中国财政公共服务支出的总量变化与结构演进:2001—2010

李文军

(上海交通大学国际与公共事务学院，上海 200030)

经过30多年的改革开放和高速增长，我国的人均GDP在2011年达到5000美元，正式进入世界中等收入国家行列。如何在保持经济持续健康发展的同时促进社会公平，构建和谐社会，是我国在“十二五”期间乃至今后更长一段时期面临的重要任务。公共服务的建设则是实现这一目标的主要途径，作为重要的社会稳定机制，公共服务不仅可以维持社会成员的基本生活，而且还具有促进社会公平、抑制贫富差距的重要作用。

尽管公共服务资金的来源存在多种方式，但公共财政始终是其中最重要的渠道和最终责任者。此外，增加对公共服务的财政投入，是市场经济条件下建立公共财政的主要内容，同时也是政府职能转变的重要标志之一。鉴于以上原因，这里使用2001—2010年的统计数据，考察我国财政公共服务支出的总量水平，以及其中主要支出项目的结构变化。此外，考虑到我国的经济增长和社会发展在地区之间、城乡之间均存在着明显的不平衡现象，这里还将进一步分析我国财政公共服务支出的地区差距和城乡差距。在此基础上，为有效发挥公共财政对公共服务的支持作用、优化财政公共服务资金的支出效率提出相关的政策建议。

一、财政公共服务支出的界定

要有效提供公共服务，自然的逻辑是首先明确公共服务的范围，即什么是公共服务。然而，我国正处于经济、社会转型的过程中，对公共服务的认识也在不断变化和深入公共服务的概念尚未形成统一认识的内涵本身比较丰富。有的学者认为:所谓公共服务，通常指建立在一定社会共识基础上，一国全体公民不论其种族、收入和地位差异如何，都应公平、普遍享有的服务。从范围上看，公共服务不仅包含通常所说的公共产品，而且也包括那些市场供应不足的产品和服务。我国现阶段的公共服务界定在医疗卫生(或者叫公共卫生和基本医疗)、义务教育、社会救济、就业服务和养老保险。而且义务教育、公共卫生和基本医疗、最低生活保障。周明海认为与民生有关的基础教育、公共文化、初级医疗保健、环境保护以及社会保障等公共服务应该纳入最基本的公共服务之列。任强认为公共服务包括国家机关通过直接提供劳务为社会公共需要服务，也包括政府通过财政支出向居民提供基于、卫生、文化、社会保障、生态环境、公共基础设施等方面的服务。张新文认为，公共服务应该包括教育、社会保障与就业、医疗卫生、文化等项目。

梳理相关资料发现，尽管公共服务已经成为当前的热点问题，但我国理论界并未就此达成统一的认识，对公共服务支出的概念界定和统计口径不统一。在霍布斯传统中，公共服务天然是政府的职能，即公共服务的领域天然位于政府边界之中。但是公共服务领域同样面临着政府与市场的选择，或者两者的组合。这样，政府“公共服务范围”就首先转化为“政府职能”问题的讨论。由于政府职能的争论不休，对于公共服务由谁来提供和如何提供的争论也不会停止。但是将公共服务视为政府主要职能，在世界各国时间中得以普遍认同。

中央政府在保持政治上高度集中的同时，在经济上进行多次分权，“中央政府对地方政府进行的经济分权把巨大的经济体分解为众多独立决策的小型地方经济，创造出了地方为经济增长而展开激烈竞争的‘控制权市场’，……这种竞争导致地方政府对基础设施进行投资并对政策环境进行改善。”这属于典型的“亲流动性要素所有者”，而不是“公共服务型政府”公共服务竞争的结果是形成“亲流动性要素所有者”的服务型政府。在用脚投票压力下，地方政府只能首先满足流动性生产要素所有者的公共服务需求;又由于普通公民等非生产性要素用手投票权能缺失，在资源有限的情况下，地方政府的公共服务供给行为不仅可以不考虑非流动性要素、社会弱势群体的服务需求，而且对“理性”的决策者而言是一种负担，“亲流动性要素所有者”服务型政府的行为取向侵蚀了社会公平。因此，公共服务型政府是公共性与服务性在社会管理中的体现，所以我们把农业、文化与传媒、教育、科技、医疗卫生、社会保障视为本研究的公共服务项目，因为这些支出不仅都属于流动性要素非常弱的项目，同时也具有非常强的公共性，事关广大人民群众的切身利益。

