检总局食品监管司司长邬建平自杀，同时暴出国家总局尝试强行推行电子监管码的事情而引发的巨大利益链。如果中央层面的监管并不能免于被企业捕获，我们如何能寄希望于地方?研究者认为，地方政府之间的竞争或许能够对监管机构的攫取之手构成一定的威胁。正如2010年毒奶粉卷土重来事件中，大多数毒奶粉基本上都是在发达地区被抽检发现的，其来源产出地又大多位于欠发达贫困地区，就反映了异地监督所能起到的作用①刘亚平:《中国食品安全的监管痼疾及其纠治:对毒奶粉卷土重来的剖析》，《经济社会体制比较》2011年第3期。。地方固然为了经济利益而保护本地的企业，然而在经济一体化的背景下，企业尤其是大企业往往面对的是全国性市场，不局限在一地销售其食品，就算企业能够捕获某地的政府或监管部门，它还面临着产品流通地的其他地方政府及监管部门，因此，企业必然面临外地政府的监督，而这种地方政府之间的竞争将能够构成对企业的威慑。在缺乏对权力行使者的选举约束的情况下，分权带来的地方政府间竞争可能是约束监管者的有力武器，从而为食品安全增加保障。

监管重心的下移有利于加强对中小生产经营企业的监管，特别是对那些无证无照户的清查，并且不留监管死角。我国100多万个食品生产单位，约70%是10人以下的家庭小作坊，大多不具备生产合格食品的必备条件;食品经营企业达300多万家，大多为个体工商户，缺乏必要的设施，经营管理落后②富子梅:《食品安全监管任重道远》，《人民日报》2004年10月18日。。这些企业多数是无证生产或无照经营，它们工艺技术落后，设备设施陈旧，从业人员素质低，缺乏基本的食品安全常识，以至于常常在无知的情况下使用违禁药物。一些食品小作坊贪图私利，偷工减料，非法购进劣质原料等，严重影响着我国的食品安全形势。囿于中国的经济发展水平和独特饮食习惯，至少在今后相当长的一段时间内，食品市场仍将由大量中小企业③关于什么是中小企业，不同国家、不同经济发展的阶段、不同行业对其界定的标准不尽相同。2011年6月，工信部等联合印发了《关于印发中小企业划型标准规定的通知》，分行业确定了划型标准，从营业收入、从业人员等方面界定了中小企业的标准，但是没有一个针对食品行业的标准。所主导。在这样的情况下，食品安全交由地方政府来负责似乎是正道。因为不管是正规的生产企业也好，无证无照的加工窝点也好，都需要有个生产加工的场所，无证无照的小作坊小摊贩往往存在于各式各样的农民房、出租屋内，而且往往非常隐蔽，选择深夜时间加工。在缺乏实质性证据的情况下，监管部门单凭怀疑是无法进入的。发现这些生产窝点，镇(街)村拥有相当大的优势，特别是镇(街)政府的外管办(或出租屋管理中心)，及所辖行政村的治安队，通常可以把监管力量延伸到几乎每一栋厂房和农民房、出租屋。镇(街)一般设有公安分局或派出所等力量，各村又有治安联防队，镇街人员在开展食品安全专项检查或联合检查时，企业拒绝开门躲避检查或使用暴力抗法的可能性均不高，企业也明白这样做的违法成本可能相当大，由镇街开展食品安全监管工作往往能够大力打击违法企业躲避监管和暴力抗法的行为。

镇(街)食安办的成立起到了对食品安全工作的兜底作用，监管部门不愿意或认为没有依据由自己来处理的问题，镇(街)食安办都责无旁贷，原因在于考核制度:每年年底区食安办会同各个职能部门对镇(街)食品安全工作进行考核和打分，这项工作对镇(街)食安办的压力很大，如果因为食品安全监管方面的工作而拉后腿，影响的是全镇(街)的年终奖。如针对盒饭外卖的问题，卫生部门称盒饭外卖属于销售行为，属于流通环节，归工商部门监管;工商部门称盒饭外卖属于生产者的制售行为，属于生产许可证的方便食品范围，属于质监部门监管;质监部门认为，盒饭外卖属于餐饮环节，应该属于食药局，监管部门推来推去。在媒体报道了黑饭盒加工点的恶劣工作环境后，XGW街开始进行整治，依托出租屋及外来流动人口管理服务中心的日常巡查发现线索，街道办则进行查处。笔者问道:为什么你们街道要揽下这个事来呢?该街道办的主任回答:问责要问到我头上啊!主管领导看到媒体报道后一个电话打来，问我是怎么回事?我能不干吗?区里的各监管部门到年终都要考核我们，到时候因为食品卫生的事情影响全街道办人的年终资金，我还抬得起头来?①访谈记录:XGWJDB20120312。食安办的兜底作用还表现在，对于一个投诉，不管由上级哪个职能部门转下来，只要和食品有关的，通常都先由食安办处理，可以避免多部门监管可能造成的职权交接范围而出现无人监管的情况。

