粮食主产区新型城镇化道路研究:基于河南省的实证分析

石如根

(中国人民大学 经济学院，北京100872)

0 引言

根据自然生态条件，我国国土面积中，适宜城镇发展的区域仅占22%，且又与适宜农业发展的地区高度重合，这直接导致了城镇化与粮食生产之间的紧张关系。为加快城镇化进程，推动经济发展，沿海一些地区大量占用农田，在城镇化率不断提高、经济快速发展的同时，粮食生产地位不断弱化。20世纪90年代以来，我国粮食生产格局发生很大变化，沿海发达地区的粮食产量不断减少，已经从过去“南粮北调”转变为“北粮南运”、“中粮东出”。全国13个粮食主产区中，目前能够调出粮食的仅有6个，一些过去的粮食调出省，已经成为产销平衡省，甚至粮食净调入省，保持全国粮食总量平衡和结构平衡的难度越来越大。当前，我国正处于城镇化快速推进的重要时期，一些粮食主产区在推进城镇化过程中，沿袭了沿海地区走过的道路，出现了耕地减少、粮食减产、资源环境约束加剧等突出矛盾和问题。探索一条不以牺牲农业和生态环境为代价的新型城镇化道路，已经成为我国经济社会发展中的一项重要任务。王贝通过对我国1995—2009年期间工业化、城镇化和农业现代化动态关系的研究，提出三者之间存在长期的协整关系，总体上农业现代化与工业化、城镇化呈反向变动趋势［1］。孙致陆等认为，农业现代化水平的提高会促进城市化水平的提高，但城市化会阻碍农业现代化水平的提高［2］。在已有成果［3-6］的基础上，本研究对粮食主产区这一特定区域的城镇化问题进行分析，提出了在稳定粮食生产的前提下推进新型城镇化的路径。

1 粮食主产区城镇化与粮食生产相关性

新型城镇化是破除城乡二元结构的根本途径，是扩大内需的重点，对转变经济发展方式具有综合性、关键性意义。农业是国民经济的基础，粮食生产事关现代化建设全局。城镇化与粮食生产存在既对立又统一的关系:(1)无论城镇化的推进还是粮食生产，都需要占用大量土地;(2)加快城镇化，需要充足的粮食供给和劳动力保障;(3)推进农业现代化、保障粮食安全同样需要城镇化的支持、辐射和带动。

1.1 粮食主产区城镇化现状及存在问题

2004年，国家制定了《关于促进农民增收若干政策意见》，按照播种面积、粮食产量和提供的商品粮数量等标准，确定了河北、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、四川13个省份为我国的粮食主产区。2010年，13个粮食主产区粮食产量占全国总产量的75.4%，全国90%以上的增产粮食来自河南等13个粮食主产区。与此对应，13个粮食主产区中，除江苏、内蒙古和东北三省外，其余8个省份城镇化率均低于全国49.68%的平均水平。2000—2010年13个粮食主产区粮食生产和城镇化情况(表1)大体上可分为4类:(1)城镇化率年均提高1个百分点以上、粮食产量年均增加50万t以上的省份，包括河南、安徽和内蒙古;(2)城镇化率年均提高1个百分点以上、粮食产量年均增加50万t以下甚至减少的省份，包括四川、江苏、山东、湖南、河北和江西;(3)人口总量相对较小、城镇化率较高但年均提高不足1个百分点、粮食产量年均增加50万t以上的省份，包括黑龙江、吉林和辽宁;(4)城镇化率年均提高不足1个百分点，且粮食产量年均增加10万t以下的湖北省。

总体上看，2000年以来，13个粮食主产区均不同程度存在城镇化发展与粮食生产相冲突的矛盾。河南、安徽和内蒙古3个省份虽然在城镇化率大幅提高的同时实现了粮食产量较快增加，但内蒙古人口总量较小，居13个省份末位，河南、安徽两省城镇化整体水平仍较为滞后，分别低于全国平均水平10.18和6.67个百分点，居13个省份后两位。

表1 2000，2010年13个粮食主产区粮食生产及城镇化情况Tab.1 The urbanization and grain production of the 13 main grain-producing areas in 2000 and 2010

