商业银行的公众责任*——理论基础及其实现

曾东红

一、现象观察与命题缘起

银行与公众的矛盾和利益冲突在世界范围内具有普遍性。在西方，自20世纪七八十年代以来，随着发达国家以取消利率管制、放宽开业及展业等限制为核心的金融自由化运动的发展，银行与公众利益矛盾冲突的尖锐化实际上早就时隐时现。法律对这种矛盾冲突的规制和协调相生相伴。例如，由于银行改变20世纪80年代以前的传统做法，向客户收取银行账户管理费并不时抬高开户门槛，导致相当部分弱势群体无力开立银行账户。于是，保障公众开立享有基本金融服务的银行账户的权利便成为相关国家立法规制的重要任务。法国银行法首先以保护公民的基本权利为由进行干预①其中，法国1984年《银行法》第58条规定，任何人如果其开立活期账户的申请被数个信用机构拒绝而没有银行账户时，可以要求法兰西银行指定信用机构或者个人或者服务部门，为其开立账户并提供现金业务服务。参见马能泽主编:《中华人民共和国银行法全书》，北京:企业管理出版社，1995年，第1770页。2001年法国《货币与金融法》进一步规定，任何在法国有住所而尚未有银行账户的个人和法人，都有权在其希望开立账户的信用机构中开立享受基本金融服务的基本账户。See:Article L312—1，Code monétaire et financier，http://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do;jsessionid=331F1F9A45B11A 1CA725 E57DFBCE 7EC4.tpdjo17v_1?idSectionTA=LEGISCTA000020866615＆cidTexte=LEGITEXT000006072026＆dateTexte=20111017 ，Downloaded 2010—10—17.。美国一些州立法和司法机构也以保护消费者为由纷纷作出反应①自1980年代中期开始，公众日益关注伊利诺斯、纽约等七个州的银行收取高昂服务费的情况。这些州先后通过法例，授权银行监管机构监管(supervising)和规制(regulating)银行收费，并有权要求银行为公众提供基本银行账户。可参见2001年香港立法会秘书处研究报告:《英国及美国对银行客户的保障:基本银行服务的收费》，第33—36页，http://www.legco.gov.hk/yr01 －02/chinese/sec/library/0102rp01c.pdf，下载时间2011 年10 月11 日。其中，纽约州总检察长Elist L.Spitzer 2000年间对位于州内包括汇丰银行在内的四大银行收费情况展开长达一年的调查后，申明“享用低廉的基本账户是每一个纽约市民的一种权利”，最终促成银行发起提倡低廉基本银行服务的运动，首开政府公诉机关介入银行服务领域公众保护的先例。See:Jayson Blair，“Banks Agree to Stop Discouraging Basic Account”，New York Times，N.Y.，July 13，2000，p.B7.。从20世纪末开始，这种法律介入逐步进入高峰时期。在捍卫公众基本权利和保护消费者权益的旗帜下，西方一些主流国家的法律至少从如下几个方面对银行与公众的利益冲突进行了不同程度的干预和协调:一是倡导免费或者低廉的基本银行服务(Basic Banking Service)制度②虽然美、法等国首先开始了有关立法和实践，但是，把基本银行服务作为一项社会公共政策，开展全国大规模声势浩大运动的是英国。1997年英国工党上台执政后，提出解决“社会排斥(social exclusion)”问题的国策，在金融领域相应提出了解决“金融排斥(financial exclusion)”、“金融和谐(financial inclusion)”问题以及“普世享有银行服务(banking the unbanked)”的理念。基本银行服务作为其重要举措被正式引入英国2001年和2005年的《银行业经营守则》(The Banking Code)。See:House of Commons Treasury Committee，Banking the unbanked:banking services，the Post Office Card Account，and financial inclusion，Published by authority of the House of Commons，London:The Stationery Office Limited.HC 1717.英国基本银行账户的功能特点是:免费或个别项目收取很低廉的费用;可以直接存取支票和现金;可以转账支付各项费用;无最低存款额限制;无透支额度;可以提取账户上的最后一便士。