监管重心的下移可能也预示着镇(街)职能的根本转变。随着中国的经济、政治、文化的发展，街道办事处在工作对象、任务、组织结构，职能和人员配置等方面都已经发生重大的变化，已从派出机构演变成几乎涵盖一级政府所有管理职能的机构，包括居民事务、民政事务、司法事务、交通运输、消防安全、城市设施、卫生健康、城市绿化、环境保护、人民防空、计划生育、劳动管理、文化教育、集体经济、第三产业、市场管理、社区服务等。如果再加上食品安全监管，镇(街)必将不负重荷。在这种情况下，选择性地执行将成为各镇(街)的无奈选择。因此，前述分权化的监管优势是否能够发挥，以及在多大程度上得到发挥，仍取决于上面的压力，甚至意味着以其他工作为代价来实现食品安全。这显然并非长久之计，监管工作的“临时性”和“应付性”也就不可避免了。然而，这也可能是一个实行镇(街)职能转变的良好契机，镇(街)必然要在诸多乱麻中理出自己的工作重点和重心。这些年来，镇(街)的工作重心已经发生较大的转变，从以计划生育甚至是经济建设为中心慢慢转向社会管理和社会服务。镇(街)是否能够以此次监管重心下移为契机来打开新篇章，我们将拭目以待。如前所述，在对付小作坊、小摊贩方面，镇(街)确实有着工作方面的优势，在“铁路警察、各管一段”的食品安全监管制度安排中，镇(街)设食安办全过程管理相关食品安全事项，在综合协调方面也能够起到兜底的作用。

四、进一步的改革展望

在食品安全监管问责日益严厉的情况下，食品安全似乎成为烫手的山芋，监管重心的下移一定程度上反映了监管部门的权宜之计——重心下移的同时责任也在下移。然而，尽管有前述种种优势，监管重心下移的一个致命问题是不容忽视的:由于监管技术的薄弱以及地方保护主义的问题，地方对大企业的监管能力是非常有限的。前文介绍的镇(街)为应对自己定位不清的问题而摸索出来的一些权宜之计，如果可以“吓”到中小企业的话，对大企业显然是无效的。尽管官方反复通过舆论宣传中国的食品安全风险主要来源于广大中小企业，但近年来让公众对食品安全失去信心的恰恰是发生在大企业身上的问题。一些大型甚至是恶劣的食品安全事件如“三鹿”“双汇瘦肉精”“蒙牛牛奶”等一再警示我们，在企业做大做强的同时，如何加强政府对这些大企业的监管能力，应当是现代监管型国家建构的重中之重。

食品的集约化大生产为细菌、原生生物和病毒的传播创造了更为有利的条件。如，在养殖、运输、屠宰和加工过程中有大量动物或肉制品的相互接触。从收获到消费的过程中，越多的人接触食品，传播食源性传染病的可能就越大。正是这种现代食品生产和配送条件，筛选出了最难以应付的致病菌菌株并造成其广泛传播②玛丽恩·内斯特尔:《食品安全——令人震惊的食品行业真相》，北京:社会科学文献出版社，2004年，第11页。。大企业带来的食品风险不同于小作坊、小摊贩，其危害和影响可能更甚。监管重心只围绕广大中小企业，结果必然是“管不胜管、防不胜防”③关于这一问题，参见刘亚平:《走向监管国家:食品小作坊的质量与安全》，香港《21世纪》2011年第6期;《中国式监管国家的问题与反思:以食品安全为例》，《政治学研究》2011年第2期。。政府必须正视这一问题，监管体制的设计和改革也必须回应这一问题。

