英国低碳经济中的政府规制及启示

刘 媛

(河南财经政法大学法学院，郑州450002)

1765年珍妮纺纱机的出现，标志着工业革命在英国爆发，英国被认为是第一次工业革命的先驱。然而，人类文明的这次大发展是以大量二氧化碳排放为代价的。工业革命虽然给英国带来了巨大的经济利益，也带来了环境污染、生态恶化、气温上升、能源匮乏等问题。为了应对这些问题，进入新世纪的英国，成为了低碳经济的倡导者和先行者。

一、低碳经济的提出和内涵

学界认为“低碳经济”是全球气候变暖的情况下出现的新概念，其正式提出始于2003年。当年英国政府发表了《能源白皮书》，题为《我们未来的能源:创建低碳经济》，率先提出了“低碳经济”概念。［1］由于低碳经济倡导的经济增长方式、生活消费模式为解决全球气候问题提供了良好的出路，一经提出就得到国际社会、众多国家及学界的关注。英国提出“低碳经济”之后，此概念很快在联合国气候变化大会(即巴里路线图)中得到了肯定和重视;在2007年达沃斯论坛和2008年“八国峰会”上又得到了众多国家认可。为了促进更多的国家能把低碳经济观念渗透到政策决策层面上，2008年的世界环境日把“转变传统观念，推行低碳经济”定为其主题向国际社会推广。之后，不仅英国还有欧盟的一些成员国、日本、美国、加拿大等都在发展低碳经济方面做出了努力，纷纷出台低碳政策。目前学界普遍认为“低碳经济”是通过技术创新有效利用新型能源，通过制度改革转变人类发展模式的以低污染、低能耗为标志的经济形态。发展低碳经济目标是为了追求绿色GDP(国内生产总值)，使人类可持续的生存和发展。低碳经济发展模式要求经济可持续的发展，需要经济增长与碳排放脱钩，国家经济要朝着低碳能源生产、低碳经济消费的方向转变。

二、英国发展低碳经济的原因和后金融危机时代的选择

英国副首相普雷斯科特2007年4月在“低碳经济和中国能源与环境政策研讨会”的发言中，提到“过去的英国，随着工业化的发展，河流和空气越来越污浊:1/3的城市受到酸雨影响，1/3的城市地下水受到污染，1/3的城市空气质量未能达标。”［2］而且英国一直以来饱受因气候变化引起的海平面上升的问题困扰，据英国有关方面预测到2080年伦敦的气温会比现在上升2-6摄氏度。另外，英国本身就是一个煤油资源不丰富的岛国，进入新世纪后又面对资源短缺的现象。正是英国充分认识到了这些问题，成为了世界范围内低碳经济的先行者。英国提出发展低碳经济以来的十年间，在实现了经济增长的同时也减少了温室气体的排放。英国的实践不仅为其他国家转变经济发展模式提供了参考，也为人们实现可持续发展增加了信心。［3］

2007年美国次贷危机引发了全球性的金融危机，英国也受到了影响。金融危机下英国经济出现衰退，尽管环保人士很支持政府的低碳经济计划，但还是有部分人担心政府的计划只不过是个“绿色的梦想”。金融危机的发生使得一些国家经济发展放缓甚至减退，在此背景下有的国家对发展低碳经济、转变生产模式无暇顾及，有的放松了碳排放要求。与之形成明显对比是，英国政府依然选择实施低碳经济战略，并不断出台新的政策措施。2009年6月，英国能源和气候大臣还曾公开批驳“低碳经济就是低速经济”和“经济困难情况下放缓发展低碳经济”的论调，他强调未来经济的复苏与发展可持续的低碳经济密切相关。尽管金融危机的阴霾还未散去，但不少学者认为历史经验表明全球性经济危机往往催生重大科技创新和科技革命:1857年的世界经济危机引发了以电气革命为标志的第二次技术革命;1929年的世界经济危机引发了以电子、航空航天和核能等技术突破为标志的第三次技术革命。当前，无论是摆脱金融危机的强烈需求，还是科学技术内部所积蓄的能量，都正在催生一场以新能源技术重大突破为标志的第四次技术革命。［4］尽管英国能否以低碳经济模式将其经济从衰退中复苏还是个未知数，但节能减排和低碳发展是21世纪世界经济的大趋势。

三、英国发展低碳经济中的政府行为

英国是首先提出“低碳经济”概念的国家，英国政府为发展低碳经济做了大量的工作和努力，主要表现在:

