灾害救援准备——国际趋势和我国的发展

孙海晨

灾害救援准备
——国际趋势和我国的发展

孙海晨

灾害救援；医学救援

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灾害救援包括减灾、准备、救灾和恢复等完整环节。灾害救援不仅仅是灾害发生后的救援和恢复，更重要的是平时的减灾和准备。这4个环节构成完整的灾害救援环。

灾害救援准备是指在灾害事件发生之前所采取的各种措施和行动，目的是确保在灾害发生时可以有效地动员必要的资源和服务，以最大程度减轻灾害造成的人员伤亡和财产损失。“精心准备，未雨绸缪，预防为主，有备无患”正是灾害救援准备的意义所在。灾害救援准备的内容包括：国家和地区灾害救援体系建设、专业救援队伍建设、脆弱性评估、应急计划、训练和教育、预警系统、专用通讯系统、信息数据管理系统、资源管理系统、资源储备、应急管理系统等[1-2]。

1 灾害救援体系的国内外现状

美国、日本、欧盟、澳大利亚等发达国家都建立了比较完善的灾害救援体系，这些国家的应急救援机构由政府统一管理，专业素质高，装备精良，运行机制完善。

美国的灾害医学救援主管部门是美国国家卫生部，行使职能的主体是国家灾害医疗系统(NDMS)。平时NDMS的救援准备工作包括：灾害卫生救援计划的维持和发展、人员的训练和演习、特殊事件的处理、召开年度会议。NDMS的演习分为两个层次：一个是地方层次，如联邦协调中心、NDMS医院、NDMS救援队、专科救援队的演习；另一个是国家层次，如军事紧急事件演习，以联邦应急管理局（FEMA）为主的应急灾害救援演习。发生重大灾害事故时，州、地方或联邦政府通过FEMA所属的全国紧急协调中心与NDMS取得联系，由卫生部主管助理卫生部部长下达命令，NDMS下属的各个救灾救援队根据救灾机构的请求做出反应，救援队可利用军队医疗单位和特种救灾队(主要指放射性、生化灾害)的医疗资源。

2 灾害救援法律体系建设

灾害应急法律制度是指国家针对各种自然灾害及其引起的紧急情况制定的有关防灾、减灾、救灾和灾后重建等法律规范和原则的总称。灾害应急法律制度是国家危机管理制度重要组成部分，是政府及时有效处理自然灾害，保障人民群众生命、财产安全，保障经济发展，维护社会稳定的重要手段。美国1992年出台了《美国联邦灾害紧急救援法案》。它以法律的形式定义了美国灾害紧急救援管理的基本原则、救助的范围和形式，政府各部门、军队、社会组织、美国公民等在灾害紧急救援中应承担的责任和义务，明确了美国政府与州政府的紧急救援权限，同时对灾害救援资金和物资的保证也做出了明确规定。这是一部极具灾害紧急救援管理特色的权威性法律。2004年，我国通过了宪法修正案，对由重大自然灾害、事故灾害、公共卫生事件、社会安全事件等引起的紧急状态做出了原则性规定，为进一步完善我国突发事件应急法律制度提供了宪法依据。2007年通过的《中华人民共和国突发事件应对法》成为我国应对灾害的基本法律，将灾害应急预案编制、审核和备案制度、报告与信息发布制度、灾害救援演习制度、应急救援的资金补偿制度和奖惩制度等一系列制度通过法律法规形式确定下来。这对我国灾害救援法律体系的建设具有重要意义。

3 专业救援队伍建设

专业救援队伍应以医疗救援人员为主。医学救援有3大中心任务：“现场救治、重症抢救、卫生防疫”。所以这支救援队伍既应该包括相关学科一流的医学专家、训练有素的医疗救护人员，也应该包括数量巨大的紧急救护人员储备。医学专家所制定的医疗救援和个体治疗方案必须既能挽救更多伤员的生命，又能最大限度改善存活伤员的生活质量。医疗救援人员必须具备过硬的灾害医学和医学专科知识技能，能够熟练进行现场急救和专科处理。紧急救护人员储备应该尽可能多，并定期培训演练。灾害伤员数量不可预测，医护人员紧急需求量大，而且我国目前医院医护人员普遍劳动强度过大，能够紧急抽调的医护人员数量有限，灾情需要时，任何医护人员都应该具备随时参加灾害救援的能力。

军人、武警、消防官兵在整个救灾行动中扮演非常重要的角色[6]。他们具备顽强的意志、良好的体力、严密的组织和超常的快速反应能力、应急机动能力和远程投送能力，是非医学救援的主力军，也是医学救援的有力帮手。唐山大地震、南方冰雪灾害、抗洪抢险以及汶川地震等重大自然灾害的救灾过程中，军队发挥了巨大作用。他们虽然不纳入医疗救护人员之列，但很多时候是接触到受灾群众的第1人，除了做好本职专业训练以外，也理应接受必要的紧急救护培训。