二、财政公共服务支出的总量变化

为了考察公共财政对公共服务的重视程度，我们不仅计算了2001年以来的财政公共服务支出总额，而且还计算了公共服务支出占当年财政支出的比例，以上两项指标的具体情况见图1。

图1显示，10年间我国的财政公共服务支出一直保持上升趋势，从2001年的6266.38亿增长到2010年的39408.27亿，10年增长了6.28倍，平均年增幅达到了20.18%，明显超过了同期财政支出16.87%的增长速度。与总量指标相比，公共服务支出占公共财政的比例可以更加准确地反映出政府对公共服务的投入力度。在图1中，这一比例在2001年为33.14%，此后随着中央政府公共服务型政府的提出，政府加大了对公共服务的投入力度。但是与此同时，财政支出也在快速增长，所以公共服务支出占公共财政的比例在2001～2006年呈现出缓慢上升的趋势，2006年为34.5%，6年才上升1.36%，变化非常平稳。2006年以后，这一比例快速上升，2007年达到41.47%，2010年达到历史最高值的43.84%，对于2007年及其以后的高速增长，一个是由于政府重视程度更高的原因，而另外一个重要原因是2007年我国政府进行了收支分类改革，这可能是进几年增长的关键因素。

此外，尽管公共服务占公共财政支出的比例在过去的10年时间内出现了明显的上升，上升了10.7个百分点，但与世界上其他主要国家和地区相比仍然处于较低水平，“中国地方财政的公益性特征较弱，社会性支出占财政支出比重还不到45%。如果排除目前社会性支出统计中包括的各种与公众福利关系不甚密切的部门事业费支出，中国地方财政的社会性更显不足。横向比较的结果表明，中国地方财政的公共性相对不足，公共服务意识较弱，服务型政府建设相对滞后，而经济建设型和行政管理型特征较为明显。”这表明我国财政公共服务支出的总体发展水平仍然相对滞后。

三、财政公共服务支出的项目结构

公共服务的内涵非常丰富，财政公共服务支出也相应存在许多不同的支出项目，而各项目支出比例的变化不仅体现了国家财政在某一时点的支出重点，甚至还可以反映出公共服务制度的发展水平。

表1:财政公共服务支出各项目的比例(2001～2010年)

表1显示，科技支出比例呈现出快速上升的趋势，由2001年的3.8%增长到2010年的8.4%，10年增长了1.21倍，但是其占公共服务支出比例始终为10%以下;三农支出从2001年的14.6%增加至2010年的20.6%，增幅达到41%;大约占全部财政公共服务支出的五分之一;医疗卫生支出由9%增长到12.2%，增幅为35.5%;与此同时，文化、社会保障、教育、支出比例均呈现出下降趋势，降幅分别为31.5%、27.2%、9.6%，其中文化的降幅尤其明显，从2001年的5.7%降至2010年的3.9%。虽然基于与社会保障都下降了，但是两者都是公共服务项目中最哦的项目，教育占公共服务比例为三分之一，社会保障在20%以上，特别是2001～2006年都在30%以上。

四、财政公共服务支出的地区差异

根据目前我国的财政分权体制，公共服务大都属于地方政府支出，“政府公共服务职能呈现地方化特点”。表2显示，2001年以来地方政府承担的公共服务支出的比例在90%左右。尽管存在中央政府对地方政府的转移支付，但考虑到我国的经济发展存在着较大的地区差距，因此在财政公共服务支出方面可能也存在着明显的差异。

