浙江省苍南县房屋征收工作初探

杨志囊

摘 要：文章论述了浙江省苍南县房屋征收拆迁工作的现状，分析存在的问题及原因，提出了相应的政策建议。

关键词：房屋片收 现状 问题 政策建议

中图分类号：F293.2文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2012）01-282-02

2007年浙江省苍南县政府的229号文件《苍南县征用为国有土地上房屋拆迁管理暂行办法》施行以来，共办理拆迁许可证39本，拆迁房屋1079间，拆除房屋面积92014平方米，在温州地区除温州市市区外，苍南县的拆迁量和依法度是最高的。但经过近几年的运作，拆迁工作的难度显现，拆迁工作越来越难，特别是2010年修订国有土地上房屋征收补偿条例以来，苍南县依法办证依法拆迁的拆迁项目基本没有。2011年1月21日《国有土地上房屋征收补偿条例》颁布后，凸显了不少的问题和矛盾，笔者在此对苍南的房屋拆迁问题进行初探，以起到抛砖引玉的作用。

一、拆迁现状

1.机构现状。职能部门为苍南县房产管理局，县成立的城镇房屋拆迁管理办公室为房产管理局下属的一个事业单位，人员编制6个，但实际在岗只有4人，在人事、财务等方面没有自主权。主要职能是政策把关、办理拆迁许可证、发布公告、受理拆迁裁决等工作。在各个乡镇、指挥部一般都设有拆迁科或拆迁办具体从事拆迁工作，只是业务上受县拆迁办指导。

2.政策现状。2007年9月，根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》和《浙江省城市房屋拆迁管理条例》，制定了《苍南县征用为国有土地上房屋拆迁管理暂行办法》，对集体土地上的房屋，只有土地被征为国有后，才能依照暂行办法进行拆迁。补偿安置政策主要有：（1）城镇规划区内原则上实行套间安置；（2）1992年10月31日之前建造的房屋，没有产权证的视为合法；（3）套房安置的面积有三个标准供被拆迁人选择：①原拆迁房屋建筑面积安置；②原拆迁房屋占地面积1:4安置，不超过180平方米；③家庭人口人均30平方米，不超过180平方米。（4）在价格结算上，原被拆迁的房屋，按照基准地价结合重置价进行评估，安置房的结算也有三个标准：①原面积相等部分按多层成本价；②原建筑面积相等之外，可安置面积之内，按照政府指导价；③可安置面积之外，180平方米之内的，按市场评估价。

3.执行现状。执行相当不平衡，所谓“协议拆迁”普遍存在，特别是那些不符合国有土地上房屋拆迁规定的集体土地上的房屋拆迁，各有各的“招”。灵溪镇：安置形式主要是地基形式，拆除一间安置一间，原建筑物按重置价评估，地基不结算差价；地基上的建设层数按规划；龙港镇：安置形式目前也是地基，但其在安置时，对屋前房后的杂地达到120平方米的也安置地基一间，地上的建筑物按照重置价，地基上的建设层数按规划。目前该镇还在酝酿推行拆除一间房屋，给予免费提供150平方米的高层建筑，其中，住宅120平方米，一层店面30平方米；县城新区建设指挥部：《暂行办法》出台，唯一一个推行套房安置的执行单位，但受其他单位地基安置的影响，对照《暂行办法》相关规定，在政策上已经有所突破：（1）原建筑面积不到100平方米的，均拉到100平方米；（2）可安置面积不到180平方米的，都拉到180平方米，并实行两套安置。目前该单位正酝酿推行高层安置，在结算上，实行多层成本价的2倍进行结算，从实质上说，也是让利于民，政策突破的一种；工业园区指挥部：该单位目前的拆迁安置政策同灵溪镇基本相同；铁路建设指挥部：该单位目前安置的形式是地基安置，灵溪镇、工业园区相同，但该单位在参照的年限上，突破了《暂行办法》规定的1992年10月31日的底线，而是突破到到1998年12月31日。

二、存在的问题

1.管理机构力量单薄，难以应对复杂局面。房屋拆迁是一项复杂、难度极大的工作，有人将此项工作同当时的计生工作相比，认为有过之而不及。随着城镇化进程的加快，苍南县的建设任务越来越重，但拆迁工作越来越难，成为城镇发展的瓶颈。笔者前面所述的机构现状，是不可能应付这么复杂的工作局面的。首先，国务院新颁布的《国有土地上房屋征收补偿条例》规定了县人民政府作为征收主体，但县人民政府没有成立专门机构，仅将原拆迁办的名称改一下，原来的一切照旧。这样，一个部门单位的下属单位，不可能直接同县政府沟通，俗话说：高度决定力度。没有力度的管理，只能是摆摆架子。其次，新颁布的条例仅就国有土地上房屋征收作了规定，也就是说集体的土地不适用，土地管理部门也就一直没有管理集体土地拆迁这方面的工作。这样像苍南县发展中的城镇，拆迁管理工作就会出现空隙。再次，新条例实施后，拆迁的主体主要是政府，从调查摸底到安置完成，仅靠拆迁办几个人显然力量不足。

2.政策执行不平衡，相互攀比现象严重。由于各大区域在执行上大打折扣，没有严格执行县政策的相关规定，有的时候一个项目一个政策，致使同村甚至邻近的两幢的房子的补偿标准不一样。比如说在灵溪镇辖区，共有四个执行单位，从上面的执行现状就可以看出，存在一定的差距。首先，就目前的安置情况而言，地基安置的受益程度大大高于套房安置的政策，所以套房安置总是受到抵制；其次，由于处于城郊结合部，农民的法律意识又不是很强，为此违章建筑较普遍，时间界定上和认定上存在一定难度；再次，有些工程业主，为了抓时间，抓进度，私下塞“红包”给被拆迁人，再度加剧补偿的不平衡。为此导致了项目与项目之间、村与村之间补偿的攀比现象，使一些公建项目无法推进。

