城市安全风险防控体系的理论建构:基于上海世博会的启示

容志

(上海行政学院 公共管理教研部，上海 200233)

城市安全风险防控体系的理论建构:基于上海世博会的启示

容志

(上海行政学院 公共管理教研部，上海 200233)

应对具有复杂性和扩散性的城市风险，需要有新型、综合、高效的风险防控和公共安全管理体系，实现由事后处置型应急管理向风险防控型公共危机治理体系转型。现代特大型城市的要素集中和脆弱性增加了公共安全管理的难度，城市所面临的挑战也是严峻的。世博会期间构建起的“七位一体”的公共安全管理体系侧重于风险防控和前期预防，在实际运行中收到了良好的效果，保证了世博会的正常运行。对世博会风险防控基本经验的总结与梳理，对于特大型城市公共安全管理的现实特点、发展趋势，以及在风险社会背景下，优化城市风险防控体系，推动城市公共安全管理系统转型都是极为重要和有益的。

风险防控;世博会;公共安全

一、引 言

公共安全是一项基本的公共产品，平安城市也是美好城市生活的保障。如何提高城市的安全水平，减少重大灾害和危机事件造成的损失已经成为现代大都市所面临的共同课题。特大型城市的基本特征是经济发达，基础设施完备，信息化程度高，人口密度大、流动性高，社会要素高度集中。从安全威胁的可能性来说，这些物质和文化要素决定了特大型城市的公共安全风险具有明显的复杂性和扩张性。所谓复杂性，是指现代社会的各类要素集中，造成风险源增多，风险源之间的互动与影响关系复杂，使得不确定性社会风险的种类和数量相对于传统农业社会而言大大增加。正如贝克所指出的:“在生活的各个方面，我们可能不再认为传统的确定性是理所当然的。我们对传统的安全依赖得越少，我们所要面对的风险就越多。”［1］作为工业文明象征的城市，既是现代化和全球化浪潮的焦点与连接点，也是环境恶化、能源危机、技术灾难、金融风暴、恐怖袭击、贫富差距等现代风险直指的对象，一旦内在支撑体系崩溃，就容易引发经济社会领域的“内爆”(implosion)。①内爆原本是一个物理学概念，指一种向内的聚爆过程。在内爆中，各种原本有明确外在界限的事物，其界限均告崩溃瓦解，事物消失于混乱和无序之中。这个词最初由加拿大传播学家麦克卢汉(Marshall McLuhan)引进到传播学中。法国后现代理论家波德里亚(J.Baudrillard)对其含义作了进一步的扩展，把它应用于对后现代社会状况的描述。这里是指现代城市的外在形态不断拓展，但内在结构在某种失序状态下发生紊乱，最终不是外向衰竭而是向内崩解。另一方面，城市公共危机又具有明显的连续扩张性，即所谓的“多米诺骨牌效应”，表现为某个风险源被激活形成危害，在其他因素的共同叠加下，危害的影响面会逐渐扩大，损失越来越严重，救援和处置难度提高，最后演变成大规模危机。例如上海的“11·15”大火，起因于装修过程中的违规操作，引燃装修材料，并且未得到有效控制，火势逐渐蔓延，同时楼面被立体脚手架包围，住宅楼内的警报、灭火设施缺乏，周边环境不利于消防救援，最终造成重大人员伤亡。因此，应对复杂性和扩散性的城市风险，需要有新型、综合、高效的风险管理体系。

但目前侧重于救援和处置的城市应急管理体系显然不足以完成这种使命:第一，过于强调管理的专业化和职能化，即条线式分工，它虽然符合现代组织精细分工的基本原则，但也容易形成条线分割和管理碎片化，在应对大型尤其是特大型城市的综合风险和灾害时表现出明显不足;第二，管理的顶层启动和垂直响应，这虽然有利于协调整合多方资源，集中力量处置危机事件并快速恢复，但往往忽视不同层面的预防准备，且信息传递的阻滞效应还可能造成反应迟滞，延误处置最佳时机。无论从成本还是从绩效的角度说，由后发处置型向风险防控型转变都是城市公共安全管理体系发展的必然选择。