表2 地方政府公共服务支出占国家公共服务支出比例(2001～2010年)单位:(%)

为考察财政公共服务支出的地区差异，我们运用泰尔指数对我国东部、中部、西部与东北等四大区域公共服务差距进行了分析(见表3)。泰尔指数(Theil Index，简称T值)具有在样本之间分解的特性，可将地区整体差异分解成不同地区之间的差异，它虽然不像基尼系数那样提供一个公平性的合理判断标准，但是它的最大优点是:它所代表的公平性可以分解，求出不同层次、不同组别的公平性。当泰尔指数为1时，说明分配处于最不公平状况，而当泰尔指数为0时，说明分配处于绝对公平状况。

表3 四大地区公共服务支出的泰尔指数

总体上看，泰尔指数(T值)由2001年的0.0103下降为0.0038，T值减小，说明我国公共服务均等化得到了加强。但是分区域看，东部地区优势减弱，10年间，人口比例增加，而公共服务支出比例下降，但是公共服务比例还是大于人口比例，公共服务支出处于有利地位，T值由0.0294下降为0.0133;中部地区则处于不利地位，人口比例超过公共支出比例，10年来都没有改变，但是T值由－0.028增长到－0.0214，均等化加强;西部地区T值由负值转正，2010年T值为0.0049，说明相对2001年，西部地区处于有利地位，公共支出比例超过人口比例;而东北地区优势减少，T值下降为0.007。总体来看，10年来，我国四大区域公共服务均等化进一步加强，东部与东北地区优势缩小，西部地区T值由负值转正，对于国家公共服务均等化有促进作用，中部地区T值一直处于负数，对公共服务均等化造成负面影响，因此需要国家加大对中部地区的转移支付。

五、财政公共服务支出的城乡结构

长期以来，我国的城乡之间一直存在着明显的差距，各级政府在财政支出方面也表现出强烈的城市偏向。因此，接下来将考察财政公共服务支出的城乡结构。从目前的情况来看，我国官方并没有公布本研究所指的公共服务支出项目数据，例如文化支出，很多难以分辨哪是城，哪是乡的支出;社会保障支出如对社会保险的补助、自然灾害生活救助等，也很难区分出其中的城乡比例。因此，我们以教育和医疗卫生支出来代替，这并不妨碍本研究的价值。

城市教育支出由2001年的2156亿增长到2009年的7513亿，占教育支出比由70.5%下降到63.8%，基本占教育支出的三分之二;农村教育支出由2001年的901亿增长到2009年的4717亿，占教育支出比由29.5%下降到36.2%，虽然比例有所提高，但是与城市相比，差距非常大。

城市卫生支出由2001年的444亿增长到2007年的1786亿，占教育支出比由55.5%上升到77.5%，7年来上升非常明显;而农村卫生支出由2001年的355亿增长到2007年的517亿，增长非常缓慢，其占卫生支出比由44.5%下降到22.5%。

因此，无论是教育还是医疗卫生来看，我国的财政公共服务支出均表现出了明显的城市偏向。

六、结论与政策思考

运用2001～2010年的统计数据，对我国财政公共服务支出进行考察，结果显示:

(1)我国的财政公共服务支出2001～2006年变化比较平稳，2007年及其以后出现了比较明显的上升，2010年达到最高的43.84%，10年间上升了10.7个百分点。

(2)教育是公共服务最大支出项目，虽然10年来比例下降;社会保障为第二，三农支出第三，基本上占20%以上;科技与文化支出排在最后，其占比例都在10%以下。

(3)我国四大区域公共服务均等化进一步加强，东部与东北地区公共服务优势缩小，而西部地区T值由负值转正，对于国家公共服务均等化有促进作用，中部地区T值一直处于负数，对公共服务均等化造成负面影响。

