正确认识金融监管的作用与局限性

张中华

（中南财经政法大学 金融学院，湖北 武汉430073）

在美国次贷危机引发全球金融危机以后，加强和改善金融监管的呼声不断。主要经济体、国际金融组织和G20峰会等纷纷对危机的原因进行分析，并相继出台了一些加强和改善金融监管的政策或法规。我国既要积极借鉴发达国家金融监管改革的经验，积极参与国际金融监管改革的协调行动，又要充分考虑我国金融发展的要求，正确认识金融监管的作用与局限性，防止金融监管不当或监管过度造成新的金融抑制。

一、金融监管与金融风险防范

金融监管的主要作用在于弥补因垄断性、外部性、信息不对称和内在脆弱性、传染性等可能导致的金融市场失灵［1］（P571）。市场失灵会使存款者或证券投资者的合法利益受损，还可能引发系统性的风险，从而影响社会经济的秩序和公共利益。为了防范金融风险，保护社会公众利益，政府需要对金融活动中因市场机制失灵出现的不适合或低效率现象进行管理。金融监管的主要任务是制定金融市场规则，维护市场秩序，促进公平竞争；增加金融市场信息的透明度，减少信息的不对称。

从微观层面看，银行存款者、金融产品的消费者和投资者与金融机构都可能遭受风险损失，银行存款人、金融产品的消费者和投资者通常处于信息不对称的弱势方，金融监管主要是保护信息弱势方的合法权益。对银行实施资本充足率的管理，是为了避免银行因资产业务过度扩张而损害存款人利益；在股票市场上，要求上市公司及时、准确披露财务信息，是为了让投资者依据正确的信息进行决策；严厉打击信息欺诈和内幕操纵，是为了维护投资者的合法权益。但是，金融监管的作用是有限的。当银行因违规经营出现重大损失而不得不破产清算时，政府并不能保证所有存款人的资金不受损失。当上市公司因经营决策失误而导致股票价格大幅下跌时，政府也不能保证投资者的股票投资不受损失。政府更不能为违规经营的银行或经营决策错误的上市公司提供隐性担保。相反，金融监管的作用还在于让那些需要退出市场的金融机构及时以合适的方式退出。

从宏观层面来看，金融监管当局实施市场准入管理，限制金融机构业务范围，要求金融机构资本达到最低充足率，央行充当最后贷款人，这些不仅是为了防止个别金融机构因不具备起码的经营条件或经营不善而损害存款人、投资者及消费者的利益，也是为了防止金融业的交叉感染和风险的蔓延传染，避免非系统性金融风险演化为系统性的金融风险。但是，在金融机构出现财务危机时，金融监管部门实施紧急援助，在很多情况下只能延缓危机的爆发，而且可能需要纳税人支付成本。系统性的金融风险除内生性风险外，外生性风险主要来源于实体经济的周期性变化，而实体经济的周期可能来源于技术进步的周期性或消费结构、产业结构的重大变化等。金融监管只能减弱实体经济周期变动的影响，而不能消除这种影响。

金融监管不当或监管过严，不仅不会减少或降低风险，还会导致或加剧金融风险。从微观层面看，金融监管当局对进入管制过严，可能妨碍金融领域的竞争，加剧垄断；经营业务监管过严，会影响金融的创新，降低金融资源配置的效率；如果不让该退出市场的金融机构退出市场，则会造成政府对金融机构的隐性担保，并可能导致风险的不断累积。从宏观层面看，金融监管当局要降低因实体经济周期引发的金融风险，前提是必须准确预测实体经济周期的变化，并采取恰当的应对之策。否则，如果预测出现错误，或应对政策不恰当，或政策实施的时间滞后，都可能加剧实体经济的周期波动，从而加大金融的风险。

在现实中，金融监管者是有限理性的，尽管他们掌握的信息可能多于个别金融机构，但要对金融市场的需求特别是要对实体经济的变化做出准确的预测，是相当困难的，甚至几乎是不可能的。不仅如此，金融监管者也是经济人，不可避免地存在扩大本部门权力的倾向，同时会更多地关注金融系统自身的稳定。在这种情况下，既可能出现因预测不准确、决策失误引起的监管不当或监管过严，也可能出现因关注监管部门自身的利益或过于强调金融系统稳定而出现的监管不当或监管过严。