上海世博会是第一次在发展中国家举办的注册类世博会，也是参展方和参与人数最多的一届世博会。现代化国际大都市为世博会提供了诸多便利和重要支撑，但同时，人员密集、人流量大、要素集中、社会风险高等因素也为平安举办世博会增加了相当的难度。世博会举办的成功，说明上海市政府社会管理水平能够经受住严峻考验，也说明其公共安全管理达到了预期目标。本文将对上海世博会公共安全管理体系及其运行进行七个方面的剖析，总结风险防控的基本经验和有效实践，并探讨在风险社会背景下，优化城市风险防控体系、推动城市公共安全管理系统转型的路径选择。

二、世博会城市公共安全管理机制的实证分析

成功、平安举办一次世界博览会不仅是中国政府的庄严承诺，也是全国人民的共同愿望。从公共安全的角度来说，这次世博会所面临的挑战在于:第一，时间长，客流量大。世博会持续时间长达184天，入园人次突破7300万，日均近40万人次，极端高峰值超过103万人次。如果加上提前15天开始和推迟15天结束的安保时间，则整个世博会安全管理战时状态持续214天。可以说，这是我国建国以来举办的时间最长、参与人数最多的一次世界性盛会。第二，规格高，安保任务重。世博园每天都有国家馆日活动及一百多场庆典演出活动，各国首脑、政府要员及文体明星等中外贵宾纷至沓来，最多一天安保部有68批警卫任务，在大客流中要保证有序参观和安全保卫双重目标的实现。第三，影响全局，稳控面大。5.28平方公里的世博园区横跨浦江两岸，处于城市的中心区域，地形地势较为复杂。一方面，世博会的大客流为城市的公交、轨道交通运输带来前所未有的压力，给航空、火车、轮渡等交通枢纽带来重要影响，增加了住宿、旅游、卫生、清洁、餐饮等各个方面的接待量和压力，提高了城市公共安全管理的难度;另一方面，世博会的成功举办，也需要安全、祥和、有序的社会环境和人文环境，需要全体市民的积极配合和社会的整体防控，这无疑需要广泛的社会动员。第四，境内外敌对势力和分裂主义分子的恐怖威胁。

可见，世博会的安全管理范围不仅仅局限于园区之内，而且涉及到整个上海行政区划;不仅仅针对有形的袭击、破坏，还可能面对由于管理不善造成的无形危机和安全隐患。因此，要有效保证这个区域内的公共安全，仅靠应急管理是远远不够的，需要从风险防控的角度做到预防在先，防患于未然。通过世博会期间对园区的调研，以及后期对有关组织的访谈，本文将世博会的安全防控体系归纳为由七个机制构成的整体逻辑系统。

(一)系统的动力机制

自上而下的压力是现代科层组织发挥效率优势的重要前提和保障。在目前压力型体制下，重要的压力/动力无疑首先来源于上级政府的要求和任务。事实上，中国政府一直将平安、成功作为世博会的首要目标和任务。例如，国家主要领导人多次表达“举办一届成功、精彩、难忘的世博会”的要求。2010年1月国家主席胡锦涛在视察世博园时提出，“要始终把安保工作放在首要位置，完善安保政策和安保工作方案，强化安全防范措施，广泛动员社会力量参与安保工作，实现平安世博目标”。中央有关领导在视察上海世博园区时，也对安保工作提出了具体要求，要求牢固树立安全第一的思想，把安保工作纳入世博会筹办工作全过程，以全国稳定保上海稳定，以上海及周边地区稳定保世博园区稳定。这些不仅仅是领导人个人的指示和意见，是中国政府对包括上海在内的各相关单位和部门的统一要求和整体动员，也是对举办世博会这一“国家行为”的明确宣示。从动力的角度说，这为风险防控体系的构建和资源整合提供了强大的组织动力。

上海各级政府随之开展了充分的组织和动员，形成了上下联动的责任机制。从市到区(县)、街镇、社区，坚持“条块结合、以块为主”的原则，对世博会期间的交通、消防、旅游、卫生、安全生产、社会治安等工作进行了全面部署和责任定位。对重点区域和领域的安全责任进行了再明确和再强化，对各辖区内的安全隐患进行了再排查。通过目标责任制、政府绩效考核等方式督促各级政府和各职能部门高度关注城市安全管理，从源头化解社会矛盾，防控社会安全风险。上海市政府应急办公室作为全市应急管理的综合协调机构，从2009年3月开始，组织全市各职能部门分管应急管理工作的厅局级、正处级公务员培训3轮，共两百多人次，这对于提高政府官员对公共安全和应急管理重要性的认识起到了重要作用。