(4)我国的财政公共服务支出存在着强烈的城市偏向。

应该说，10年来我国地方政府在民众公共服务方面也取得了巨大成绩，公共财政在公共服务方面的支出不断增加。近年来民生问题突出、地区发展不均衡，实际上在很大程度上与公共服务的非均等有密切关联，公共服务均等化，本质上就在于“财政均等化”。根据以上研究，提出下列对策建议。

第一，加大公共服务投入，建设公共服务型政府，为公共服务的全面、协调、可持续发展提供财政保障

当前我国正处于经济转型与社会转型的重要时期，各种复杂的现实的困难使得要在全民范围内实现公共服务均等化，政府必须发挥关键性的主导角色。因此，政府能否从过去的发展型角色转变为与当今市场经济和全球化经济相适应的服务型角色成为问题的关键。可以说，“没有政府的彻底转型，任何改善基本公共服务均等化的措施都是低效和不可持续的。”目前我国相当多的地方政府基本上还是一个“经济建设型”政府，各级政府官员忙于“招商引资”，大量财政资金被运用于政府没有比较优势的用途上，政府用于经济建设服务的费用明显偏高，而用于社会服务的费用明显偏低，这与发达国家逐步加大公共支出中社会性支出的比重的做法背道而驰。地方政府是公共服务供给主体，各级地方政府应当各级地方政府应借鉴发达国家做法，加大公共服务投入，增加投入不仅指政府在公共服务上的财政投入达到应有比重，也包括了政府加大对公共服务的制度供给。

第二，优化财政公共服务支出的项目结构

虽然基于成为公共服务最大支出项目，但是与“每年公共教育开支占GDP的4%”的《教育法》规定的目标还有很大距离。近些年，政府加大了对三农的财政投入力度，应该将这些积极的经验和做法形成制度巩固下来，变为公共预算的硬性约束指标。世界卫生组织和中国卫生部估算，如果公共卫生支出能够从现在每年占GDP的0.9%增加到每年占 GDP的1.5%，就能建立起覆盖全面的基本卫生服务体系。要以向辖区内全体居民提供“基本而有保障的公共服务”为抓手，重点做好教育、医疗、社会保障、就业等工作。

第三，缓解财政公共服务支出的地区差距，加大对中西部的扶持力度

长期以来，中西部地区的经济社会发展远远滞后于东部地区，这种经济发展水平的滞后有其深刻的自然和历史原因，如国家发展战略转移、脆弱的生态环境、频发的自然灾害、落后的社会文化环境等。因此国家要完善财政转移支付制度，加大对落后地区特别是中部地区的财政支持;调整转移支付结构，增加一般性转移支付在财政转移支付中的比重，减少并逐步取消对公共服务具有逆均等化效果的税收返还及原体制补助，规范专项转移支付并加强对转移支付的监督及均等化效果的评估。

第四，努力缩小财政公共服务支出的城乡差距

公共服务向农村倾斜，着手推进公共服务的均等化。当前地方公共服务均等化面临的主要障碍是二元户籍制度、财政投入偏差。城乡分割的二元户籍制度日益成为基本公共服务均等化的重要障碍。农村户口和非农户口享受的基本公共服务在范围、水平和质量上不可同日而语，扭转城乡差距日益扩大的根本措施在于进行彻底的户籍制度改革，建立城乡统一的户籍制度，城乡居民享受大体一致的公共服务。为了缩小城乡公共服务差距，应积极推动将更多的财政资金投向农村，真正实现工业反哺农业、城市反哺农村，使得更多的资源投向农村，实现农村公共服务的跨越式发展。同时，也应该注意到公共服务的规模经济效应和公共服务水平提高的最终目的是让人民受益，所以，政府应积极创造条件，特别是通过财政支持的方式，有步骤地转移农村人口到城市(城镇)居住，在工业化和城市化(城镇化)进程中逐步促进城乡公共服务的均等化。

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