See:The Banking Code，at Section 3，Published by BBA Enterprises Ltd.，2005.这些功能特点也大部分被加拿大政府2003年颁布的《便利使用基本银行服务监管条例》(Access to Basic Banking Service Regulations)所吸纳。;二是以促进银行向公众披露信息的简明、通俗及充分为主要手段，保护消费者的知情权利和选择权利③典型的如美国1991年制定的《据实披露存款资料法》(Truth in Saving Act)及其后实施该法的一系列法令。;三是开始监督银行经营手法并对银行涉及一些公众性服务的收费纳入管制或者督导范围④例如，英国财政部2001年发布的指导性文献《零售金融产品标准》(Standards for retail financial products)，规定了著名的cat标准。澳大利亚2005年通过修订《支付系统规制法》(Payment System(Regulation)Amendment Act 2005)，将银行支付、汇兑方面的经营手法及收费标准纳入《交易行为法》(Trade Practices Act)的调整范围。;四是要求银行维护客户金融交易活动的安全⑤典型地表现为三个方面:一是1980年代以来存款保险制度逐步被许多国家采纳，并且增加了强制为储蓄存款人提供最低保险限额保障的功能;二是互联网技术在金融业广泛应用后，各国均颁布并不时修订保障客户安全的法律或者指引;三是西方主流国家在电子银行立法方面把消费者的小额电子交易风险限定在最低水平。;五是强化公众对银行投诉的纷争解决机制⑥目前在英、美、加、澳及欧洲大陆的法国、德国、瑞士、西班牙等，均建立了法定的、专门的银行消费者纠纷的投诉、裁决机制。。可以认为，就崇尚充分自由竞争的银行监管体制而言，西方一些主流国家在保护公众金融服务利益的法律介入可谓空前突出。但是，总体来看，旧有的利益冲突解决程度有限，新的矛盾却随着金融业的日新月异而层出不穷。本世纪最严重的全球性金融危机爆发以来，以美国为代表的一些发达国家以保护公众利益为由颁布了一系列较为严厉的金融监管法令⑦典型的如美国国会2010年制定的《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》(Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act)及其后续法令。，其效果有待观察。拥有全球220多个会员的国际消费者联合会(Consumer International，CI，我国为其完整独立会员)指出，本次金融危机爆发后，经合组织(OECD)和20国集团虽然意识到了金融消费者保护面临的严峻挑战，但并未认识到危机爆发的重要原因是消费者缺乏金融保障和金融和谐(financial inclusion)，而国际社会的应对方法主要集中于稳定金融市场，漠视了消费者权益，一再强烈要求2011年底于法国举行的G20峰会必须加入“消费者享有公平金融服务”主题并采取确实有效的相应措施①主要措施包括:在G20成立金融消费者保护专家组，监管各国银行的金融服务合同、收费和经营手法，确立金融产品信息设计和披露标准，促使银行展开金融消费者服务的竞争，成立专门的金融消费者保护国家级政府组织，开展金融消费者保护的合作等。See:CI，Consumer for Fair Financial Services:The CI Campaign on Financial Services 2010—2011.http://www.consumersinternational.org/our－work/financial－services/key －projects/g20 －campaign/resources，Downloaded 2011—10—08;CI，Safe，Fair＆ Competitive Markets in Financi－al Services:recommendation for the G20 on the enhancement of consumer protection in financial services，March 2011，http://www.consumersinternational.org/media/669348/cifinancialreport 2011.pdf，Downloaded 2011—10—03.。从另一角度看，这些至少表明，以银行业为首的金融业与公众利益的矛盾和冲突发展到了新的阶段，出现了新的形式。