(二)系统的组织架构

要统揽世博会期间的城市公共安全管理，就必须有整合型的组织架构，这个架构中需要包括国家级的安全机构(如公安部等)、中央驻沪有关机构、上海市各相关职能部门、上海周边省市等多层面多类型组织。图1所示的“同心圆”涉及到三个层面的组织架构，都能达到“整合协调、集中统一”的目标。

图1 世博会期间安全管理的“同心圆”

从中央层面来说，需要构建统领上海世博会安全管理的组织机构，以最大化动员各种相关资源和力量，开展统一、标准化的风险防控工程。这主要表现为“上海世博安保协调小组”的成立和“环沪护城河”工程的启动。协调小组由公安部党委副书记、副部长担任组长，牵头负责宏观层面的安全保卫工作，其主体工程“环沪护城河”囊括国家安全部、交通运输部、总参谋部、武警总部、电监会、公安部和国家电网公司、中石油、中石化，以及上海、江苏和浙江等8省公安、交通、海事部门。该工程围绕强化情报信息、矛盾排查调处、重点人员和危险物品管控、入沪通道设卡安检、社会面治安防控、低空慢速小目标管控等方面开展工作，担负上海外围屏障和过滤功能。事实上，可以看到，这个外围屏障是世博会公共安全的重要基础和保障。

从上海市层面来说，依托上海市政府直线职能型组织体制，交通、卫生、公安、旅游等各委、办、局条线分工，加强联动，做好各项保障工作。世博会期间，上海市成立运行指挥部，统一组织世博会的各项工作，协调全市与世博会有关的各项事宜。指挥部分设五个工作小组:运行组、安保组、外事组、内事组和宣传组，分别负责世博会的运营管理、物资保障、安全保卫、外事接待、内事接待、新闻宣传等工作。其中，中共中央政治局委员、上海市委书记俞正声亲自担任安保组组长，显示对世博会安全保卫工作的高度重视。

在园区层面，设有世博运行指挥中心，实现一线扁平化管理。指挥中心整合片区场馆指挥、公众信息发布、信息综合、设施保障、物流中心、活动管理、礼宾接待、新闻宣传、通信保障、交通运营、卫生服务、气象服务、安保综合、出入口管理、军队、武警、消防、国家安全、技防监控、轨道安保等27个条线工作，实现全天候、立体式的实时监控、信息传递和风险排查，并负责突发事件的先期处置。在世博会举办期间，所有园区内发生的突发公共事件，都会在第一时间向这个指挥中心汇报，指挥中心根据电子化预案，一方面要求“片区”内的相关人员进行先期处置，一方面向上海市层面通报，或者向有关应急专家请求咨询和会商。同时，园区的应急指挥决策都在这个平台中酝酿和做出，相关决策人员都在这个平台上会商和“拍板”。这就从体制和机制上保证了应急处置的快速、明确和统一。

(三)风险识别机制

世博会的安全并不仅仅是指世博园区安全保卫，而是涉及世博会期间整个城市的安全管理和安全运行。因此，可能出现的风险范围就非常广泛。根据《中华人民共和国突发事件应对法》，突发公共危机事件被分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类别。这种基于诱因进行危机分类的做法，既为预防突发公共事件提供线索，也为国家应急措施的采取提供基本依据，［2］是进行安全风险识别和评估的基础。从表1可知，从全市层面看，安全风险主要分为自然灾害、事故灾害、公共卫生、社会安全和新闻管理五大类，每一大类都内含若干小类。专业管理部门根据自身的职责范围，开展专项的风险识别和评估，寻找可能影响城市和世博会安全运行的各类风险源，评估其概率和后果，为风险控制奠定基础。例如，气象部门需要对高温、雷击、台风、暴雨、强对流天气等气象灾害进行评估和实时监测，防止天气变化引发的突发事件，并在风险评估的基础上制定相应的工作预案。从世博会举办之前半年开始，上海气象局便组织灾害评估专家和相关技术人员成立世博气象灾害风险评估技术组，专门开展世博会期间气象灾害风险评估工作。制定了风险评估的技术规范，从气象灾害风险源识别、气象灾害风险评估、对策和建议等方面出发，先后完成了气象灾害风险评估初始报告、更新报告，针对重点部位进行了专项风险评估，共完成了《上海世博会气象灾害风险初始评估报告》、《上海世博会恶劣天气风险评估报告》、《世博轴阳光谷气象灾害安全评估报告》、《上海世博会开幕式恶劣天气风险评估报告》等风险评估报告，为相关部门及时整改提供依据。［3］在世博会举办期间，又加强了短临天气监测预警，形成早通报、早会商、早准备、早应对的工作机制，与防汛指挥部、世博园区指挥中心协商并确定极端天气内部预通报的技术标准、提前时效和发布方式。

