关于我国专利奖励立法若干问题的思考

喻少如，曾祥昌

（华南师范大学 南海学院，广东 佛山 528225）

关于我国专利奖励立法若干问题的思考

喻少如，曾祥昌

（华南师范大学 南海学院，广东 佛山 528225）

在我国专利与科技奖励双轨制之下，专利奖励是在专利授权基础上的奖励，其实质是一种科技行政奖励。在实体上它要服从科技奖励的规律，在程序上必须遵循行政奖励程序。对专利奖励的法律规制，最根本是要通过立法的完善，包括完善专利奖励的一般的原则性规定，明确有关专利奖励条件、范围、标准等关于奖励结构的实体性规定，最后是从程序法的角度对专利奖励程序和法律救济进行规制。

专利奖励；专利制度；科技奖励；行政奖励

为天才之火添加利益之薪，专利制度就是这样一套激励创新的“利益之薪”。其中，专利申请授权制度就是点燃技术创新之火的“核心装置”，是一套“利用市场机能的巧妙体系[1]”。然而，技术领域的发明设计，从研究构想到产业应用，要经历许多阶段，每一个环节都需要法律机制或政策措施予以导引。为进一步推动技术创新，特别是专利转化应用，政府利用其行政职能，设立了专利奖励等公法色彩浓厚的政策措施，对为经济社会发展作出突出贡献、产生显著效益的专利项目实施单位和有重大贡献的专利发明人或者设计人给予行政奖励。毋庸置疑，专利奖励的制度化需要立法予以规制。近年来，我国各地先后展开专利奖励制度的立法工作。令人困惑的是，法学界却很少涉足专利奖励这一兼跨科技奖励和行政奖励的“小园地”。

一、专利奖励制度的背景

专利和奖励都是为解决知识作为一种公共物品而带来的市场失灵的制度设计。“知识生产具有非独占、非竞争积累的特性，由此带来了知识的最佳配置和最有生产水平之间存在矛盾。[2]”因此，需要一种特殊的制度安排，既能够加强对知识生产的激励，又有助于促进知识的传播和应用。而专利和奖励正是解决这一矛盾的两种路径选择，二者各有利弊，彼此具有一定的互补性。

从社会契约的角度来看，包括专利在内的知识产权制度实质上是国家与知识产品创造者之间签订的一项特殊契约。知识产品创造者公开自己的智力成果，使公众能够了解、知悉，公众则承认知识产品创造者在一定时期内对知识产品享有专有权利，承认这种“合法的垄断”。然而，专利垄断又会带来社会福利的损失。 “没有合法的垄断就不会有足够的信息生产出来，但是有了合法的垄断又不会有太多的信息被使用[3]”。专利制度这种先天的内在缺陷说明，作为一种权衡利弊的制度选择，专利制度是保护技术创新的主要但并非唯一有效的法律形式。发明奖励制度就是另外一种路径选择，奖励制度通过授予创新者的奖励，以回报他们对于社会福利作出的贡献，“它是一种非市场的回报机制，报酬的核心价值来自于学术共同体的承认，而不是经济利益。[4]”同样，奖励制度也有弊端：强调政府的行政干预而忽视市场逻辑；易产生权力寻租；“马太效应”不易克服；科研人员在评审等非研究活动上浪费过多精力，等等。鉴于专利制度和奖励制度各自的利弊，就有了制度选择问题：单一制的奖励制度，即技术成果产权公有；单一制的发明专利制度，即技术成果产权私有；双轨制的发明专利一奖励制度，即对技术成果产权采取私有与公有两种形式。

新中国沿袭前苏联的科技奖励模式，从1949年新中国成立到1985年实施《专利法》的35年间，我国实际上没有实行专利制度，实行的是单一的发明和技术改进奖励制度。先后颁布过《保障发明与专利权暂行条例》、《关于奖励有关生产的发明、技术改进及合理化建议的决定》等多个发明奖励条例。改革开放之后，实行科技奖励和专利权保护的双轨制模式。1999年国务院制定《国家科学技术进步奖励条例》（2003年修订），形成了一套包括自然科学奖、技术发明奖、科学技术进步奖等大奖的国家科学技术奖励制度。与新中国专利-奖励制度演进相伴随，理论界围绕专利制度与奖励制度发生了一系列争论。基本的共识认为科技奖励属社会行为，是对市场失灵的补充，具有非市场性。知识产权是一种无形的财产权，具有很强的市场性。在“发明奖”和“发明专利”的关系上，有四种观点：一种是“主辅论”即以专利制度为主、奖励制度为辅；第二种是“取代论”即应该用专利制度取代发明奖励制度；第三种观点是“转轨论”，认为发明奖励制度应逐步向专利制度转轨，其本质上是一种“取代论”。第四种观点是“互补论”。从现行制度来观察，“互补论”应该是主流观点。