在中国，近十多年来商业银行(包括外资银行)与公众关系问题也持续性地成为社会生活的聚焦点。考察起来，银行遭遇公众指责至少有四方面:一是无视公众存款对银行生存和营利所作的重要贡献，纯粹根据自身利益最大化法则单方面决定银行收费。收费项目泛滥、高昂，歧视性收费等问题属之。二是片面追求自身绩效，规避公众基本金融服务的供给之责。不合理的服务项目设置，节假日营业时间安排、网点设置不便利等问题属之。三是疏于尊重公众金融消费权利，对服务质量和水平的改进缺少硬约束。不迅速改善公众长时间排队等候服务的不合理状况、不提供最优选服务等问题属之。四是怠于履行保障金融服务设施安全和金融风险的教育之责。不承担柜员机等银行替代性设施运营安全的风险、不积极承担金融产品的风险教育义务等问题属之。

围绕银行到底是否应当承担或如何承担一定的义务以缓解其与公众的矛盾，社会各界有各种各样的看法②以银行收费项目为例，2007年4月间，由于群情激愤，加之数位全国人大代表在参会期间的联名呼吁等压力，我国主流银行开始被迫取消跨行查询项目的收费。消费者维权力量认为它是“庶民的胜利”，我国经济学界的典型评价却认为它是违反市场经济理念的“闹剧的开端”。可参见钟伟:《如何看待叫停跨行查询收费》，《中国发展观察》2007年第5期。而直至2011年3月间，在金融监管机关明令禁止数十项收费之下，一些银行仍然明知故犯。可参见中国发改委网页:《部分银行业金融机构违规收费受到严厉处罚》，http://zys.ndrc.gov.cn/xwfb/t20110818_428951.htm，访问时间2011年10月8日。。问题的实质在于利益之争，归根到底是一种利益关系的调整。因此，不管如何认识，其终极的解决必然涉及到法律上的判断。

一般而言，银行在现行法律框架下所承担的义务大致可以分为公法和私法方面的义务。前者是银行对国家和社会承担的责任，往往与银行监管的目标和任务有关。由于现阶段各国银行监管的主要目标是维护金融体系的安全③当然，金融体系安全在西方也被看作是公众利益，但这是抽象意义上的公众利益。和货币政策目标的落实，故此类义务与银行在公众切身利益上应该做些什么的问题往往没有直接关联。后者是银行对客户的义务，主要由合同法律关系约束，包括双方约定的义务(明示的特定义务)和法律规定或交易习惯蕴含的一般义务(默示义务)等方面。然而，银行业的特点决定了银行总是处于强势地位，合同机制应对这种情形具有先天性的缺陷。而且，银行与公众矛盾往往发生在动态过程，其中，有些属于双方未达成合同关系就面临的问题，有些属于金融服务的环境问题，有些属于公众单方面的愿望，诸多环节难以上升到合同关系加以调整④这也导致近年来中国消费者维权组织屡屡试图利用传统法律手段在银行经营手法、收费合理性等方面维护金融消费者利益难以奏效。。此外，人们还寄望通过银行主动承担社会责任或者加强金融消费者保护的方式来平衡两者之间的利益。但事实上，企业的社会责任难有法律界限，没有明确法律内涵的社会责任是很难落实的。2008年金融危机爆发前后，那些平时被标榜为担当社会责任“标兵”的大型国际金融企业，在公众最需要他们履行社会责任的时候却背叛了它⑤典型的例子包括美国国际集团(AIG)滥用保险资源对金融衍生产品进行担保的事件，以及在应对本次金融危机过程中，美国9家接受政府援助的大型金融机构不顾公众强烈谴责，在严重亏损状态下还发放330多亿美元巨额花红的事件等。See:Susanne Craig，Deborah Solomon，Bank Bonus Tab:“Nine Lenders That Got US Aid Paid at Least 1 Million Each to 5000 Employees”，The Wall Street Journal，July 31，2009，p.A1.，就是明证。至于消费者保护机制，由于金融消费领域有其特殊性，在消费信贷等领域过分强调金融消费者的弱势地位，对银行和整个金融体系安全又是不公平的。

公众好恶并非法律上判断事物正当性的决定性标准，但如果银行缺乏公众意识和相应的法律责任约束，其对公众应有利益、福祉的损害或者潜在的损害威胁无疑令人担忧。现有法律、消费者保护以及企业社会责任机制都不足以在既保障公众基本金融权益，又尊重银行自主自治之间取得平衡。本文希望在法学理论上引入商业银行公众责任的概念，一方面对现有立法中有关银行对公众的义务加以总结提炼;另一方面在法学理论中，对银行义务和公众基本金融权利边界提出明确的法律价值观和法律判断路径，藉此倡导银行公众责任意识，维护公众对商业银行的正当权益，促进金融和谐。

二、商业银行公众责任的引入及其基本内含

本文所引入的商业银行公众责任，是指商业银行作为经特许开发、利用公众金融资源的经济组织，在提供公众性金融服务时应当承担的普遍、基本的法律义务。

(一)商业银行是否应当承担公众责任

商业银行是以营利为目的的企业，具有极强的自治权。凭什么要求他在承担存款、贷款、结算等关系中对客户承担一般和特定的合同义务之外，还须“额外”承担公众责任?这种责任定置是否符合市场机制，合乎法理?回答是肯定的。