如果以是否有金融机构破产倒闭或是否有上市公司退市作为衡量标准，我国的金融监管在防范金融风险、保持金融系统稳定方面是相当富有成效的，但是仅看这一点是远远不够的。我国银行是高度垄断的，盈利主要来源于存款与贷款的利差，而利率又是由政府高度控制的。在通货膨胀指数高于存款利率的情况下，银行可以靠存贷利差维持盈利，但存款者则会遭受损失。在证券市场上，企业上市准入限制很多，处于财务困境的上市企业成为“壳资源”，大批的普通投资者因企业绩效不佳而利益受损，而不少“内幕交易者”却在“壳资源”的重组中获得暴利。存款人、中小投资者本来应是金融监管部门保护的重点，如果以此作为评价我国金融监管绩效的标准，就很难说我国的金融监管是高效的。

在金融监管的实践中，我们主要关注的是“地上”金融系统，而很少关注“地下”金融，如私人钱庄、民间的高利贷、非阳光私募基金等。实施严格的准入管理，有助于“地上”金融系统的风险防范，但大量的资金在“地下”金融系统运行，不仅会加大资金的使用成本，还可能增加社会的风险。对于“地上”金融系统，我们主要关注的是银行、保险公司等金融机构和上市公司。在对银行、保险公司监管较严的情况下，金融风险可能转移到信托公司、金融租赁公司和担保公司等非银行、非保险金融机构。在对银行表内业务监管严格的情况下，金融风险可能向表外转移。当前，我国银行的表外业务控制较严，但信托公司、金融租赁公司和担保公司的发展中存在一些隐患。“地下”金融大量存在，更不是简单一个“禁”字了得。

从根本上说，实体经济是金融的基础，金融自身的安全稳定固然重要，但更重要的是如何促进和维持实体经济的稳定发展。当前，我国一方面面临着通货膨胀的压力，另一方面又存在中小企业、农村经济发展资金供给严重不足的问题，一味地从严管制对于防范金融风险，从短期看，似乎是有效的，这种有效性主要表现在金融系统本身的安全上，但可能是以牺牲实体经济的发展为代价。从长期看，如果不能有效地解决中小企业融资难等问题，实体经济可能会出现硬着陆的情况，最终金融系统很难保证安全。

二、金融监管与金融发展阶段

西方发达国家金融的发展，大体经历了金融机构的分布与市场由分散到集中，金融机构的规模由小到大，组织结构由简单到复杂，金融工具由少到多的自然演进过程。西方发达国家的金融监管是金融发展到一定阶段的产物。每次重大的金融危机，通常都会催生一些新的监管制度；当现有的监管制度与办法，影响和制约金融的发展时，金融监管又不得不进行制度和办法的创新。金融监管制度的演变并不是在宽松和严格之间简单地循环往复，而是同时还伴随着监管理念、目标、范围、工具和方法等方面的创新和改进。

实行改革开放政策以来，我国金融业发展十分迅速。但是，总体来看，我国金融发展的水平并不高，相对于实体经济的需求来说，金融发展相对不足。这突出地表现在以下两个方面：一是金融组织结构不合理。我国金融体系以银行为主导，资本市场发展相对滞后。银行体系以国有控股的大型银行为主导，中小银行发展不足。资本市场体系中，地方债券市场、企业债券市场发展不足。城市金融服务相对发达，而农村金融服务供给严重不足。二是金融产品单一。我国储蓄率居高不下，但居民金融投资渠道十分有限，即使在负利率的情况下，储蓄仍是居民的首选。企业的融资渠道主要为银行贷款，不仅上市发行股票难，而且发行企业债难，上市企业再融资也难。金融机构防范风险的手段主要靠增加拨备和提高拨备覆盖率，而不能通过衍生金融工具将风险转移出去。

从历史的视角观察，中国长期的封建社会，严重限制了金融的自然发展。近代以来，受外国资本和官僚资本的影响，民间金融的发展受到严重的压抑。新中国成立后，证券市场被关闭，银行只剩下人民银行。改革开放后，我国金融的发展脱胎于传统的大一统的经济体制，同样缺少一个市场由分散到集中、规模由小到大、组织结构由简单到复杂、金融工具由少到多的自然演进过程。政府主导的金融发展，是造成金融组织结构不合理、金融工具单一的重要原因。