1.2 粮食主产区城镇化发展的关键制约

粮食主产区的城镇化进程有别于一般区域，主要受土地、产业和制度等因素约束。

1.2.1 土地制约。城镇化的推进需要以土地供应为保障。粮食主产区承担着保障国家粮食安全的重任，国际粮价自2006年下半年开始持续上涨，之后不断突破历史高位，当前已进入高粮价时期。就国内来看，随着人口增加、人民生活水平提高和加工用途不断拓展，粮食消费需求呈刚性增长，保持一定规模的耕地十分必要。同时，粮食主产区城镇化的加速发展给用地需求带来了较大压力。以全国第一产粮大省河南省为例，2000年以来，河南省把加快城镇化进程作为全面建设小康社会、奋力实现中原崛起的三大基本途径之一，大力实施中心城市带动战略，加快中原城市群发展，加强城市基础设施建设，破除体制机制障碍，全省城镇化进入快速发展的轨道。据国土部门测算，“十二五”时期河南省用地需求约为26.7万hm2，年均5万多 hm2，但目前国土资源部每年给河南的用地指标只有1.3万～1.7万hm2，供需矛盾非常尖锐。到2020年，河南省城市化率要达到55%左右，比目前提高15个百分点，意味着将有1 500万人进城，按1km2/万人计算，约需要1 500 km2的土地。

1.2.2 产业制约。城镇化的推进需要以产业发展为支撑。农业属于财政补贴性弱质产业，对地方财政的直接贡献较小。长期以来，粮食主产区“粮食大县、财政穷县”的状况难以得到改变，地方政府发展农业生产的积极性不高。同时，由于经济发展滞后，大量农村劳动力滞留在农业领域，也直接阻碍了城镇化进程，粮食主产区城乡二元结构的矛盾显得十分突出。因此，必须加快发展现代农业，突出工业主导地位，以工业的集聚发展提供就业岗位，带动服务业联动发展，为城镇化提供有力支撑。

1.2.3 制度制约。粮食主产区城镇化发展中的政策性和体制性障碍仍未取得明显突破，还存在农村土地流转制度、城乡户籍制度和社会保障制度等方面的约束，限制了城镇化的有效推进。同时，粮食主产区承担着保障粮食安全的重任，这一历史传承和区域分工固化了人们的思维，使得这类区域在发展上存在“路径依赖”，城镇化和工业化的内生动力不足。

2 粮食主产区城镇化路径选择

从发达国家城镇化模式看，西方国家从各自经济社会发展的特点出发，探索形成了以美国为代表的自由放任式模式、以日本为代表的集中型模式和以西欧为代表的统筹协调模式。应该看到，与这些国家相比，我国城镇化的现实基础、外部环境均发生了较大变化。因此，照搬国外的先进经验是走不通的。从国内城镇化发展历程看，沿海一些发达地区基本上走的是城镇化与工业化、与农业发展相失衡的发展道路，对保障国家粮食安全、构建生态体系、实现可持续发展造成了很大的影响。因此，粮食主产区城镇化必须立足于人多地少、产业基础薄弱这一发展实际，充分借鉴国内外先进理念和成功模式，吸取经验教训，在保障国家粮食安全的前提下，探索新型城镇化道路。

2.1 粮食主产区推进城镇化的战略构想

把加快新型城镇化作为工业化、城镇化和农业现代化“三化”协调、科学发展的引领，作为推动经济社会发展的关键性、全局性战略举措，以中心城市和县城为重点，以新型农村社区建设为城乡统筹的结合点和城乡一体化的切入点，全面推进城乡建设，加快产业和人口向城镇集聚，强化城市群的支撑带动能力，构建现代城镇体系，走出一条全面开放、城乡统筹、经济高效、资源节约、环境友好、社会和谐的新型城镇化道路。

2.2 粮食主产区推进城镇化的基本原则

粮食主产区城镇化发展应结合实际，以科学发展观为统领，切实体现全面协调可持续发展的要求，坚持城乡统筹、以城带乡，坚持产城互动、相互促进，坚持科学规划、“三规”合一，坚持因地制宜、分类指导等原则，大胆探索，先行先试。