此外，在世博园区内，管理方对大规模人流聚集可能引发的秩序混乱、冲突、踩踏风险始终保持高度警惕。大型公共活动安全风险的核心和主要矛盾在于人数众多和人员集聚，这个主要矛盾使得个体在大型活动中受伤害的可能性较普通状态下显著提高，由此会衍生出各种问题，风险源潜伏在组织系统中。为此，相关部门针对园区整体、各出入口、各片区场馆、热门场馆的参观人流进行风险评估，并在实际运行中不断“找问题，找隐患，找差距”，这些实际上是风险防控的重要环节和内容。

表1 世博会安全风险识别与责任单位

(四)风险控制机制

在风险识别和评估的基础上，需要制定相应的风险控制策略和方法，防止风险源的形成、激活并向现实危机演化。一般来说，社会性风险主要分为“外在风险”(如自然灾害等)和“人为风险”(如事故灾难等)两大类。对于前一类，风险控制策略主要侧重于预测、预报和预警，力图较早获得风险形成和酝酿的准确信息，做好相应的防范与准备，并对外在风险下的社会系统的脆弱性进行分析，避免脆弱性扩大为灾害。而对于“人为风险”，如技术事故、社会冲突等，则要通过较早的干预和介入，排除隐患，化解矛盾，控制风险生成。在世博会期间，这种风险控制主要有三类策略:

第一，过滤策略

是指通过有形和无形的屏障将风险源排除在特定的时间和空间之外，从而避免危机生成。从安保的角度看，世博会实际有三层“过滤”屏障。在宏观层面，通过“环沪护城河”工程建立起了多主体、多层面和立体式的联动安保护城河，与中心活动区相照应，实现“过滤式”排查的双重防范。世博会运行的前四个月，整个“护城河”中的陆路、海路、水路、空中关口共检查车辆1234万辆次、船舶26.8万艘次、人员1858万人次，查获违法犯罪嫌疑人8206名，缴获了一批枪支、弹药、管制刀具和易制爆、易制毒化学品，消除了大量的安全隐患。［4］在微观层面，世博园区的预检区和安检区是两道屏障，通过对游客和工作人员进行违禁、违规物品的检查，将园区内的安全风险降低到最小程度。

第二，错峰策略

现代社会的公共危机往往是多重因素共同叠加的结果，是现有体系和秩序遭遇多重波峰冲击后发生崩解的反应。要控制社会风险叠加以免影响到公共安全，需要通过人为干预的办法将波峰错开。以大客流管理为例，为防止客流高峰在不同层面重叠而造成的安全风险，管理方采取三种方法进行疏导:首先，制定了“票务引导”方案，通过对门票的限量发售、价格管制、限定参观时间等调控措施，均衡白天黑夜、节假日与平时的人流量;其次，为防止大规模人员进入园区后在同一时间内集中在某片区域，影响园区畅通性，积聚风险，通过“活动引导”来平衡人流量，在人流较少的区域多安排精彩文艺活动吸引人员驻足，在人流较多的区域少安排精彩活动;最后，为防止大规模人员在区域内的某个点上迅速集聚，直接威胁到公共秩序的稳定性，通过广播和实时信息提示人流高峰的展馆，估算排队时间，引导人员合理选择参观展点。更为重要的是，对热门场馆排队人流进行“硬隔离”和“断尾处置”，安保团队严格将依次放行的频率与人的平均步行速度保持一致，以防客流“碰头”造成踩踏。