我国金融发展不足严重制约着实体经济的发展。我国是一个农业大国，农村人口比例大，但农村金融发展严重不足，现已成为解决“三农”问题的重要制约因素之一。2010年末，主要金融机构及农村合作金融机构、城市信用社、村镇银行和财务公司农村贷款本外币余额为9.80万亿元，同比增长31.5%，增长速度不能说不快，但农村贷款在全部金融机构各项贷款余额中所占的比例仅为19.3%［2］。中小企业是解决劳动力就业的主要渠道，但融资难的问题已成为老难题。2010年末，主要金融机构及农村合作金融机构、城市信用社和外资银行中型企业人民币贷款余额10.13万亿元，同比增长17.8%，小型企业人民币贷款余额7.55万亿元，同比增长29.3%，但中小企业人民币贷款在全部金融机构各项贷款余额中所占的比例仅为34.7%［2］。我国要推进经济发展方式转型，建立创新型国家，需要大力推进科技创新，但我国的科技金融发展严重不足，处于发展初期的高科技企业难以从银行获得贷款，创业板进入的门槛高，风险投资发展滞后。

另一方面，在我国储蓄率居高不下的情况下，由于金融发展不足，投资者缺少可供选择的投资渠道和工具，大量的资金用于购买房地产、黄金、古董、艺术品。2003年，我国房地产投资开始在局部地区出现了增长过快的苗头，国土资源部出台了关于土地治理整顿的文件；中央银行出台了关于加强房地产信贷业务管理的通知；国务院发出了《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（18号文件）等。此后，国家多次出台控制房地产价格的文件和措施，但房地产价格不降反升，至今仍居高不下。2010年，上海黄金交易所全部各类黄金产品共成交6 046.064吨，现货黄金交易量居全球第一。上海期货交易所黄金期货合约累计成交量共679.41万手，黄金期货交易量居全球第七。更有甚者，在我国还一度出现“蒜你狠”、“豆你玩”等现象，大蒜、绿豆等农副产品成为游资炒作的对象。大量的资金不能有效地进入实体经济，既不利于实体经济的发展，也不利于金融风险的防范。

要突破金融发展不足对实体经济的制约，尤其是要解决农村金融发展不足、中小企业融资难、技术创新融资难的问题，必须大力推进金融的发展。在现阶段，金融监管必须将促进金融发展放在重要位置，而不能片面地强调金融的稳定和金融风险的防范。

在金融发展的过程中，要允许试，允许失败，如果不承担任何风险，金融发展可能会裹足不前。在我国股票市场的发展初期，市场很不规范，人们的争议很大，但邓小平同志坚定地说：“证券、股市，这些东西究竟好不好，有没有危险，是不是资本主义独有的东西，社会主义能不能用？允许看，但要坚决地试。看对了，搞一两年对了，放开；错了，纠正，关了就是了。关，也可以快关，也可以慢关，也可以留点尾巴。怕什么，坚持这种态度就不要紧，就不会犯大错误。”［3］（P373）如果没有小平同志坚决试的勇气，后来没有坚持用发展的办法解决发展中的问题，就不可能有证券市场今天的发展局面。这对于我们思考整个金融业的发展都是有借鉴意义的。在金融的发展过程中，出现一些问题，包括一些机构可能破产倒闭，都是难免的。金融监管要立足于金融发展的整体稳定，避免金融发展过程中的整体失序，并不能也不应该保证所有的金融机构不破产倒闭。相反，市场的基本规律是优胜劣汰，我们不能因惧怕个别金融机构的退出而将进入及经营管得过严过死。

三、金融监管与货币政策

金融监管与货币政策既相互联系，又各自有着不同的功能和责任。两者既要密切配合，又要合理分工，各司其职，既不能缺位，也不能越位。在我国，专门负责货币政策与金融监管的机构是中国人民银行、银监会、保监会和证监会（俗称“一行三会”）。银监会、保监会和证监会分别负责对银行业、保险业和证券业进行监管。它们主要负责维持银行业、保险业和证券业的市场秩序，主要是通过建立规则，提高金融市场的透明度，从而保护存款人、股权债权投资者、投保人及金融消费者的合法权益。金融监管对于金融市场稳定是必不可少的，但不能替代货币政策的作用。

近年来，为了应对美国次贷危机的冲击，我国实施积极的财政政策和积极的货币政策，而货币供应量的大量增加和信贷的大量投放，又造成通货膨胀压力不断增大。在这种情况下，我国转向实施稳健的货币政策。但是，我国的货币政策手段比较单一，主要是提高存款准备金率和存贷款利率。当前，我国的货币政策面临着一种两难的选择，如果继续提高存款准备金率和存贷款利率，中小企业的生存可能更加艰难，而大量中小企业倒闭不仅可能引起经济衰退，还会导致大量失业；如果改变货币政策的方向或放松调控的力度，通货膨胀率特别是房价又可能进一步上涨。