在双轨制的发明专利和科技奖励制度中，专利奖励制度可谓“交叉”的制度。它建立在专利申请授权的基础上，但又属于政府奖励制度。该制度设计的初衷，就是以奖励制度补充专利制度之不足。根据《中国专利奖评奖办法》，国家知识产权局作为知识产权的具体行政执行部门，对中国专利进行奖励是其具体行政行为之一。就专利奖励的影响和地位而言，“中国发明专利奖”于1989年设立，迄今已评选了十一届，并得到了联合国世界知识产权组织的认可，在国际上产生了一定的影响。

二、专利奖励制度的性质

考察我国现行的发明专利一奖励双轨制度以及我国专利奖励制度的实践历史，可以看出专利奖励制度在我国已经初步成型，表现出若干特征。

首先，专利奖励是建立在专利权基础上的作为激励技术创新和产业应用的辅助机制，而不是历史上与专利制度并行的作为科技奖励体系的发明创造奖励。从1963年11月国务院颁布《发明奖励条例》至1993年6月国务院第三次修订《发明奖励条例》（期间于1978年12月、1984年4月两次修订），我国发明奖励制度基本上是一种作为专利权制度替代方案的“发明奖赏”制度，从其对发明的所有权安排即可确证这一结论。《发明奖励条例》第9条规定：“发明属于国家所有，全国各单位（包括集体所有制单位）都可利用它所必需的发明。” 发明奖赏与专利制度一样均需要一套审查机制来确定是否值得授权或奖赏，但在专利奖赏制度下，发明人将不再享有独占发明实施利益的权利，而是获得国家支付的奖赏，发明则置于公共领域，任何人均可以免费实施。而为大家所熟知的，专利制度所采用的是对符合《专利法》授权条件的发明授予独占实施权的方式使得发明人能够独占发明实施的利益。获得专利权并非是直接的物质利益，而是一种物质利益的可能性。发明人享有专利权，但投资风险也需发明人自己承担。如果发明无法或无力市场化，发明人最终将一无所获。1993年国务院再次修订《发明奖励条例》,删除原第9条关于所有权的规定，1999年国务院废止《发明奖励条例》制定《国家科学技术奖励条例》，发明奖励制度最终蜕变为荣誉性的科技奖励制度。此后的“国家技术发明奖”已经完全不同于1993年之前的发明奖励制度，因为“国家技术发明奖”不仅没有规定发明的所有权归国家，而且限定了每年获奖的国家技术发明奖的总数。比较1993年之前的发明奖励制度和1999年之后的“国家技术发明奖”，前者是计划经济时代的专利制度的替代制度，而后者则是我国专利制度逐渐成型后与之平行的并行机制。而专利奖励制度显然属于依托专利权制度的辅助机制，根据《中国专利奖评奖办法》第3条，中国专利奖与其他现行科技奖励的本质区别是：客体为获得专利权的发明创造。

