关注农民土地权益

□ 文/吴可人

农村征地制度改革的破局，意味着中国将开始逐步扭转靠牺牲农民土地权益的工业化、城市化现状

十八大报告提出让农民得到更多土地增值收益，随后11月28日国务院常务会议通过了《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）》，对农民集体所有土地征收补偿制度作了修改，业内人士分析这一修改或将提高征地补偿数额至现行标准的10倍以上。农村征地制度改革的破局，意味着中国将开始逐步扭转靠牺牲农民土地权益的工业化、城市化现状。

在现行土地制度下，浙江与全国相当部分地区一样，长期面临土地城市化快于人口城市化的问题。根据浙江省建设厅统计数据，1996—2011年，全省城市和县城建成区面积年均增长6.9%，而城区人口年均增长4.8%。对于人多地少的浙江而言，用地矛盾更显突出。

城市经济增长过于依赖土地占用，新增建设用地产出较少。以工业为例，全省11个市区合计工业用地增加数在2003年达到54.6平方公里的峰值，同年这些地区的工业增加值增速也达到此后历年的最快增长（42.9%）。而在2003年后，由于中央采取最严格的措施控制耕地占用，城市工业增加值增长与工业用地开发同步趋缓，多数年份甚至低于全国工业增加值增速，表明城市经济增长在一定程度上是依靠土地占用形成的，一旦供地闸门关紧，就出现增长趋缓的困局。

城市空间蔓延式向外扩展，城市人口密度较低。这一状况在大中城市尤为明显。伴随房地产开发迅猛推进，一方面新建住房入住率较低、空置率较高；另一方面旧城设施落后使得大量旧房空置，导致城市用地过多，人口分布分散，进而造成城市公共资源利用效率降低，城市居民生活成本提高等问题。2011年，全省11个市区平均人口密度为1773人/平方公里，列全国各省市倒数第7位。

城市用地效率较低，浪费现象仍普遍存在。企业圈地囤积居奇，有些企业拿到地后，迟迟不开工，甚至闲置两三年；有些企业申请土地目的就是等待土地升值，炒买炒卖，牟取暴利。某市经济发展局的一份内部报告表明，全市有3000多亩工业建设用地闲置或出租，有的土地已经闲置两年以上。

快速工业化和城市化进程，为土地从农业用途向非农业用途、从低收益用途向高收益用途的流转带来巨大需求。而农用地转用的非市场化因素，导致相当部分的农民被排除在土地溢价的获利群体之外，成为城市化过程中的权益受损群体。土地城市化推进过快背后，是农民土地权益很大程度上的缺失，这里存在着两个比较严重的问题。

一是农民缺乏谈判能力弱化了用地制约。农用地由农村集体经济组织行使所有权，政府征地实质上是农用地变为建设用地，所有权由农村集体经济组织所有变为国家所有，并由当地政府代替国家行使土地所有权。农村集体经济组织与当地政府具有千丝万缕的联系，并在很大程度上听命于政府。因此，农村集体经济组织缺乏和政府进行平等谈判的能力，征地往往通过政府下达行政命令的方式完成。而且由于农户土地承包权的残缺及其债权性质，农民和农村集体组织在土地关系中往往处于最弱势地位，农村土地所有权保护缺乏有效防线，农用地迅速非农化在所难免。特别是有些商业性项目以国家名义征地，用国家利益迫使农民就范，更弱化了对于用地单位的约束。

二是向农民征地成本较低强化了圈地冲动。现行的土地征用制度，农用地征用价最高按农用地年平均产值的30倍补偿，而具体补偿多少取决于政府有关部门。土地进入城市后，商业用地和工业用地价格则由“招拍挂”决定。同样一块土地，因为土地性质的转换就会产生大幅度的土地增值，形成巨额的利润空间。在农用地转用增值部分的分配格局中，征地的溢价收益只有10%－20%左右归村集体所有，其余80%左右的溢价收益被政府和用地企业享用。因此，现行制度对于农民土地权益仅是一种纯粹的补偿关系，而非等价交易关系，农民基本上不能获得土地改变用途、进入城市之后的溢价。这种状况下，圈地升值成为一些企业获取暴利的主要手段。相关利益集团为取得农用地用途转换所带来巨额土地溢价，必然会争相运用各种手段尽可能多占土地。

保护和提高农民土地权益，是增加农民收入、改善农民生活的有效手段，是缩小城乡差距、统筹城乡发展的重要保障，是让广大农民真正分享城市化成果、加快建成小康社会的根本出发点和落脚点。2012，征地制度改革破局，给农民带来最大的希望。