2.3 粮食主产区推进城镇化的主要路径

粮食主产区的城镇化，必须以构建现代城镇体系、推动城乡协调发展为重点，以农业的规模化现代化发展为基础，以工业的集约化集群化发展为支撑，统筹城乡，协调推进。(1)树立“精明”增长理念，立足集约发展，建设紧凑型城市。通过城市功能区在空间上的适度分工和紧凑布局，使人们能够便捷地进行商业、居住、娱乐和教育等活动，减少人口通勤量和城市交通压力，充分保护公共空间、农业用地和自然景观。(2)推进农业现代化发展，在保证粮食安全的前提下，调整农业结构，促进农业产业化经营。加快新型农村社区建设，整合土地资源，减少土地浪费。(3)推动产业集聚区建设，在城镇周边集中布局企业，节约要素资源，促进人口转移。

3 河南省城镇化的发展路径

3.1 构建现代城镇体系

统筹编制现代城市规划和新农村规划，改变就城市论城市、就乡村论乡村的城乡二元规划思路，把城镇和乡村作为一个区域整体进行统筹规划，推进城乡产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业、社会保障一体化。做大做强郑州全国区域性中心城市，大力发展洛阳等地区性中心城市，积极发展中小城市和小城镇。加快村镇和村庄建设规划编制，推进城镇体系规划向农村延伸，构建从国家区域中心城市、地区性中心城市、中小城市、小城镇到居民点、覆盖城乡的五级城镇体系，真正实现城乡协调发展。

3.2 加快中原城市群发展

把中原城市群的发展作为推进“三化”协调发展的重点，构筑“一极两圈三层”的城市空间格局，推进交通一体、产业链接、生态共建、资源共享，建设向心布局、集群发展、功能互补、共同繁荣的开放型城市群，成为对内合作、对外开放的重要载体和带动区域经济发展的引擎。“一极”即“郑汴新区”，是构建带动全省经济社会发展的核心增长极。“两圈”即以郑州综合交通枢纽为中心的“半小时交通圈”和“一小时交通圈”。“三层”即中原城市群核心层、紧密层、辐射层。核心层指郑汴一体化区域;紧密层包括洛阳、平顶山等7个省辖市区域;辐射层包括南阳、商丘等9个省辖市市区。

3.3 促进产业集聚区建设

河南省大中城市的密度较低，辐射范围难以覆盖整个区域。同时大多乡镇经济基础薄弱，承载力不强，难以吸引大量人口转移。因此，小城市尤其是县城在补充大中城市服务区域、吸纳农村剩余劳动力、推进城镇化方面起到重要作用。在县级城市建设产业集聚区，可以充分发挥劳动力、市场、资源等优势，优化发展环境，积极承接发达国家和沿海发达地区产业转移，促进企业集中布局、产业集群发展、资源集约利用、功能集合构建，推动人口向城镇转移。以产业集聚程度决定城市发展的进度，以产业集聚创造的就业岗位决定人口转移的规模，实现以产兴城、以城促产、产城互动。为促进产业集聚发展，加快城镇化进程，以县域为主体，河南省按照城市总体规划、土地利用总体规划和产业集聚区发展规划”三规”合一的要求，规划建设了180个产业集聚区。经过近3年的发展，2011年，河南省产业集聚区产业规模已经达到1.8万亿元，规模以上工业从业人员达到240万人，占全省的比重均达到40%以上，已经成为产业转型升级的突破口、农民转移就业的主渠道和县域经济的重要增长极。

3.4 推动农业现代化

保障粮食安全是河南省在全国分工中承担的重要责任，与城镇化推进处于同等重要的地位。因此，必须把现代城镇体系建设与粮食核心区建设结合起来，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，在稳步提高粮食综合生产能力的基础上，大力发展现代农业，实现农业持续增产、农民持续增收、农村持续繁荣。坚持用现代科技、装备和管理改造农业，延伸农业产业链，转变农业发展方式，提高农业组织化程度，实施集约化、设施化、规模化、标准化生产，构建现代农业产业体系。实施兴利除害水利工程，加快中低产田改造，推进高标准农田建设，完善科技推广体系，加快农业科技创新，发展循环农业，加强农村劳动力培训，进一步提高粮食综合生产能力，使河南省的粮食生产能力由目前的500亿kg提高到650亿kg。