其次，专利奖励属于事后奖励方式，有别于专利资助。专利资助，也称专利申请资助，是指政府或社会组织为促进技术创新、鼓励单位或个人将其发明创造申请并取得专利权而给予一定财政补助或相应费用减免。专利制度的内容可以分为两个阶段，第一阶段为申请和授权阶段，其核心是确权；第二阶段是实施和使用，核心在流转，即促使专利技术转化为现实财富。在专利申请、授权阶段，往往会产生各种费用，对企业尤其是中小企业来说，是一笔不小的负担。为了激发企业申请专利的热情，降低申请专利的成本，各国大都采取专利资助政策。例如美国专利商标局（USPTO）自1982年开始实施的“对小型实体（Small Entity）专利手续费减额支援”政策。专利奖励和专利资助都是政府促进技术创新的行政手段，但二者有所不同：其一，对象不同。专利资助补助专利申请人，有些地方也开始资助专利代理机构；而专利奖励则是专利权人；其二，条件不同。专利资助政策只要求专利申请成功被受理，而专利奖励不仅要求获得专利授权，还对专利项目实施后的经济效益和社会贡献提出了很高要求；其三，宗旨不同。政府意图通过专利资助政策帮助和鼓励那些精力有限而却有创新精神和能力的发明人将质量较高的发明申请专利，以推动社会进步。专利奖励则旨在“鼓励发明创造，培育创新文化，推进创意设计产业发展，促进我国自主知识产权质量的提升。”（《中国专利奖评奖办法》第1条）专利资助政策有利于专利数量的上升，而专利奖励制度最终将改善专利结构和推动专利技术转化应用。毕竟，数量上的专利大国并不等于专利强国；其四，表现形式不同。专利资助和专利奖励均是以政府财政为后盾，但专利奖励主要是一种荣誉，其表现为精神奖励和物质奖励相结合。专利资助仅仅只是一种财政补助。

最后，专利奖励的实质是一种科技行政奖励。科尔兄弟曾指出：“对杰出研究的承认是支撑着整个科学的社会支柱。如果不是奖励做得好的研究,科学就可能会堕落。[5]”这段话精辟地概括了科技奖励对于推动科技进步的功用。1831年，英国诞生了世界上首个科技奖励——科普利奖，此后各国纷纷设立形式多样的科技奖励。就设立主体而言，科技奖励有政府奖和民间奖之分。在我国，以《宪法》、《科学技术进步法》、《国家科学技术奖励条例》为依据，已经建立起一套基本完本的多层次性科技行政奖励体系。就奖励种类而论，包括发明奖、发现奖、科技进步奖、合理化建议奖、技术改进奖、“星火”奖、“丰收”奖。就奖励等级而论，是根据获奖主体在科技成果取得过程中的贡献大小及科技成果的先进性和实用程度等，区别对待，分设等级，形成奖励等级的多层次性。专利奖励是《专利法》执法背景下政府的知识产权管理职能转变的产物。行政奖励就属于迥异于传统行政行为方式的新型的、有效的行政行为。国家知识产权局作为专利行政主管部门，不仅仅依靠行政审批和行政执法手段行使管理权的做法，更多地将行政指导、行政奖励、行政合同等现代管理手段和人性化的执法方式运用到专利管理工作中。

三、专利奖励的立法规制

专利奖励作为一种科技行政奖励，在实体上它要遵循科技奖励的规律来设定和实施，能够发挥激励功能和政策导向作用；在程序上还要以一种“看得见的方式”体现奖励的公正性，让每一个专利奖励决定都要经得起公正性的拷问。毋庸置疑，这些制度目标的实现首先必须对之进行立法。

根据传统的行政法理论，与强制性和侵益性的行政行为不同，对作为非强制性和授益性行政行为的行政奖励是无需进行严格法律规制的，这一观点的理论预设是，非强制的授益性行政行为一般不会造成相对人权益的损害，因而不需要贯彻法律保留原则。但是，“由于行政机关在非强制性行政中也有可能滥用职权、或者违法行使职权，从而违反行政法制原则[6]”，也就是说，此类行为也会对相对人和第三人产生侵益和负担的法律效果，还会扭曲竞争的秩序。因此，现代行政法亦应从制度设计上对行政奖励加以法律规制。

专利奖励的局限性也要求通过立法予以避免和克服。虽然专利奖励是一种有效的知识产权行政手段，但与其他行政奖励手段一样，专利奖励也会“失灵”：首先，专利奖励的资金来源于公共财政，精神奖励即“荣誉”也是稀缺的公共资源，这些均涉及到敏感的利益分配问题。稍有不慎，即可能造成分配不公。基于分配正义之考量，[7]举凡分配的条件、资格和地位等均须有法律的根据或授权；其次，专利奖励也可能破坏专利权人之间的合理的竞争秩序。因为专利奖励毕竟依附于行政体制，带有浓厚的行政色彩，难免受到行政干预和部门保护主义影响；再次，由于专利奖励的利益刺激，一些申请人可能会弄虚作假、骗取奖励，对此也必须予以防范；最后，专利奖励会带来“马太效应”，通过立法可以扬长避短，抑制其对科技界带来的负面效应。总而言之，专利奖励应当有所为有所不为，其适用的范围应当受到法律的规制；