4 应急预案

应急预案是针对可能的重大事故（件）或灾害，为保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动、降低事故损失而预先制定的有关计划或方案，是在辨识和评估潜在的重大危险、事故类型、发生的可能性及发生过程、事故后果及影响严重程度的基础上，对应急机构职责、人员、技术、装备、设施（备）、物资、救援行动及其指挥与协调等方面预先做出的具体安排。自2003年“SARS”之后，我国开始着手建立应急管理体系。在应急管理体系中，最重要的环节就是各级政府和相关部门都制定各类应急预案。2004年，国务院办公厅分别印发了《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》和《省〈区、市〉人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南》，两个指南的发布使得我国的应急预案编制取得了快速发展。

目前，我国现有的灾害相关的国家预案主要有《国家突发事件总体应急预案》《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》《国家自然灾害救助应急预案》《国家地震应急预案》《国家核应急预案》等，这些应急预案在近期国内重大灾害事件中发挥了重大作用。其中，我国政府于2004年发布的《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》，为突发公共卫生事件的医疗卫生救援的领导、组织、实施和保障做出了详细的规划和安排，为医疗卫生救援科学、有序、高效实施打下了基础。

《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》是目前我国针对医疗救援发布的第1个国家级应急预案。由于灾害事件的规模之大、破坏力之强、涉及社会领域之广，使得灾害医疗救援的内容变得十分复杂，仅凭该预案对于特别重大事件（Ⅰ级）和Ⅰ级响应的内容已远不能满足灾害医学救援的需要，制定一份灾害医疗救援应急预案迫在眉睫。

制定灾害医疗救援应急预案的目的是确保各项医疗卫生救援工作迅速、高效、有序地进行，提高卫生部门应对各类突发公共事件的应急反应能力和医疗卫生救援水平，最大限度地减少人员伤亡和健康危害，保障人民群众身体健康和生命安全，维护社会稳定。科学高效的应急管理虽能有效控制事态，提高灾害救援的效率，但应急预案不能解决降低灾害发生风险问题，要解决这一问题，需要重视和加强防灾减灾工作。

5 救援物资储备

救援物资是保证灾害救援顺利进行的物质基础。在灾害的医学救援中，储备的物资主要包括急救药品、医疗设备和流动医院。救援物资储备包括实物储备、资金与生产能力储备和社会储备3个方面。《突发事件应对法》第三十二条规定：“国家建立健全应急物资储备保障制度，完善重要应急物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送体系。设区的市级以上人民政府和突发事件易发、多发地区的县级人民政府应当建立应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的储备制度。县级以上地方各级人民政府应当根据本地区的实际情况，与有关企业签订协议，保障应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的生产、供给。”

国家应急管理部门应设立专项医学救援储备资金，灾害发生时下拨给国家灾害医学救援中心或生产厂家以用于医学救援物资的购买，并由政府出面与医学救援物资生产厂家建立合作关系，对其日常生产能力、生产周期、产品供求状况和应急扩大生产能力进行评估，确保灾害发生时相关企业能够尽可能满足灾害医学救援物资的供给。

动员全社会力量做好灾害应急准备，建立灾害应急物资储备箱。在灾害医学救援专家指导下，对常用急救药品的纳入和使用方法进行指导。

灾害医学救援物资储备应由国家财政设立专项资金，参照国家战备的方式，建立起国家和省市（区）级灾害医学紧急救援物资、医疗设备与急救药品储备库。由国家灾害医学救援中心统一配置、统一管理、统一调度。建立科学的储备物资更新机制，避免资源浪费。各储备单位之间要实现信息共享，建立流畅的储备物资相互援助渠道，制定多套救援物资运输方案，实现灾害发生时救援物资的最优化配置。

6 志愿者队伍建设和公众教育

志愿者是灾害救援中不可或缺的有力助手。加强志愿者建设意义重大。欧美发达国家的志愿者组织发展历史悠久，数量较大，涵盖领域众多，专业性较强。德国联邦政府应急技术救援部门在全国设有665个社区志愿者组织站点，这些站点的办公用房、救援物资等硬件设施均由联邦政府配备，而队员则全是当地的志愿者，给国家紧急救援带来了巨大帮助。我国自1993年底团中央发起实施青年志愿者行动以来，志愿服务已在全国范围开展，累计已有超过4.03亿人次的青年和社会公众为社会提供了超过83亿小时的志愿服务。据不完全统计，在我国四川汶川地震救援的过程中，参与救援的志愿者接近500万人。如此大规模的志愿者行动创造了我国的历史之最。

从志愿者参与我国近期几次重大灾害救援活动的表现来看，我国志愿者建设还存在思想认识不足；从事志愿者活动动力不足；志愿者组织化程度低；培训机制不完善，专业化程度低等问题。

据有关报道，“十二五”期间，我国将建设国家级、省级、地市级三级紧急医学救援网络。我们有理由相信，我国未来的灾害医学救援工作将得到长足的发展。

[1]Hogan DE,Burstein JL,eds.Disaster medicine, 2nd ed[M].Lippincot t Wi l l iams&Wi lkins,2007.