在货币政策不到位或政策效果不明显的情况下，试图借助于金融监管来达到目的，通常也是难以奏效的。举例来说，房地产价格居高不下，主要原因在于需求过旺。房地产购买需求包括消费需求和投资需求两块。对于消费需求包括改善型的消费需求是不应加以限制的，需要限制的应该是投资需求。调节住房投资需求的主要手段应是减少货币供应量、提高利率或征收房地产拥有税，甚至对房地产投资所得征税。当住房价格涨幅超过贷款利率时，投资者借贷购房不仅不会亏损，还会有利可图。这时，监管部门要求银行减少房地产贷款，或提高第二套住房贷款利率，落实起来都比较困难。现实中，开发商和投资者可以用商业用房之名行住房买卖之实，从而逃避监管。如此等等，可以有多种手法。即使将银行对房地产的贷款管住了，银行的资金还可以贷款用于投资炒作其他商品。

在通货膨胀条件下，投资者借贷，不仅可以享受正常的投资收益，同时还可享受物价上涨的好处。如果基准利率为负，相当于存款人补贴借贷人。只要贷款利率高于存款利率，银行就有利可图。因此，在央行不断提高存款准备金率的情况下，商业银行自然会加大揽储的力度，违规揽储的现象也在所难免。金融管理当局严格控制信贷规模，商业银行则可以发行多种理财产品，从而绕开相关的监管，这正是各种理财产品层出不穷的原因所在。据统计，截至2011年6月上旬，银行理财产品总额已达7万亿。2011年以来银行发行理财产品有6 000多只，已接近2010年全年总量。年化收益率节节抬高，最高收益率甚至达到了7%［4］。在人民银行主要运用数量型货币政策进行紧缩性调控的情况下，中小企业和普通居民从正规金融机构获得贷款的难度加大，当他们因资金的紧迫需求只能借助于非正规金融机构时，高利贷的问题就难以避免。一些正规的中小金融机构也可能变相地提高贷款利率。不对症下药，靠金融监管部门从严管理常常效果并不明显，有时刚采取严厉措施将某种问题压制下去，而另一种问题又很快滋生出来。金融监管当局始终处于“救火”的状态，问题甚至越变越复杂。这样，不仅很容易导致金融监管职能和监管范围的泛化，而且也不能取得好的监管效果。

面对错综复杂的现实问题，必须认真分析问题产生的真实原因，抓住主要矛盾，该用货币政策的用货币政策，该用财政政策的用财政政策，该金融监管部门做的事由监管部门负责。就银行而言，资本充足率和拨备率对保护存款人的利益至关重要，这是监管部门要管的；商业银行贷款的总量要由人民银行通过货币政策进行调节；至于贷款的具体使用则应由商业银行自行决定。就证券市场而言，股票指数既受实体经济周期的影响，又受市场技术因素和投资者情绪的影响，涨涨跌跌是不可避免的。如果要避免因货币流动性过剩引发股价过度上涨，主要应调整货币政策。证券监管部门的主要职责是提高市场的透明度，打击内幕操纵，而不可能管住股价的波动。

四、金融监管与金融体制

自实行改革开放政策以来，我国以市场化为基本导向不断推进金融业的改革，取得了巨大成就。但是，我国金融业的市场化程度还不高：我国对存贷款基准利率实行严格控制。尽管金融机构在一定范围有一定浮动自主权，但浮动幅度很小。我国对金融机构、上市公司等的进入实行严格的审批制或核准制。我国银行业和保险业以国有控股银行和国有控股保险公司为主导，但没有专门的机构统一负责国有金融资本的监管。我国金融机构和上市公司的治理结构相对于传统的国有金融机构和国有企业有了一定程度的改进，但仍很不完善。金融机构和上市公司缺乏退出机制。

在现行的金融体制下，市场机制不能有效地发挥调节金融资源配置的基础性作用，金融机构的内部治理结构的作用也十分有限，金融监管对于维护整个金融市场的稳定就显得格外重要，但是极容易产生以下问题：

一是金融监管部门多种角色的冲突。金融监管部门作为监管者首先应对存款人、投保人和上市公司的中小投资者负责。但是，作为行政审批人或核准人，金融监管部门又要对金融机构和上市公司的行为负责，有时还要充当国有金融资本代表者的角色。这三种角色可能发生冲突。当存款人、投保人的利益受损时，金融监管部门需要问责于金融机构，但他们本身可能负有审批不当的责任，同时他们还可能要对国有金融资产负责。在这种情况下，理性的行为是拖延风险的暴露，但这并不能使问题获得解决，反而可能使风险累积和深化。