1.将发展低碳经济列为国家发展战略

2003年英国政府就把发展低碳经济作为目标，并在其能源白皮书中写入“2050年从根本上把英国变成一个低碳经济国家。”2006年政府委托前世界银行首席经济学家、现任英国政府经济顾问尼古拉斯·斯特恩爵士领导编写了《气候变化的经济学:斯特恩报告》，报告主要的内容就是对全球变暖的经济影响做出定量评估，其目的在于为经济转型提供理论依据。2009年7月15日，英国公布详尽的《英国低碳转型计划》的白皮书，再次明确低碳经济是国家的战略方案。由此可见，英国政府十分重视自身的经济特点和全球气候变化对本国经济的影响，将低碳经济视为未来企业和国家竞争力的核心所在，积极主动的倡导经济方式的转变。

2.构建发展低碳经济的法律制度

英国政府为落实低碳发展的国家战略，积极制定配套法律法规、推行相关制度标准。2005年，英制定《减碳技术战略》，以制度的形式规定要建立3500万英镑小型示范基金用于发展低碳经济。2007年3月，英国通过了世界上第一个关于气候变化的法律即《气候变化草案》。《草案》中规定要建立相关的气候变化机构、为碳财政预算提供目标管理、给予政府在排放交易方面更大的权力等。2007年英国颁布了《建筑能源法规》，规定2013年以后所有公共支出的项目、住房必须达到零能耗，任何私人的建筑都必须在2020年后达到零能耗。这为建筑业的碳排放制定了严格的时间表。2008年11月26日，英国议会通过了《气候变化法案》，使其成为世界上第一个为减少温室气体排放、适应气候变化而建立具有法律约束性长期框架的国家。［5］2009年4月，布朗政府宣布将“碳预算”纳入政府预算框架，使得英国成为首个公布“碳预算”的国家。同年6月，英国针对煤电厂的减排问题，在《清洁煤炭计划》的草案中规定新设煤电厂均须提供碳捕捉和储存能力的证明。2009年11月，英国能源与气候变化部公布其能源规划草案，将核能、可再生能源和洁净煤定为其未来能源的三个重要组成部分。

3.成立促进低碳经济发展的政府机构

2007年，英国成立的气候变化办公室，主要负责制定有关气候和能源政策，处理相关部门的协调合作问题。2008年10月，英国政府将前商业、企业及管制改革部进行整合，成立能源和气候变化部，该部门主要负责制定能源、应对气候变化的相关政策和国家能源的安全及能源的高效使用。目前，该部在引领英国转向低碳经济的过程中扮演着重要的领导角色。

4.鼓励低碳升级改造和引导低碳技术研发

在英国，为了减少市场失灵给低碳经济发展带来的消极影响，政府采取了“政府引导，市场运作”原则，利用市场机制采用多种措施来推进企业进行低碳升级和低碳技术的研发应用。比如为了达到相关减排目标，英国政府提出实施气候变化税。应缴税额根据能源产品的供应量及相应税率计算，不同能源品种的税率不同。这样就通过税收鼓励相关企业来减少碳的排放。政府通过“强化投资补贴”项目来鼓励企业投资节能环保的技术或设备。2001年设立由英国政府投资并以企业模式运作的独立公司——碳信托有限公司，来促进低碳研究开发、加速技术商业化和投资孵化器相关低碳经济工作的开展。［6］为了鼓励企业研发低碳技术、占领低碳产业制高点，英国政府也采取了一些举措。比如有关低碳技术的发明在英国知识产权局的专利体系中可以得到有别于其他专利的优先权，这样可以为低碳技术方面的企业提供快速获得高质专利的通道，进而为低碳企业的相关产品迅速打入市场提供可能。［7］

5.拟设立“绿色”投资银行

据路透社报道，英国政府将设立“绿色”投资银行(Green Investment Bank)帮助英国向低碳经济转型。［8］英国政府在2010年3月24日启动一个20亿英镑的投资银行计划。据悉，“绿色银行”将主要用来资助铁路、风力发电和废物处理等项目，还将有助于缩小英国与欧盟之间减排目标的差距，同时可协助英国升级电网基础设施，并推广电动汽车。投资银行成立后主要为风能发电、生态型垃圾处理等低碳经济项目进行融资。“绿色”投资银行的资金主要由两部分组成，50%来源于私人投资者，50%来源于英国政府出售政府资产的所得。鉴于一些低碳经济项目带有很高的投资风险，为了能够降低私人投资者的风险并激励他们更快的加入到银行投资的项目中来，英国政府通过预先投资的方式来吸引更多的私人资本加入到“绿色”投资银行。因此，这也是英国政府为了推进低碳经济发展在金融领域所作的一大努力和尝试。