在我国现阶段，专利奖励立法不完善，专利奖励制度总体上仍然处于起步阶段。在中央立法层面，从严格意义上讲，《中国专利奖评奖办法》还不能算是部门规章，只是国家知识产权局发布的规范性文件。在地方立法层面，2007年《北京市发明专利奖励办法》（2008年1月1日生效施行）是我国第一个省级地方政府发布的地方性专利奖励办法。此后，《广东专利奖评奖办法》（2008年）、《天津专利奖评奖办法》（2010年）、《福建省专利奖评奖办法》（2010年）、《江西省专利奖励办法》（2010年）先后以省政府办公厅名义发布。稍嫌不足的是，这些文件都不是省级地方政府规章，权威性不够。

四、完善专利奖励立法的若干建议

专利奖励的立法是一个复杂的工程，但究其根本，首先必须要完善对专利奖励的一般的原则性规定，其次要明确有关专利奖励条件、范围、标准等奖励结构的实体性规定，最后是从程序法的角度对专利奖励程序和法律救济进行规制。

1.完善对专利奖励的一般的原则性规定

我国现行《宪法》第20条规定：“国家发展自然科学和社会科学事业，普及科学和技术知识，奖励科学研究成果和技术发明创造。” 与科技奖励相比，我国专利奖励还不成体系，再加上我国还没有一部综合性的《行政奖励法》。所以缺乏总则性质的关于专利奖励的原则性规定，如此就导致专利奖励实践中缺乏明确的依据和统一的标准，各地往往各行其是。所以，要通过立法的完善，从根本上改变专利奖励的混乱状况，首要的就是为专利奖励设定堪称“法典的骨架”的原则性规范，包括专利奖励的原则、主体、范围、地位、条件、形式、救济途径、法律责任等。而在这些原则性规定中又尤以专利奖励的基本原则为重。专利奖励的基本原则，可谓专利奖励立法的“灵魂”，它是科技奖励原理与行政法治精神的集中性表达。综合学界观点，笔者以为，专利奖励必须遵循以下原则：专利奖励法定或合法性原则、公平、公正与公开原则、物质奖励与精神奖励相结合的原则、效益原则、信赖利益保护原则等。

2.完善有关专利奖励的实体性规定

通过对广东省内各城市在专利奖励方面的立法调查发现，现行有关专利奖励的实体性规定存在的问题，主要集中于奖励条件的模糊和奖励结构的不合理。

一方面，几乎每个城市的评奖条件之一都用上了“做出重大发明创造、“促进本领域的技术进步”、“突出的作用”、“取得了显著或潜在的经济效益或社会效益”类似的较为抽象的用语。把这类模糊的指标作为评奖的依据，一来是难以保证行政领导下评奖过程的公正, 二来又容易导致学风浮躁, 严重者还会诱导科学研究逐步走向功利。另外，现有的专利奖励制度存在重综合奖轻单项奖、重成果奖轻人物奖以及重集体奖轻个人奖的问题，造成的后果是出现越来越多的科学技术人员没有将心思放在发明创造上，相反受专利奖励利益的诱惑，动起了“搭便车”的脑筋。如此一来，由于专利奖励项目结构设置的不合理，非但没有起到最初的鼓励和导向作用，反而误导了科技学术风气。对此，应当通过立法进一步细化专利奖励的条件、重点和标准，使申请人对奖励结构一目了然。如此，既可以避免各种争议的发生，也可以对政府奖励的自由裁量权力形成有效制约。[8]

3.完善专利奖励的程序法规范

从我国上述专利奖励法律规范来看，程序性规定有所欠缺，程序价值观念有失偏颇。相对于申请人的权利保障，偏重于如何保障政府奖励权力行使的便利。对专利奖励而言，专利奖评选的申报、初评、综合评审、公示、异议等程序具有重要的意义。以下程序法制度尤为重要：

专利奖励的公开性和公众参与问题。在我国的专利奖励属于政府主导型的现实情况下，公开性主要体现在评选环节、评委的委任以及结果的公布等方面。评选过程采用内部专家评议制，往往使申请人在申报之后无从了解评选的进展。评奖结果只是公布获奖名单，而对于没有获奖的单位和个人没有提供咨询落选原因的渠道，信息公开程度不够。实现程序公正要求：一是主动公布专利奖励相关法律法规，包括专利奖励的标准、条件，专利奖励的程序、手续等等。二是公开专利奖励实施过程，使公众了解。必要时，可以学习美国等国家“公众专利评审”办法，探索专利奖励评审过程中的公众参与机制。[9]