3.现房安置较少，安置时间过长。在现行的安置政策中，除县城新区实行套房安置有少量的安置房源外，其他的都是地基安置，而地基安置牵涉到指标、转用、审批等一系列的问题，还有可能存在第二次拆迁问题，为此，从拆迁到安置往往都要很长时间，几年有的甚至十几年，如灵溪镇工业示范园区1999年拆迁的房屋，到现在还存在没有安置完毕的，五六年没有得到安置的可以说比比皆是。这样，政府在群众面前就失去了信任，在拆迁时，老百姓第一个问题就是我什么时间能拿到房子，或者说什么时间能建房子。在看不到任何安置房影子时，你要拆迁被拆迁人现有的房子，难度是可想而知的。

三、建议和对策

1.强化职能，配强人员。应该按照国务院颁布的新条例的要求，参照温州市鹿城、瓯海、龙湾三个区的做法，单独组建房屋征收部门。吸收宁波市镇海区的做法，将所有房屋的征收工作全部纳入征收部门的工作范围，在征收部门里面设立“农拆”和“城拆”的职能科室，在房管部门、国土部门、法制部门抽调骨干，配齐配强人员。有的同志认为，集体土地的征收是国土资源部门职能，国有土地上的房屋征收是房管部门的职能，因此应将这两项工作放在两个部门。笔者认为，这是不妥当的，因为房屋征收工作是一项繁琐、艰巨的工作，如果处理不好不但影响工作的进程，而且会损害政府的形象。在苍南，“插花式”的房屋很多，在一个项目中，介入两个工作部门，发布两个决定，出现两个政策，不但不能推进工作的进程，反而造成相互之间的扯皮、推诿的现象。只有将房屋征收的工作纳入到一个部门，并同相关部门相互配合，相互协调，才能做好房屋征收的工作。

2.统一政策，修订暂行办法。在政策执行上，在不违背上位法的情况下，一定要统一，而不是各镇不同、各项目不同。对补偿安置方式不同的，应该采取相应的措施，加以平衡，比如地基安置的受益多一点，那么在地基安置上，应该限定容积率，增加税费的缴纳，对套房安置却采取增加购买面积，减免税费等措施。同时，应该对苍南县现有的暂行办法进行修订，并且要充分考虑苍南的实际，结合集体土地和国有土地上房屋的征收，统一纳入修订。尽管集体土地上的房屋同国有土地上的房屋土地的使用性质不同，但均是房屋的征收，更何况在苍南县，集体中有国有，国有中有集体的“插花式”房屋很多，如果不制定统一的条例，实行无缝对接，在实际操作中很容易出现问题，有可能在同一幢房子中出现不同的补偿标准。有的同志认为，国有土地上房屋征收的法律依据是《国有土地上房屋征收补偿条例》，而集体土地上的房屋征收的法律依据是《中华人民共和国土地管理法》，两者不相同，不能包容两部法律的内容，更不能制定同一条例，统一政策。笔者认为，这种认识是对法律的一种误解，首先，现在要制定的是政策性规范文件，并不是法律，政策性文件具有灵活性，政策的法律依据可以是多方面的；其次，县没有立法权，所制定的最多是规范性文件，在上位法没有规定的前提下，细化和提出实施意见是可行的；再次，在制定统一条例时，依据的就是两个上位法，在没有违反上位法的前提下，制定统一的政策，既切合实际，又是符合法律规定的。

3.建设安置房，提高办事效率。在征收时，首先就要考虑安置，要按照年度发展计划、征收规模，有计划地建设安置房，使被征收人看得见，摸得着；同时安置房的建设，县政府要统一指定一个建设单位，并且实行全县统一调配。对目前还不能实行套房安置的，在地基审批上，缩短审批时间，提高办事效率，取信于民。

4.考虑发展效应，让利于民。在所要征收房屋的房屋区域，往往都是有发展空间的区域，就是说这些地方将要被开发，不管是土地的价格还是房屋的价格都有涨价的空间，但在征收时这种涨势并不明显或者说正处于萌芽的状态，但不管是征收人还是被征收人对这种趋势都是十分清楚的。在实际工作中，由于以前尚未开发，或者是集体土地，没有交易的情况，即使有交易也是因为未被开发，而价格较低。在这种情况下如果也用原有的价格进行征收，肯定不能使被征收人接受，加大征收的难度，为此要充分考虑被征收区域的发展空间，考虑发展的效应，把握好尺度，平衡各方的利益，让利于民。

5.严格程序，奖惩分明。各个执行单位，都要严格执行房屋征收的程序规定，统一备案、统一征收，严禁所谓的“协议拆迁”。即使协议拆迁也应该在房屋征收部门统一标准之内、在房屋征收部门准许以后才能执行。对每一个项目都要在法律程序的框架内进行，这样，才不会导致房屋征收半途而废。对那些按时签订协议、按时搬迁的被征收人予以奖励；对那些漫天要价，借此故意刁难的，坚决运用法律手段采取措施，只有这样才能保证建设项目顺利进行。

（作者单位：苍南县房管局拆迁办公室 浙江苍南 325800）

（责编：李雪）