二是金融监管职能和边界的泛化。我国金融监管部门对金融机构监管的范围相对宽泛，从进入审批，到经营业务监管，再到退出管理，都在其监管范围之内。既管银行的资本充足率、拨备率和保险机构的偿付能力、保险资金进入股市投资的上限等指标，又管金融机构高管的任职资格，甚至管贷款的额度以及贷款的具体用途。金融监管部门的职能过泛，对金融机构的干预过多过细，可能加大监管的成本，增加“寻租”的可能性；可能导致监管不当或监管不到位；还可能限制金融机构对市场的合理需求作出及时的反应，从而降低金融资源的配置效率。

三是金融监管的行政化倾向。金融机构从进入、经营到退出都受监管部门控制，金融机构高管的任命权也掌握在政府手中，金融机构必须听命于政府。以银行为例，政府一声令下，要求支持经济发展，银行特别是国有控股银行纷纷增加信贷投放；政府要求防范金融风险，银行特别是国有控股银行又纷纷收缩信贷。这样就很容易出现“一放就胀、一控就死”的问题。在金融市场结构不合理的情况下，金融监管常常宽严皆误。

为了加强和改善金融监管，维持金融的稳定发展，我国必须继续推进金融体制改革，而金融体制的改革，必须坚持市场化的取向。

首先，必须稳步推进利率市场化。我国《国民经济和社会发展十二五规划纲要》明确提出：稳步推进利率的市场化改革，加强金融市场基准利率体系建设。从根本上说，所谓利率的市场化应该是指利率由金融市场的供求决定。只有这样，利率才能对资金的供求起到调节作用。目前，利率市场化的关键在银行存贷款利率。如果银行存贷款利率存在上限和下限的规定，银行间拆借市场利率和银行间债券市场利率并不能真正反映整个社会资金的供求变化，而只能反映银行资金需求的变化。在这种情况下，人民银行通过公开市场业务实施货币政策，也很难通过市场利率的变化传达到实体经济。推进利率的市场化应采取渐进的方式，可以逐步扩大存贷款利率上限和下限的浮动幅度，同时对不同类型的金融机构赋予不同的浮动权限。

其次，放松进入管制，推进金融体系结构调整。一方面应加快多层次金融市场体系的建设，包括积极发展企业债券市场和地方政府债券市场；在进一步推进主板市场、中小板市场和创业板市场发行制度市场化改革的同时，积极发展场外交易市场；鼓励发展创业投资基金、产业投资基金等。另一方面应积极发展中小商业银行、科技银行、村镇银行以及非银行类小额信贷公司、信托公司、担保公司、金融租赁公司等金融机构。

再次，推进国有金融资本管理体制改革。一是应推进国有金融资本的战略布局。在保留国有金融资本对少数大型金融机构控股的同时，可以适度降低控股的比例，增加对村镇银行、科技银行、创业投资基金的参股比例，引导社会资本进入这些领域。二是分离监督管理职能和出资人职能，明确实施国有金融资本管理的责任主体，由专门的机构统一代表国家履行出资人的职责并维护国有金融资本的合法权益。三是进一步完善国家控股大型金融机构的内部治理结构。国有金融资本管理部门以出资人的身份，选派董事参加股东代表大会和董事会，参与金融机构的重大决策包括选择经营管理者，但不得干预金融机构的日常事务，也不得侵犯中小股东的合法权益。

最后，强化退出管理。应严格上市公司的退出管理，对于净资产、净利润水平、股东人数、股价、市值和公众持股数等不能达到规定要求的上市公司，证券监管部门应令其退出市场。退出的标准应与上市的标准大体对应。同时，应严格对亏损上市公司重组的管理。应尽快制定并颁布银行、保险、证券公司破产法，细化《企业破产法》、《公司法》、《商业银行法》、《证券公司风险处置条例》和《保险法》中有关金融机构破产的规定，明确各类金融机构启动破产的标准、申请主体以及相关的程序。强化退出管理需要一些必备的条件，就银行而言，应完善银行分类制度和存款保险制度。

［1］陈雨露，汪昌云.金融学文献通论（宏观金融卷）［M］.北京：中国人民大学出版社，2006.

［2］中国人民银行.2010年金融机构贷款投向统计报告［EB／OL］.（2011-01-26）［2011-08-12］.http：／／www.pbc.gov.cn／publish／goutongjiaoliu／524／2011／20110126161749232603924／20110126161749232603924＿.html.

［3］邓小平.邓小平文选（第三卷）［M］.北京：人民出版社，1993.

［4］沈建光.警惕表外风险失控，利率市场化势在必行［EB／OL］.（2011-06-28）［2011-08-15］.http：／／www.caijing.com.cn／2011-06-28／110758584.html.