第三，即时策略

随着时间和空间的变化，安全风险也会随之发生改变，因此，并没有一劳永逸的风险识别和评估方法。为了动态追踪风险变化，及时发现隐患，世博会安全管理突出“三找三定”的工作机制，即“找问题，找隐患，找差距;定措施，定责任，定期限”。换句话说，强调在动态运行中不断发现问题和梗阻，并予以及时解决，这对于防止风险积聚和相互叠加，控制风险的演化进程具有至关重要的意义和作用。例如，在世博会期间，个别日期的客流量超过预先估测，而场馆“硬隔离”设施又不够用，一时间也难以立即补充，指挥部人员高度重视，想尽办法，最后决定连夜将浦东新区交通干道上的围栏拆下，安装到世博园区，第二天，等新装备的“硬隔离”运到即重新安装到位。［5］事实上，在事前评估中，“硬隔离”到底需要多少，并不存在标准答案，这既要考虑客流量、客流场馆分布等客观变量，还涉及参观人员素质、现场秩序等主观变量。因此，“硬隔离”准备不足并不一定是管理失误或错误。但从安全管理的角度来看，关键在于能及时捕捉到这一问题和风险，并予以及时解决和控制。这对管理过程的灵活性和高效性提出了要求。这种即时策略是源于对各种安全隐患的重要排查机制的落实，也是城市运行管理中的“纠错机制”功能的体现。实际上，即时纠错是评估、发现和控制潜在社会性、管理性、机制性风险的重要策略和方法。

(五)预案体系与机制

预案建设是我国应急管理“一案三制”工作架构的重要组成部分，也是应急管理体系建设的龙头和起点。预案建设对于风险防控的意义表现在两个方面:一方面，预案都是基于风险评估的基础之上制定的，无评估则无预案，因此往往能“倒逼”风险评估工作，制定并完善预案的过程实际上就是不断识别风险、评估风险的过程;另一方面，预案是对风险进行预警、预报、先期处置的总纲和计划，因此可以起到快速控制风险的重要作用。世博会安全管理机制构建了一整套预案体系，共分为全市、世博园区以及重点场馆三个层面。全市应急管理总体预案是全市层面突发事件处置的总纲，规定了主要原则和工作机制，各个专项预案则涉及防汛防台风、公共卫生、安全事故、群体性事件、大面积停电等四十多个专业条线。世博园区的预案体系包括1个总体预案、5个专项预案、20个专业条线部门实施方案(园区内部管理部门)、35个片区和场馆预案在内的61个预案(见图2)。

图2 上海世博会园区预案体系

事实上，预案及相关的工作方案在世博会运行期间发挥了重要的作用。例如，在社会安全专项应急预案下，还有关于大客流疏导和处置的工作方案，这主要是为应对参观人数过多造成的一系列次生和衍生安全事件而制定的预案。在2010年10月16日“百万大客流”中，①当天的观博客流量超过103万，累计参观者达6462.08万人次，双双刷新1970年大阪世博会所创造的历史纪录，也是上海世博会单日最大客流量。由于事先研判准确和积极准备，并及时启动《世博园区应对大客流服务工作方案》，从入园安检、交通服务、秩序维护、环境设施、餐饮服务和文艺活动等各个方面对园区管理进行了优化和调整，从而保证了园区的整体秩序和安全，没有发生影响较大的突发公共事件，是公共安全风险防控的成功案例。［6］2010年1月16日上午9时30分、10时，世博安保指挥中心根据客流预判情况先后发布大客流黄色和橙色预警信号。世博园区运行及安保部门立即启动工作预案，根据各自职责全力开展各项应对工作。世博园区内，安保部门在各出入口增派安检力量，加快安检速度，提高通行能力。各热门展馆和人流密集区域也及时部署了机动力量，坚决防止出现人流拥挤踩踏事故。全市各公安分(县)局调集应急增援力量，做好随时增援园区的准备。世博园区在原来201辆营运车辆的基础上，从园区外抽调了46辆机动车紧急增援园内交通，运行班次增加了一千多个，增加了23%的运能。在场馆秩序维护方面，组织者提前将大客流信息通报给各展馆，对园区数十个热门场馆合理调整，新增硬隔离设施。在热门场馆集聚区域加装了临时厕所;对饮水机、休息椅等服务设施加强巡查和保养力度;加强餐饮和排队区域等场地的垃圾清运力量。［7］

