基于环境恢复的环境污染损害责任与建立

张天柱

（清华大学环境学院，北京 100084）

我国在环境污染损害管理上整体滞后，对环境本身损害的责任机制更是长期处于空缺状态。2011年《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（以下简称“十二五”规划纲要）明确提出了“健全重大环境事件和污染事故责任追究制度”的要求。与此同时，环境保护部颁布了《关于开展环境污染损害鉴定评估工作的若干意见》（以下简称“若干意见”），并于2012年启动了对重特大突发环境事件要开展环境污染损害鉴定评估的试点工作。在贯彻《若干意见》和开展损害鉴定评估试点的实践中，加快推进环境本身损害责任机制的研究与建立，对积极落实《“十二五”规划纲要》的“健全重大环境事件和污染事故责任追究制度”的要求，深入推进环境污染损害管理具有重要意义。

本文从协调人类社会与环境的关系出发，在阐述环境本身损害管理的意义与其发展实践基础上，重点以突发性污染排放问题为对象，进行以环境恢复为目标的环境本身损害责任建立的分析探讨。

1.环境本身损害及其管理

1.1 协调人类社会与环境相互关系的三个基本环节

人类活动与其支撑环境间的相互作用，可通过“驱动—压力—状态—影响—响应”模式框架（DPSIR）来表征[1]，其中：驱动D代表人类社会经济系统发展的动力行为；压力P描述人类社会的生产、流通、消费等各活动过程对环境施加的作用；状态S反映在各社会经济活动的压力作用下生态环境（结构与功能）的变化；影响I体现生态环境状态变化对人与社会经济发展的反馈影响；响应R表达人类社会为应对生态环境（的不利）变化与影响所采取的保护环境的行动。总结国内外的各种实践，协调人类社会与环境间矛盾冲突关系的“响应”行动（包括政策与管理），可概括为贯穿社会经济活动到环境系统过程链中三个基本环节的三类对策措施（图1）。第一，对导致生态环境“状态”变化的“压力”产生过程，在社会经济系统内部围绕“降压”所进行的变革“驱动”行为的对策措施。第二，对各社会经济活动已产生的压力，在其对环境施加作用前所采取的增附于活动系统末端外围的“降压”对策措施。第三，对源于“压力”作用而恶化破坏了的生态环境“状态”，围绕生态环境本身的恢复、保育所实施的整治对策措施。前两类对策措施表达了对人类社会经济系统自身的调控，即所谓“控源”的对策行动。第三类则是以生态环境为对象进行的维护改善其结构功能的对策行动。对应三个环节的三类响应行动，其作用对象与途径特征并不相同，但又互相联系与影响，构成了一个当今环境保护与管理的综合体系。

图1 社会经济系统与生态环境的相互关系及其协调途径与对策

伴随大力进行“控源”的同时，着眼于第三环节而对环境本体实施恢复保育的对策行动，日益得到关注。积极推进第三类环境保护对策措施的实施，既能彰显直接改善环境状态的特有作用，减小被恶化了的环境对人身健康与社会经济发展的不利影响与风险，又能沿着三个环节组成的过程链对前两类“控源”行动产生倒逼反馈效应，促进环境保护的整体发展。

1.2 环境本身损害的概念与管理实践

环境保护第三类行动对策中，最典型的系统性实践是针对受污染的环境本身损害实施的恢复责任与管理。来自人为活动导致的环境损害，整体可分为两种类型：一是各种开发建设对生态造成的破坏损害；二是大量有害物质或废物排放对环境造成的污染损害。就污染损害而言，各种排入环境的有害物质或废物首先是直接对水体、空气、土壤、生物等不同环境要素本身（to environment）产生危害，继而以环境为媒介（through environment）影响着人与财产的安全。通常，这类由污染排放通过环境导致人身健康和财产遭受的损害统称为传统损害，是环境保护中较早关注并形成的环境（污染）损害概念，它相当于DPSIR模型框架中“影响I”的作用问题。随着对环境认识的深入与保护环境实践的发展，人们转向污染排放直接形成的环境本身损害问题。对于这一后拓展出来的污染损害类别，国内外文献与实践中使用着含义相近的不同用语，如“环境损害”、“自然资源损害”、“生态损害”、“纯生态损害”等[2-4]（为避免用语混淆而直观自明，本文暂表述为“环境本身损害”）。不难看出，与传统损害内涵不同，环境本身损害反映的是DPSIR框架中对环境“状态S”而言的污染损害问题（图2）。