6.积极宣传“低碳”新思维，倡导低碳生活理念

环境经济学有一个“波特假说”论断:加强环境治理、提高环境标准，不但不会降低企业的赢利水平，相反还会促进企业的技术创新，提高它们的赢利水平，从而间接地促进社会进步。英国能源和气候大臣曾公开驳斥反对低碳经济的看法，并强调经济的复苏与发展低碳经济有十分密切的关系。这也反应出英国政府一种低碳的新思维，即发展低碳经济不仅可以新增就业，还蕴藏着新的经济增长点。政府官员也积极倡导、支持民众采取低碳的生活模式。英国前首相多次公开呼吁政府官员购买使用环保汽车，现任英国首相戴维·卡梅伦也时常使用自行车代步。2009年5月15日，伦敦市场鲍里斯·约翰逊与三名骑着高科技太阳能动力自行车环游世界的车手一起宣传节能低碳的出行方式。

通过分析不难看出，英国大力发展低碳经济的过程中其政府起了主导作用，并实行了强有力的政府行为:政府不仅将低碳经济上升为国家战略，积极制定相关法规、完善法律框架，还通过立法来强化政府在低碳经济发展中的法律责任与行政责任;成立专业的政府部门负责低碳经济模式的推进，协调具体的工作;利用市场机制、加快科技创新、以政府为先导拟在融资方面做出绿色银行的尝试;政府和官员也特别重视宣传低碳理念，并以实际行为倡导低碳的生活模式。

四、英国模式对我国政府的启示

中国现已成为世界第二大能源消费国、第二大二氧化碳排放国，并且是二氧化碳排放增长速度最快的国家，正面临着实现工业化和向低碳经济转型的双重任务，发展低碳经济对我们来说既是挑战也是机遇。英国政府在发展低碳经济方面给了我们很多启发，我国政府应在发展低碳经济的实践中学习吸取英国的一些经验。笔者认为，首先政府一定要从国家发展战略的高度来重视低碳经济的发展，一些地方政府一定要改“低碳经济就是降低经济增长”的错误观念，从国家战略的高度重视低碳经济。其次政府一定要在发展低碳经济上面起主导作用，要积极建立促进低碳经济发展的配套法律法规，形成有中国特色的且行之有效的低碳发展的法律体制;要加快推进适应低碳经济的政府组织的设立和创新，在对现有的机构进行调整的基础上设立低碳经济发展的专门机构;建立垂直管理的低碳经济环保执法体制，以减少地方政府对环保执法的干预。再次要注意利用经济激励制度、行政手段和市场机制来充分调动企业发展低碳产业、应用低碳技术、设备和开展低碳科研攻关的积极性;要尝试通过政府主导、金融行业协调融资的方式建立能够促进低碳经济发展的融资制度。政府也应多方面向广大民众宣传推介低碳发展理念，积极倡导低碳的生活和消费模式，使低碳观念逐渐深入人心。总之，我国要主动应对低碳经济发展的挑战，政府就一定要下大力气做大量的工作，相信通过努力和实践，我国可以形成一套推进低碳经济发展、具有中国特色的政府管理模式和制度。

［1］UK Energy White Paper.Our Energy Future-Creating a Low Carbon Energy，Feb，2003［EB/OL］.Http：//www.berr.gov.uk/files/file10719.pdf.

［2］参见英国副首相普雷斯科特2007年4月23日在“低碳经济和中国能源与环境政策研讨会”发言的翻译稿，低碳经济遏制全球变暖——英国在行动［J］.国际嘹望，2007(6A)：74.

［3］赵霞.金融危机背景下探寻新的经济增长点：英国低碳经济实践及经验［J］.当代经济，2010(5 上)：70.

［4］韦倩.金融危机后的经济社会体系变革及其对商业银行的影响［J］.金融发展研究，2010(7)：23.

［5］陈柳钦.低碳经济：国外发展的动向及中国的选择［J］.甘肃行政学院学报，2009(6)：84.

［6］陈亚雯.西方国家低碳经济政策与实践创新对中国的启示［J］.经济问题探索，2010(8)：2.

［7］李琼.英国发展低碳经济的经验［N］.光明日报，2009-06-16.

［8］英国将设立“绿色”投资银行帮助经济转型［EB/OL］.http：//finance.ifeng.com/roll/20100322/1953077.shtml.