首先，银行承担公众责任的基础在于其角色的公共性，即因依法得到政府特许从事社会公众所需的金融服务而被附着的公共属性。在经济学中，稳健的银行业所提供的服务，由于其在支付体系与汇兑体系中所起的作用以及与金融中介相联系的积极的外部效应，通常被认为是一种公共商品①［美］查理士·恩诺克、约翰·格林主编，朱忠、朱红等译:《银行业的稳健与货币政策:全球经济的一些问题及经验教训》，北京:中国金融出版社，1999年，第48页。。从法学角度看，基于国家特许而形成的专营性主体地位对公众利益有强烈的影响。正如《日本普通银行法》第一条开宗明义指出的那样，银行法的所有目的，都以银行业务的公共性为前提。因此，承担一定的公众责任以满足这种公共性的要求，是商业银行取得市场准入“门票”进而营业和展业的题中之义。

同时，银行承担公众责任具有经济利益的对价基础。因为，公众为商业银行提供了具有特殊稀缺性的金融资源②本文关于存款资源是具有特殊稀缺性金融资源的观点，借鉴了崔满红教授有关金融资源理论的研究成果。其主要观点可参见:崔满红:《金融资源理论研究》，北京:中国财政经济出版社，2002年，第107页。。“对银行来说具有最重要意义的始终是存款。”③［德］马克思著，中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局译:《资本论》第3卷，北京:人民出版社，2004年，第454页。现代金融统计学还表明，绝大多数国家的存款总额都已达到该国银行负债和资产总额的70%—80%④崔扬等主编:《商业银行资产负债管理理论与操作》，北京:中国工商出版社，1997年，第346页。。存款人为银行提供了赖以生存的信用基础，连同与此相联系的公众信贷、金融服务消费等市场提供了银行最重要的利润来源。这些资源是银行运营和营利的源头活水。有付出必然有权获得回报，有特殊的获取，应当有特别的回馈义务。

那么，如何理解银行提供的存款利息、保管服务、信用支持及其他金融服务等回报呢?严格而言，那些只不过是在公众特定个体参加的合同法律关系中，银行给付的合同对价。该等对价之集合的确属于银行对公众提供稀缺性金融资源之回报的一部分，而且是重要的一部分，但不是全部。换言之，公众除了在参与具体的法律关系时享有银行给付的对价外，还应当整体性地享有受回馈的权利。这是由金融资源及其供给的特性决定的。其一，金融资源整体具有一种整体性价值，比如银行批发业务与零售业务就有天壤之别。其二，金融资源供给的特殊性使公众在利益方面遭受了特殊的忍让，这种忍让或是法律对“银行专营”的限制造成的，或是银行业的垄断优势和公众的不对称地位造成的，或者兼而有之。而忍让在商业社会中历来就是一种对价。其三，经济学知识还告诉我们，公众金融资源是一种不可多得的公共资源。公众的货币资产具有极强的信用创造能力，是最容易创造价值的资产。这种资源本身不属于政府，而属于公众，原本就掌握在公众手中。正如开发其他公共资源应当交纳特许费那样，开发利用公众金融资源同样应当付出公益代价，这种代价不由政府收受，而应当体现在银行应当承担的对公众有益的合同之外的基本义务中。

(二)商业银行公众责任的基本内容

那么，商业银行公众责任到底应当包括哪些基本内容呢?笔者认为，它与公众对现代公共金融服务普遍、基本的需要密切相关，应与一定社会场景相适应。现阶段，主要应包括如下几个方面。

1.基本银行服务义务

基本银行服务是指当代社会的普通公民由于生存和发展的环境需要所依赖的基本金融技术服务。这是社会环境变迁的逼迫所产生的必要需求。比如，多数人一生至少需要一个银行账户，否则，其难以生存或者生存条件遭到不应有的恶化。有银行账户的人，在一定时段至少有若干次无法或者难以回避的收支结算需要，否则，他或者他的家庭或者他正常的人际关系圈就会受到不应有的压抑。当有账户的人聚集成一个有一定规模的社区，它必须有银行的营业网点作支撑。如果所有的银行出于自身的惟利是图目的而不愿意在这个社区开立营业网点或者设施，且这种现象不受约束地蔓延开来，这个社会的生存环境就变得十分恶劣。显然，社会越是进步，上述需要就变得越为基本。银行如果在任何条件下都拒绝提供满足这种需求的服务，那么，人们就没有理由容忍剥夺自己生存基本需要的银行存在。问题在于以怎样的方式和什么代价来提供这种服务?概括起来无非有两种可能:一是由银行等价有偿提供;二是由银行在一定范围内无偿或者折让提供。第一种情形是银行所希望的，但由于公众的忍让为银行提供了生存和发展的条件，银行仍以绝对的等价有偿为前提或者导向才愿意提供，那是不公正和不道德的。而第二种情形体现了银行在一定条件下对公众的回馈，是公平和必须的。因此，剩下的问题就是这种条件的限定。