图2 环境污染损害的一般概念

在环境污染损害管理的实践上，目前欧美等发达国家呈现着传统损害和环境本身损害两个并行的管理体系[2]。前者作为一类特殊的侵权责任规范对象，由一般的民事过程（常结合着对人身与财产的环境保险等）处理解决。后者则另由专门的环境法律法规，通过环境本身损害的责任及其配套的评估规范进行管理，如美国CWA、CERCLA、OPA下的NRDA及其相应的DOI/NOAA规制程序，欧盟的ELD与涉及的方法REMEDE等[5-9]。虽然不同国家围绕受损环境所规定的责任范围、程度不尽相同，但都体现着依托法律规范，对环境本身损害通过赔偿制度进行管理的共同特征。

在我国，对于污染排放，从“响应”行动的三个环节的实践方面讲，以环境保护法引领，由各种污染防治法律法规与相应制度措施组成，围绕第二环节行动的末端治理体系已整体形成。以清洁生产促进法、循环经济促进法以及环境影响评价法等表征深入社会经济系统内部，着眼于转变生产消费活动方式的第一环节的对策行动也正在大力推进[10-11]。尽管这两个环节的实践还存在不少缺欠，然而相比之下，明确针对环境本身实施整治恢复的第三环节行动规范却一直是个盲点。进一步就环境污染损害的管理方面看，针对人与财产的传统损害，业已纳入民法与侵权法的责任范畴。但对不当污染排放造成的具有公共利益的环境本身损害，其责任机制仍长期处于滞后状态（除海洋保护法有所涉及，其他有关环保法中存在一些少量罚款要求外）。缺位的环境本身损害责任规范与管理，致使我国污染环境的事件高发频现，大量的环境污染损害事件由政府而实际是社会百姓埋单（充其量不过是些行政罚款）的状况，不仅直接危及影响着环境的维护与改善，严重威胁着人民的身心健康与财产安全，同时极大地蚕食、冲击着“控源”环节的心理底线与实施作用。加快对环境本身损害责任机制与立法建设，是我国环境保护中亟待解决的突出问题。

2.基于恢复受损环境的环境本身损害责任构成

实施赔偿，这是环境本身损害责任机制的基本内容。但是，合理理解认识损害赔偿的含义，是有效建立环境本身损害责任制度与实施损害鉴定评估的基础与前提。任何环境管理制度都是手段，其目的都是维护或改进环境的功能质量，环境本身损害的赔偿制度也是如此。只有使不当污染排放导致的受损环境恢复到损害发生前的状态水平，才是针对排污者建立与实施损害赔偿责任的根本。所以，建立环境本身损害赔偿责任，目的在于恢复受损害的环境功能状态，核心在于根据复原环境的原则，将环境损害赔偿落脚到环境恢复过程，即恢复行动与实施上来。对环境本身损害实施赔偿，不过是按照污染者支付要求，使受损环境状态（通过环境功能与服务表征）复原至受损前水平而应采取的恢复行动方案的等价货币体现。将环境本身损害的赔偿责任及其鉴定评估，简单理解为或仅停留在受损环境的经济（价值）形式，以及单纯进行的环境污染损失费用调查估算，极易导致实践上割裂与脱离恢复环境的要求，造成环境本身损害责任机制设计与鉴定评估的表面化，陷入只注重费用收缴而无法维护环境的困境（这并非排除环境有“价“意义下赔偿手段的经济刺激作用）。国外即使有时采取了直接进行环境服务或资源价值评估的作法，但最终仍要归结到恢复行动上，正是这一赔偿责任以恢复环境为目的的鲜明体现。明确突出环境本身损害赔偿责任中恢复环境功能质量的要求，强调损害鉴定评估要依托结合受损环境恢复方案措施来体现，特别是要将有关环境恢复措施的评价选择等要求充实纳入到《若干意见》与损害鉴定评估试点中，唯此方能使环境本身损害责任制度的建立与管理有的放矢、扎实有效。基于环境恢复的环境本身损害责任，利于将环境恢复的技术要求作为环境本身损害的责任组成纳入污染损害管理，并使环境恢复行动措施成为赔偿责任制度实施的依托保障；利于使赔偿资金支持环境恢复行动，并围绕受损环境恢复推进环境整治保育的第三类行动实践，从而真正使环境损害责任制度为环境保护发挥作用。