从管理的成本收益来看，对大企业进行监管的效率显然要高于广大零散的中小企业。这表现在，大企业的行为能够形成良好的示范效应，带动中小企业的良性发展。对大企业的违法行为进行处理能够产生较大威慑，向社会传递信息，告诉其他从业者:监管者认可的行为规则是什么。处理一家大企业，对社会的威慑力要远大于处理若干中小企业。特别是对行业普遍的潜规则而言，只罚小的，不动大的，“只打苍蝇不打老虎”，形成机会主义的文化，小厂商被打不被认为是因为违法而打，而看作是自己运气不佳。把眼睛盯着小的，最后的结果是完全没有能力去扑火，因为四处都是火。

另外，大企业往往能够控制食品链上游甚至下游的中小企业，以大企业为重心进行监管，中小企业自然会受到相应的压力，从而事半功倍。风险会沿着食品链条传递，如果不清晰界定企业的责任，很容易导致最后的“有组织的不负责任”，或者责任被推给那些根本没有能力承担风险的主体，而最有能力对抗这些风险的大企业则可以将责任推得一干二净。比如，大型零售商因为对市场的控制而在与零散的供货商之间进行交易时拥有相当大的市场权力，并能够利用这种权力来设定标准或交易条件，它们完全可以利用自己的市场力量和对话语权的把控将责任推给零散养殖户或奶农等。大企业可以转嫁责任，中小企业又管不胜管，最后就只能寄望于消费者的自我保护了。显然，对大型企业而言，消费者是很难与之进行对抗的，这也正是崇尚自由市场的美国发展出现代监管国家的根本原因①刘亚平:《美国食品监管改革及其对中国的启示》，《中山大学学报》社会科学版2008年第4期。。

我国目前对中小企业的监管力度应该说是非常大的，以至于有人认为，世界上没有任何国家和地区有我们这么大的监管力度②陈君石院士在2012年6月全国食品安全宣传启动仪式暨第四届中国食品安全论坛上的发言。参见《院士回应中国食品安全监管力度世界最强言论》，《新京报》2012年6月18日。。但是为什么仍然管不好?确实，面对如此杂、散、广的小食品生产销售企业，监管力量再庞大也只能望洋兴叹。监管重心下移，把责任甩给基层政府也确实是当下的权宜之计。从长远来看，对中小企业更应发挥市场作用，以消费者为中心，通过市场纪律实现中小企业的优胜劣汰。我国现在的监管强调发证和追溯制度，这些都显然有利于大企业;而对中小企业而言，则是在它们本来就艰难的生存环境中雪上加霜。通过许可实施的市场准入的方式人为将广大小企业排除在市场之外，既增加了监管的难度——大量精力被用于驱赶无证无照者，也限制了消费者的选择。一些传统的食品制作方式可能无法达到现代大企业的卫生标准，但是它却迎合相当一部分消费者的饮食习惯与需求。在这种情况下，通过信息披露让消费者知道自己的选择所潜在的风险，形成对中小企业的市场压力，是更为合理的监管方式。赋权给消费者使之有能力对抗企业的不法行为，是应对现代食品安全风险的王道。甚至可以说，市场经济发展的关键不在于扶持企业，而在于扶持作为消费者的普遍公众。消费者的维权能力提高了，企业自然会去考虑如何回应消费者的需求，自然会想千方设百计去提升产品质量。我国目前消费者的自我权益维护往往非常困难，这表现在消费者在维权时，常常陷于商家与商家、商家与企业的相互推诿之中;也表现在面对现代食品的风险，负有举证责任的消费者很难拿出明确的证据说明自己的损害是由某一食品造成的;更表现为消费者以个体为单位的维权在强势的企业面前往往显得苍白无力。市场有着强有力的约束和制裁力量，因此精明的监管应以消费者为中心，尽量利用市场的力量，通过市场纪律实现中小企业的优胜劣汰。

C913．3

A

1000－9639(2012)06－0177－09

2012—06—07

中山大学“985工程”三期项目

刘亚平(1976—)，女，湖北洪湖人，中山大学政治与公共事务管理学院、中国公共管理研究中心副教授(广州510275);

蔡 宝(1982—)，男，广东揭西人，广州市台湾同胞联谊会职员(广州510600)。

【责任编辑:杨海文;责任校对:杨海文，许玉兰】