笔者认为，提供基本金融服务的条件的界定关键在于服务的类型和服务的范围的确定。比如，居民至少应当拥有一个免费的基本账户，这个账户能够满足他基本的生活需要。对于薪金、社会福利收支及水、电、煤气、租金等日常生活转账结算应当适当免除收费，对于汇兑应当给以合理次数或者数额的免除收费。当然，这些基本项目的确定应当有法律规则明确规定或者由利益相关各方互动、协商最终走向强制性的正当程序。在这一过程中并不排除政府履行公共职能给予一定成本补贴。

2.通俗地披露金融服务与产品信息义务

近年来，经过各国立法机关和金融监管机构的努力，持续披露信息已经成为公众银行(public bank)的一般义务。但是，一般的持续披露义务实际上以金融、法律等专业技术标准为限，所披露内容是商业银行的运营信息，主要便于专业人员的理解，对普通公众没有直接意义。公众存款人(包括潜在存款人)有权要求商业银行以通俗披露的方式，使自己清楚明白商业银行对公众存款人开放的所有服务、产品、技术的优点、缺点及风险。银行应当采取特别措施提供充分信息披露和指引，保障公众充分的选择权。

3.公众性服务项目的便利化义务

银行有义务提供简便、及时的公众性金融服务。所谓便利，是指时间、地点、程序上的便利，表现为营业时间充适、营业场所布局适需、业务手续简便等方面。比如，一方面，商业银行有权根据利益最大化的原则选择营业时间和场所;但另一方面，就其中的诸如个人存取款、公用事业及日常开支结算等公众性业务，公众完全有权要求银行把营业时间与公众通常上班时间适当错开，甚至要求银行提供必要的公众节假营业服务。又如，公众应当有权要求具有零售业务的利益相关银行，在公众服务需求密集的旧城区、主要居民区、零售商业繁华地区等，适当配置营业网点或者服务设施。及时，是指对具有公众性的金融服务请求不得拖延和使公众过分等待。一位法学教授在解释商业银行对存款本息的“保证支付，不得拖延和拒绝”义务时，曾形象生动地指出:所谓“不得拖延”是无条件的，它不同于“不得无故拖延”，后者是有条件的。这意味着银行在营业时间内即使遭停电而电脑无法运行，也应当立即改为手工操作，而不能让存款人等到电力恢复时再来①吴志攀:《金融法概论》，北京:北京大学出版社，2011年，第141页。。这种诠释颇为精要。事实上，除非遭受不可抗力，否则，银行任何拖延，任何持续性地让公众客户或潜在的公众客户不合理地长时间排队等候的行为，都构成滥用公众金融资源、违背公众责任的行为，并损害公众致富或者休闲机会。

4.金融风险教育义务

金融服务和产品日新月异且复杂，要求普通公众自力跟随风险变幻的步伐是不公正的。银行在自己的公众业务范围内应当培养公众的金融安全消费意识，包括金融风险意识;对涉及公众的金融产品和创新服务，承担金融风险教育的义务;对公众安全消费的指引应有可预见、持续性的政策和内部保障机制。

5.保障公众储蓄存款安全义务

存款的安全保障义务有积极义务和消极义务之分。前者如要求商业银行加入储蓄存款保险机制，加强内控、资产负债比例管理，进行金融创新时实施风险隔离等。保障涉及公众的运营设施，如银行卡消费终端系统、ATM、智能卡等安全运营。后者如禁止追逐暴利义务。商业银行对公众存款的依赖性决定了其不应当对客户施加暴利营运手段，同时也决定了它应当尽最大的注意义务，避免经营暴利行业和产品，如风险杠杆过大的金融衍生品。