以恢复受损环境为目标的环境本身损害赔偿责任，由于多种因素影响，实践中其具体构成要求不同，体现着赔偿责任的范围与程度不同[12]。所谓对受损环境的恢复责任，概念上主要包括两大方面（图3）。一是指使受损环境复原至受损前状态所需实施的恢复措施（价值量），常称为基本恢复。二是指由于基本恢复的时滞效应，对损害发生到复原至基准水平期间产生的环境服务或资源损失所需相应实施的补救措施（价值量），常称为补偿恢复。当前，美国的NRDA与欧盟的ELD正是将这两类要求明确列入赔偿责任的典型实践。环境污染对开发利用环境资源的社会经济活动也会产生一系列后继影响，包括可得利益的丧失（类似财产损害中的纯经济损失），这些与环境本身损害具有连带关系的损害，就目前国际上的实践看，鲜有纳入环境本身损害的赔偿责任范畴。此外，在国外环境本身损害责任规定中，根据不同的需要考虑，其赔偿构成中均包含一些有关事务费用，如NRDA中的损害评价费（包括采样监测等）。虽然这些有关事务费用实质上并不全都意味着环境本身的损害，但惯例上作为环境本身损害赔偿责任的组成。

图3 环境本身损害的动态变化[2]

综上所述，以恢复受损环境为目的，对环境本身损害责任的赔偿构成设计上，原则上应包括基本恢复、期间损失的补偿恢复以及相应事务费用三部分。鉴于我国国情与环境本身损害评估实践基础薄弱等现状，近期在我国可采取由部分到全部损害逐步拓展的赔偿责任实施策略，如先以基本恢复与相应事务费用为基础，对期间损失暂不要求或通过分类仅考虑部分组成的赔偿方式。对于污染环境导致的各种开发、利用环境资源的活动的影响损失，就环境本身损害的责任目的看，不宜纳入该类损害责任范围之中。

3.依托环境应急管理体系的环境本身损害恢复责任建立

3.1 以突发性污染排放事件为突破对象推进损害责任实施

为了实现国家“十二五”规划纲要中要健全重大环境事件和污染事故责任追究制度的要求，面对我国环境污染损害问题的类型多样、情况复杂，加之存在着的累积排放损害的历史原因等问题，一下子建立起一个一揽子的环境污染赔偿责任制度体系是不现实的。围绕责任主体的可识别性这一实施损害责任的难点问题，选择适宜的环境事件类型为切入点，是突破诸多因素制约，尽快填补环境污染损害赔偿责任空缺，推进环境本身损害责任制度建立与管理的有效途径[13]。

我国诸多形式的环境污染损害事件中，典型的损害根源是突发性污染排放问题[14-15]。当前，突发污染排放事件高发、频现、影响大，大都联系着生产安全事故、违法排污等原因，具有排放时间集中等明显特征，易于确定责任主体与量化因果关系，如松花江污染事件等。相反，对类似太湖蓝藻类的环境污染事件，则确定责任具有较大难度，即使认定为群体责任，也还存在进一步责任分担上的复杂问题。因此，针对责任主体易于确定的突发性污染排放事件，将其作为我国基于环境恢复的环境本身损害赔偿责任制度建立实践的突破对象，既适应紧迫的现实需要，又具有操作的可行性[16]，利于跨出环境本身损害责任建立与法制化的第一步，并能以其附带产生的威慑作用，化解其他类型环境污染损害管理上的难度。

3.2 与环境应急清除处置相衔接实施环境恢复责任框架

突发性污染排放事件是我国环境应急管理面对的突出问题。依托我国的环境应急管理体系进行突发性污染损害责任建立实施，有助于发挥应急体系的体制支持作用，并丰富深化我国的环境应急管理内涵与实践。

根据保护环境的需要与发展趋向，一个比较完整的突发性污染排放应急处置过程，概念上包括“污染清除”与“环境恢复”两个基本内容环节，其核心问题是以尽可能小的代价降低突发污染排放对人与环境的风险，进行污染清除并在其基础上对受损环境实施恢复。其中，污染清除（有时称环境修复）是指为降低人与环境的污染暴露水平而围绕排放源（现场）与有关场地区域进行的污染处置响应行动。按照清除问题的复杂程度与实施时间，不少情况下，尤其是规模较大的突发污染排放处置，污染清除可区分为短期与长期两类。短期清除是指当突发性污染排放发生时，为防止污染排放扩大和避免对人体与环境的即刻威胁影响所采取的紧急处置行动；长期清除是指在短期处置实施后，对继续存在着的对人体与环境的污染风险所需采取的进一步清除措施行动（经常需要较长的实施时间）。环境恢复，作为环境本身损害责任的本质体现，则是指对处于受损环境功能与服务所采取的复原至受损前状态和补偿环境损失的响应行动。概念上，污染清除与环境恢复是突发污染排放处置过程中内容含义并不相同的两类处置行动，但由于一些清除措施同时兼有程度不同的环境恢复作用，因而实际中有时很难具体区分两类行动措施的归属。这意味着在突发性污染排放的应急处置过程中，其清除处置的措施选择与完成效果，将会直接影响着环境恢复行动的实施范围与程度。所以，依托结合环境应急体系进行恢复环境为目标的突发性污染排放损害责任与管理机制设计，需要注意环境恢复与突发环境事件清除过程的匹配衔接。