专利奖励申请程序的简化问题。专利奖励极具专业性，而我国的专利发展史如此之短，绝大多数公众对于专利奖励是一无所知的。在这种现实条件下，专利奖励作为政府组织的奖励，应该从企业和个人的利益出发，严格遵守行政行为的高效便民原则，尽可能地在专利奖励实施过程中简化复杂的申请程序，并在这方面制定明确的行政指导规范，及时发布准确的信息，周到提供相应的服务。

4.建立完善的专利奖励监督机制

现有的专利奖励办法在后续监督的规定方面普遍存在以下问题：监督主体不明确，部分地方已有专利奖励规定甚至没有规定后续的监督机制，关于骗奖企业和人员，玩忽职守的组织单位的惩罚的规定条文少。一方面，由于专利奖励的一个重要的评选条件是专利的应用效益的大小，但是在实际操作中，应用效益证明材料缺乏可靠性，因此需要有完备的监督机制来把关和控制，以保证专利奖励的公正性和权威性。另一方面，有的专利奖励办法规定了专利奖励事务全权由相关的行政部门例如知识产权局负责组织评选，同时由该行政部门自己负责监督工作。如此一来，极有可能出现“监守自盗”的局面。

对专利奖励的监督，不仅仅是对行政机关的监督，还有对申请人的监督。在对申请人的监督中，主要是监督其是否按照规定的条件和程序参与专利奖励。申请人为获得专利奖励，有的可能会弄虚作假，有的可能会贿赂评审等等。这些都需要加以监督检查，并依法制止、给予惩处。在对行政机关工作人员的监督中，主要是监督其是否依照法律规定，依照法定程序进行专利奖励活动。对于违法行政，徇私枉法，收受贿赂的，行政机关应当依法采取措施予以制止，并依法给予惩处；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

[1] [日]中山信弘.多媒体与著作权[M].张玉瑞,译.北京：专利文献出版社，1997：4.

[2] See Arrow.K.J..Economic Welfare and the allocation of resources for invention[C]//The Rate and Direction of inventive Activity Economic and Social Factors. Princeton University Press, 1962:609-625.

[3] [美]罗伯特·考特,托马斯·尤伦.法和经济学[M].张军，译.上海：上海人民出版社,上海三联书店，1994:185.

[4] 王 健，梁 正.专利制度与奖励制度比较研究 [J].中国科技奖励,2008,(7);62-64

[5] ［美］J﹒科尔和S﹒科尔.科学界的社会分层[M].北京：华夏出版社，1989：84.

[6] 罗豪才.现代行政法制的发展趋势[J].国家行政学院学报, 2001,(5);12-15.

[7] 龚 群.罗尔斯的正义原则及其理论意义 [J].中南林业科技大学学报（社会科学版）,2009,（2）;33-36.

[8] 廖 非.论对行政执法自由裁量权的控制 [J].中南林业科技大学学报（社会科学版）,2009,(6);8-13.

[9] 胡允银.“公众专利评审”：网络时代的美国专利审查改革[J].中国科技论坛,2009,(2):130-133.

Reflections upon Legislative Issues of Patent Awards in China

YU Shao-ru, ZENG Xiang-chang

（Nanhai School, South China Normal University, Foshan 528225, Guangdong, China）

Under the two-track system of patents and technology awards, patents reward is based on the patent license, and its essence is an administrative encouragement. It should follow the law of the science and technology awards and administrative procedures. Through the improvement of legislation, legal system of patent awards can be established, including the general principle provisions, the substantive provisions related patents reward, in particular, the administrative procedure law.

patent reward; patents system; science and technology awards; administrative encouragement

D911.01

A

1673-9272(2012)06-0073-04

2012-08-20

广东省知识产权局软科学研究项目：“广东省专利奖励办法的立法研究”（编号：GDIP2011-G03）。

喻少如（1968-），男，湖北孝感人，华南师范大学南海学院法政系教授，法学博士，研究方向：行政法，知识产权法。

[本文编校：杨 灿]