3.5 推进新农村建设

河南是一个人口过亿的农业大省，即使将来城镇化率达到60%以上，还有近4 000万人生活在农村。因此，必须统筹城乡发展，以新型农村社区建设为中心，进一步加强农村基础设施建设，积极推动基本公共服务资源向农村延伸，提高农村公共服务水平。推动城市建成区内现有城中村加快转变为城市社区，同步推进村民转化为市民。加快地质灾害威胁区、煤矿塌陷区、深山区等不宜居住的村庄以及弱小村、偏远村的整体搬迁，逐步提高其他区域基础设施和公共服务设施水平［7］。据河南省国土资源部门统计，目前，河南省农村居民人均用地为248 m2，一般情况下，农村居民人均用地为150 m2，有将近100 m2的节约余地，河南有6 000万农村人口，通过新农村建设，能够节约用地60亿m2，折合60万hm2，完全可以满足城镇化发展需要。

3.6 创新体制机制

通过创新政府管理和服务，妥善处理耕地保护与城镇化的关系，加快建设复合型、紧凑型城市，增强综合承载能力。探索开展“人地挂钩”政策试点，根据不同城镇吸纳农村人口数量和人均建设用地标准等因素，确定农村集体建设用地减少规模和不同城镇相应建设用地增加规模，将农村的建设用地转到城镇周围，同时确保耕地面积总量不减少，保障粮食安全。深化产权制度和户籍制度改革，建立健全农村土地承包经营权和宅基地流转机制，完善社会保障体系建设，探索农民工进城就业定居并向市民转变的有效途径。继续推进鹤壁、济源、巩义、偃师、义马、新郑、舞钢深化城乡一体化试点和新乡市统筹城乡发展改革试验区、信阳市新农村改革发展综合试验区的示范工作，推动城市与农村基础设施、公共服务共建共享，促进城乡一体化发展。

4 结论

推动城镇化和保障粮食生产是我国粮食主产区面临的两项重要任务。通过对粮食产量和城镇化率数据分析，深入剖析制约粮食主产区城镇化发展的关键因素研究结果表明:(1)粮食主产区城镇化和粮食产量存在较高的相关性，总体上粮食主产区城镇化与农业现代化存在冲突，工业反哺农业能力不足、城市发展滞后，而传统的发展理论难以解决这一矛盾。(2)制约粮食主产区城镇化和农业现代化协调发展的主要因素是土地、产业和制度，破解这一矛盾的关键是探索不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的新型城镇化新型工业化新型农业现代化“三化”协调科学发展的道路。(3)基于河南省的实际，推进“三化”协调发展，需要以新型城镇化为突破口，通过统筹城乡，把农村农民涵盖进来，推进农业现代化，加快产业集聚发展，构建大中小城市、小城镇和新型农村社区建设统筹推进、协调发展的现代城镇体系。

［1］王贝.中国工业化、城镇化和农业现代化关系实证研究［J］.城市问题，2011，30(9):21-25.

［2］孙致陆，周加来.城市化、农业现代化与农民收入增加［J］.广西财经学院学报，2009，22(12):6-15.

［3］程遥，杨博，赵民.我国中部地区城镇化发展中的若干特征与趋势——基于皖北案例的初步探讨［J］.城市规划学刊，2011，54(2):67-76.

［4］周景彤.推进城镇化的意义及其面临的主要问题［J］.中国金融，2010，61(12):21-23.

［5］王卓敏.河南省城镇化发展中存在的问题［J］.经济研究导刊，2010，6(10):124-125.

［6］左雯.河南省产业集聚区建设与城镇化推进协调互动发展研究［J］.经济研究导刊，2010，6(32):58-59.

［7］河南省人民政府.中原经济区建设纲要［Z/OL］.(2011-12-28)［2012-01-12］.http://www.haedu.gov.cn/2011/12/28/1325063540599.html.