对照上述涵盖两个不同内容构成的突发性污染排放事件处置全过程，不难看出，目前我国的环境应急处置过程及其管理规范，明显存在着粗糙笼统与不完整的问题缺欠，主要着眼的是污染即刻威胁的短期紧急清除行动，不仅缺少对受损环境的恢复行动措施要求，而且也未关注短期紧急清除后对仍存在的污染风险影响的后继行动。从依托突发污染排放应急处置过程并围绕合理的污染清除为基础设置受损环境的恢复行动要求上看，应对现有我国环境应急处置过程细化完善，在拓展增补环境恢复行动要求（图4右半部分）的同时，进一步区分充实包括短期与长期两类清除行动环节（图4左半部分）。由此，对清除处置与环境恢复的关联作用，可考虑两种衔接架构。一是将污染清除与环境恢复作为两个意义不同的处置响应体系平行设计，规定在具体应急处置问题中通过统一或统筹的实施方案实现两过程的匹配衔接。该方式优点是易于体现清除与恢复行动的概念特征，保证突发事件应急处置中清除行动的完备有效性，突出受损环境恢复处置的目的针对性，并具有结合实际问题处理的灵活性。二是基本保持目前环境应急中主要为短期处置的现实（可能包括某些应急性简单的恢复措施），而将需要的后继清除处置融入到环境恢复过程中。这一方式的优点在于能够顾及环境应急短期清除时间不宜过长的特点，促使在不对现有体系进行较大变动的前提下清除处置与环境恢复的综合一体化，并改进应急处置全过程的实施效率。若采用分步滚动方式进行环境本身损害赔偿责任建立，目前仅考虑基本恢复问题，与之对应的应急清除行动如图4中的虚线框部分。值得注意的是，突发性污染排放应急处置中较早启动恢复过程，明显会降低环境的损害程度及其赔偿责任。

图4 突发性污染排放应急处置与环境恢复匹配衔接/一体化责任框架

一个衔接匹配污染清除与环境恢复的突发污染应急处置过程，利于协调其间存在着的相互影响与冲突，发挥统一监测与调查的信息共享作用，保证应急处置的污染风险分析与环境损害（恢复）评价等结果的一致性，提高资金使用与管理效率，改善突发污染排放事件处理的整体效果与环境效益。

根据上述突发污染排放应急处置全过程框架，在污染清除与环境恢复衔接方式确定基础上，即可围绕损害责任鉴定评估过程，进行具体实施环节的细化划分，以及相应操作准则、管理程序（包括体制安排）与支持技术规范的设计，以为基于恢复的污染损害责任确立过程提供支撑。若干典型的程序内容包括：污染清除与环境恢复过程组成与启闭条件界定，衔接内容的技术要求，环境本身损害的操作定义，损害鉴定评价的程序（如调查与监测规范、受损害资源服务的污染暴露途径与风险分析、基准水平建立、受损环境服务与资源评价、环境恢复方案筛选确定与实施计划等），恢复方案实施与后评估，以及责任诉讼与赔偿资金回收方法等。大量的工作仍需要在贯彻《若干意见》和开展损害鉴定评估试点的实践中研究与探索。

4.结论

本文从社会经济系统与其支撑环境间相互关系的作用过程链的三个响应环节出发，针对污染排放造成的环境本身损害问题，围绕“为什么、是什么、如何做”三个方面，阐述了建立环境本身损害责任机制的重要意义与我国在环境本身损害领域中的滞后缺位问题；分析了基于恢复目标的环境本身损害赔偿责任内涵与构成；提出了以突发性污染排放为对象，结合我国环境应急管理，将应急清除与环境恢复衔接/综合一体化的我国环境本身损害责任建立框架。加快环境本身损害责任制度建立，不仅对支持我国环境污染损害管理，而且对污染事故应急处理以及环境保险、生态补偿等环境制度政策建设，促进环境保护深化发展都具有极其重要的现实意义。

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