不必讳言，从相关国内外实践看，上述一些义务虽已被不同角度、不同程度地纳入了金融立法规制，但相关立法又都显得不够坚定、明确、完整。前一情形意味着现今倡导商业银行公众责任的理念已经有相当程度的现实基础;后一状况至今仍怂恿着一些银行怠慢公众合理诉求。建树商业银行公众责任理念任重而道远。

三、商业银行公众责任对传统义务观的传承与超越

前论可知，商业银行公众责任的基本属性是具有对价基础的普遍法律义务。这意味着它最终可由法律规范或者由法律原则指导下加以调整，并由国家强制力保障实施。该义务的履行能使公众的基本金融服务需要得到普遍的满足。因此，它对应的是公众对银行业的基本权利。这是对关于商业银行的传统义务观的传承和超越。我们不妨以商业银行对消费者的责任、企业社会责任以及商业道义责任进行对比考察。

首先，银行公众责任理念吸收了银行对消费者责任的公众性属性，但它与后者仍有实质不同，并且对公众的保护范围更广、程度更深。消费者权利毕竟是国家法律基于对弱势群体的扶助，对相对强势方附加法律义务而产生的;公众对商业银行的基本权利则还基于其金融资源在特殊环境下的让渡而获得的回报。因此，虽然公众在接受商业银行提供的金融服务过程中享有权利，以及商业银行在运营与公众有关的金融业务中应承担的责任，目前被纳入消费者权益保护的视野，但商业银行承担公众责任本质上是一种获得益处后的回馈，其许多内容可以借助消费者权益保护法来表达;其机制和法理基础在诸多情形下不能被消费者保护所代替。消费者的界定有时是很难的，对消费者的保护程度也很难判断，有时同一事在不同的国家可能因价值取向相反而不同，国内银行卡的收费与风险责任与发达国家有较大区别就是例证。反过来，对消费者保护是否正当和合理，银行有无在消费者保护中不合理地受损，则可以用银行公众责任作为判断尺度。超过了银行应当承担的公众责任，则就应当审视消费者保护是否过了头。

其次，银行公众责任也吸收了某种企业社会责任属性，但后者与前者仍有相当异质。这主要是指银行履行对公众的义务，客观上虽能起到尽社会责任的效果，但银行承担公众责任的基础主要不是作为社会成员的义务。时下一些银行声称已经承担的环保责任、雇员责任、企业文化建设等部分社会责任也不属于银行公众责任的范围，甚至个别方面还恰恰相反。比如，银行对员工的信用优待往往被认为是对雇员承担了社会责任，但那恰恰可能违反了对存款安全的公众责任。过分强调商业银行的社会责任实际上容易为银行不履行公众义务起到淡化的作用，因为在人们的传统思维中，社会责任毕竟主要还是靠自觉、自发来实现的，而不是靠法律强制力。这与商业银行的公众责任是有相当距离的。

再次，商业银行的公众责任还包含了商业道义责任的属性。商业银行公众责任部分内容是银行的商业道义长期发展并在一定阶段被法律确认的结果，具有法律责任和商业道义双重属性。不可否认，一些商业银行出于战略眼光，能够自发用商业道义责任来约束自己。但是，单纯的商业道义本身毕竟不能用法律强制力保障实施，而且，商业道义具有一定的模糊性，很难保证都能够惠及公众。

如果以责任内容的客观范围来概括，银行公众责任的范围包含了银行消费者责任，并与银行的企业社会责任和商业道义责任部分竞合。因为消费者具有公众性，因此，承担消费者责任也是履行公众责任的一种竞合。从这一意义上说，银行消费者责任是银行公众责任的一部分甚至大部分。但部分的银行公众责任不属于消费者责任，如提供基本银行服务、为储蓄存款提供保险保障以及金融业务便利化中的许多内容等，就是银行应当履行的普遍义务，而不论对方是否进行金融消费。有关公众问题的企业社会责任和商业道义责任被法律明确时，这一部分也与银行的公众责任竞合。由此，商业银行公众责任理念不仅不会妨碍上述三种责任理论的发展，而且将有助于其完整、拓展和深化。