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[3]Bettina M.Stopford RN.The National Disaster Medical System-America's Medical Readiness Force[J].Disaster Management&Response,2005, 3(2)：53-56.

[4]Kaji AH,Langford V,Lewis RJ.Assessing hospital disaster preparedness：a comparison of an on-site survey,direct ly observed dril l per formance,and video analysis of teamwork[J].Ann Emerg Med,2008, 52：195-201.

[5]Lyles A.Publ ic-private ar rangements in disaster relief and recovery[J].Cl in Ther,2005, 27(9)：1464-1466.

[6]Marklund LA,Graham AM,Mor ton PG,et al.Col laboration between civil ian and mi l itary heal thcare professionals：A better way for planning, preparing,and responding to al l-hazards domest ic events[J].Prehosp Disaster Med 2011,25(5)：399–412.

210002江苏南京，南京军区南京总医院创伤外科（孙海晨）

NDMS的建立一方面可以最大限度利用现有救灾资源，提供确定的救援水平，协调各卫生救援机构的院外救援工作，协助降低卫生救援开支，降低死亡率；另一方面可以改进联邦政府灾害救援准备工作，包括动员与部署医疗队、卫生装备与物资供应的能力，提供伤病员后送系统的能力，提供确定性治疗的能力。美国的灾害医学救援系统可以统一协调军队卫勤力量与地方医疗卫生力量，并把军队卫勤力量作为国际灾害卫生救援的首选力量和国内灾害卫生救援的重要力量[3]。

我国已初步建成国家灾害应急救援系统。这个系统由社会灾害、自然灾害和事故灾害应急救援系统组成。2001年4月，我国组建了一支反应迅速、机动性高、突击力强，能随时执行国内外地震紧急救援任务的中国国际救援队（CISAR）,并逐步在消防、核事故、海上搜救、矿山、危险化学品等领域建立了一些应急指挥机构和救援队伍。但是，我国还没有形成完善的灾害救援体系。各个指挥机构各自为政，救援力量分散，救援队伍素质参差不齐，存在救援资源浪费情况，缺乏有效的技术支持，先进救援装备和应急储备不足，灾害相关法律法规尚不健全，宣传教育和培训工作滞后，社会成员识灾、防灾能力较差，自救意识不强。组建统一管理的灾害救援体系是我国目前灾害救援的重要任务。

我国目前现行灾害应急救援系统属于“临时应急指挥系统+专业应急处理系统”模式，预案由各专业应急救援组织独立制定，无综合性灾害应急预案，各部门间缺少协调性[4]。我国的社会灾害应急救援系统主要负责消防、公共卫生、核事故、国家安全、恐怖事件等应急救援工作。我国已经在许多部门建立了应急救援系统，但是事故应急救援工作分散于十几个独立的部门，一方面使各种设备和人力资源重复投入并且大量闲置；另一方面，在遇到紧急状况时，各部门由于职能交叉，容易造成职责不明，失去最佳抢险救灾时机。此外，仅国家救援总队配属了工程救援及医疗救援分队，我国也没有完整统一的灾害医学救援体系。救灾现场缺乏一线统一指挥，军地卫生资源整合不够，存在多头指挥、管理不一致的情况。在北川县城的地震救援中，经常发生消防、特警等工程救援人员因无医疗人员配合无法继续救援而只能等待的情况，使得救援效能大大降低。因此，在目前已设立的应急救援系统的基础上建立起相互协调、相互支撑的专业医学救援系统十分必要。

应加快建立国家和省市（县）级灾害医疗救援中心，成立各级卫生行政部门灾害医疗救援领导小组和现场医疗救援指挥部，提高我国应对灾害的医疗救援指挥协调和快速反应能力。充分利用现有应急医疗条件，整合现有应急医疗资源，逐步完善陆、海、空立体灾害救援体系建设，建立起多领域协作、匹配的灾害医学救援体系。可以参照海南省灾害医学紧急救援体系建设的思路，在已有的各级急救中心基础上，充分利用现有的人力、物力、基础设施资源，建立起四级灾害医疗应急网络，实行平战结合，平时负责日常急救医疗任务，灾害发生时，承担灾害医疗应急职责[4]。

灾害救援是一项非常庞大复杂的社会系统工程。灾害种类繁多造就了灾害救援的复杂性和艰巨性，需要社会各方面的积极参与。军队组织严密、机动迅速、保障有力，在灾害救援中优势明显，组建军民一体化救援模式将更加有利于灾害医疗救援工作的开展。美国、德国、日本等国的灾害医学救援系统可以统一协调军队卫勤力量与地方医疗卫生力量，并把军队卫勤力量作为国际灾害卫生救援的首选力量和国内灾害卫生救援的重要力量[5]。2006年我国突发公共事件医疗卫生救援应急预案在“医疗卫生救援的保障”中提到：总后卫生部负责组织军队有关医疗卫生技术人员和力量，支持和配合突发公共事件医疗卫生救援工作。但我国并没有建成军民一体化救援模式，组建军民一体的灾害救援模式将是我国灾害医学救援发展的一个重要方向。

2011-12-02)