四、我国商业银行公众责任的实现机制

首先，银行公众责任应作为一种法定义务，其范围以法律规定或法律原则能够确定的界线为限，这是毫无疑问的。但由于商业银行的公众责任是相对于公众整体性对价为基础的普遍义务，其对价具有抽象性，不像合同对价一一对应。因此，一方面，它作为法律价值观，其取向应是清晰明确的;另一方面，它作为义务而具体落实，又与普通法律义务的实现模式不尽相同。在一定的发展阶段，人们对公众责任尺度的理解可能有的是明确的，有的不甚明确;有的可由法律直接做出规定，有的需要达成共识才能纳入规则的调整范围。因此，除了现行法律明文规定的银行公众责任外，银行在一定的事项或者一定的场合中是否具有按照法律原则承担公众责任的情形，这就需要一个发现、传导乃至判断的过程才能确定。作为实现机制的基础环节，我们需要在基本金融立法中引入商业银行依法承担公众责任的宣示性规定，促使商业银行公众责任的理念转化为普遍的法律观念嵌入人们的心目中，使它成为社会默认的法律价值观，从而起到行为模式的调整作用。

其次，这种责任的落实需要协商机制和强制履行机制的配合。监管者、银行业、公众之间积极的磨合和协商机制与传统强制执行机制同样重要。而法律经验告诉我们，要建树和实现一种法律原则，并不必然要为之重新建立一套制度系统，与其法律价值观取向一致或近似的现有法律制度，在新观念的指导下同样能够起到成功落实的效果。在此方面，我国应当通过修补、整合、强化与这种法律价值观取向一致或近似的现有法律制度，逐步起到制度落实的效果。现阶段，可以考虑下列制度机制:

1.发现及传导机制

从理论上说，当法律没有明文而又实际发生银行应当承担公众责任的情形时，三方面的主体都可能成为这种责任的发现者并进而成为责任实现路径的发端人:一是银行自身或者其自律组织;二是利益相关公众;三是具有公众利益保护功能的维权、监管机构。如果公众责任理念明确，银行业完全可能按照法律规定或者市场惯例或者自身的公众责任意识，履行其公众责任。这是应当倡导的皆大欢喜的格局，但并非常态。因此，机制建构的重要方面是保障公众及相关维权组织有能力成为主动的发现者，促使监管者成为银行公众责任的察觉者和裁判者。当公众个体或者某一群体认为某种金融服务事项中已经发生银行应承担公众责任的情形，除了有权向当事银行或者银行业协会告诉外，还应当有权向消费者组织告诉，或者向金融监管机构告诉。相应地，法律上应当强制规定银行和银行业自律组织建立简便、可行、透明、完备的告诉受理、自行评估及自觉处理机制，以便改变目前银行业投诉部门充当“摆设”的现象。同时，法律上还应当明确金融监管机构督导商业银行履行公众义务的职责，并通过设立受理公众投诉的专门组织系统，把银行及银行业协会的客户投诉部门有机衔接起来。另外，应当在法律上形成消费者维权组织与银行业协会、银行业监管机构的相互配合和监督机制。因此，目前的银行业监管机构与消协的关系应当在法律上进行改革。

2.纠纷裁决机制的独立与专门化

因消费者维权组织没有裁决权，在现有法律框架中，当公众与商业银行就公众责任问题发生纠纷时，只能诉诸法院解决。这一方面不利于金融问题的专门化解决;另一方面也不利于平衡银行承担公众责任与银行业自治的关系。由此，应当考虑以银行业的自治权力为基础建立新的机制。比如，在银行业协会(公会)内设立独立性的仲裁组织。当公众不服银行对投诉的处理决定时，可以申请仲裁庭作出裁决;不服该裁决的，可以向银行监管机构申诉并由后者做出处理决定;仍不服处理决定的，方可按照相关诉讼程序提起诉讼。当银行监管机构认为(包括自行发现和经过公众直接告诉后调查发现)银行具有应当履行公众责任的情形时，应当作出要求银行履行义务的决定，由此与银行发生纠纷的，银行可以向法院提起诉讼。当银行业自律组织或银行监管机构认为银行违反了已确立的公众责任时，应当相应作出纪律处分或者依法作出行政处罚。

3.传统法律制裁方式的变通与整合

银行违背公众义务整体上具有损害公共利益的特征，因此，其制裁方式以承担行政法律责任等公法责任为主。但这并不排除其中某些特定纠纷可以用侵权法等私法方式解决的可能性。同时，考虑到许多情况下公众责任内容本身有一定的模糊性，在实施传统的公法制裁之前，监管机构可以善用一些诸如监管谈话、监管提示、公开表示不信任、公开谴责等公法制裁的变通形式，促使银行履行公众义务，强化其公众责任意识。