(六)应急准备机制

应急准备能力也是风险防控能力的组成部分之一。世博会之前的应急准备主要包括演练、教育和物质储备三个方面。在演练方面，上海市政府安排进行了城市大面积停电、防汛防台风、交通阻塞和大面积瘫痪、轨道交通事故、爆炸事件、恐怖袭击、人质劫持事件、高温中暑、大面积食物中毒等突发事件的演练，的是在没有预先通知的情况下进行临时“拉动”，虽然场面并不壮观，但往往能起到较好的效果。同时，对各级领导干部和分管应急管理工作的官员进行了定期培训，增强风险管理和应急管理的意识与理念，掌握基本的管理知识与技能，在世博志愿者中进行专项培训，提高了全社会的安全意识和责任。

(七)社会动员机制

世博会的组织者们懂得，世博会的公共安全不能仅依靠政府和军队，更重要的是全社会的动员、参与和配合。第一层面，加强与全体市民的真诚沟通，赢得全社会对申博、办博的理解与支持。如上海市委书记俞正声多次接受新闻媒体专访，坦诚谈及世博会各项准备工作中的困难和问题。2009年7月，他在接受凤凰卫视专访时表示，上海世博会时间长、人数多，对“平安、快乐”带来了挑战，组织者会想方设法保证世博园区的有序运行，让游客平安入园，快乐观展。他号召广大市民都行动起来，以实际行动做好世博会的东道主。2010年4月，在上海世博会倒计时30天之际，他再次接受了中央和上海主要媒体的联合采访，明确提出，世博会要反对不正之风，上海干部在世博期间一律不能享受贵宾礼遇，不能开后门。为了感谢上海市民为世博会做出的贡献，试运行期间，市政府将组织所有从园区旧址搬迁的居民参观世博会;正式运行期间，给上海所有的常住户口的居民每户免费赠送一张世博会的参观券，另外赠送一张200元的交通纪念卡。第二层面，世博会前，上海社会治安综合治理委员会办公室按照“专群结合、以专带群、群防群治”的工作方针，有步骤地开展上海平安志愿者队伍的招募、组织、管理工作。据统计，全市共招募平安志愿者80余万名，形成了“政府推动、多方参与、群策群力、齐抓共管”的工作格局。看起来，这些志愿者在社区中往往关注防火防盗、社会治安、邻里守望、互帮互助等简单、具体的琐碎小事，但实际上，社区志愿者既能及时发现社区安全隐患，也能构建安全城市的“大网”，为世博会期间社会的“平安、祥和”提供了基层保障，是社会层面公共安全管理的重要力量。

三、风险防控体系的理论建构

现代的安全观越来越重视社会应对风险的两种能力:风险控制力和快速恢复力。前者强调尽最大可能地预警和控制潜在社会风险，防患于未然，阻止风险源的激活并演变成巨大社会危机的可能性;后者则强调灾难来临时城市不是被完全击倒或彻底重建，而是能够通过自我调节消融间接损失，并尽快恢复到正常状态。它们的共同点是最大限度地减少灾害和危机所造成的社会损失与影响。这也是公共危机治理体系与公共危机处理机制之间的最大不同和差异。在某种程度上，世博会的实践就是这种安全理念的生动演绎和诠释。它在前期准备和中期运行中，立足“会出事、出大事”，综合运用风险识别、评估和控制等一系列理念和方法，达到了控制风险和减少事故的目标。当然，这种举国、举市动员体制在常态社会中不具有长期持续性和经济性，城市公共安全管理也不能依靠运动式的治理模式，但是，其防控型安全管理的思路和理念对现代城市公共安全体系建设具有重要的启发意义和价值。

风险和风险管理最初都是经济学的概念。风险通常表示一种与预期目标有偏离或差异的不确定性及其后果，这种偏离程度被用作衡量风险大小和程度的指标。［8］而风险管理则是旨在对这种不确定性及其后果进行控制，以减少和避免损失的科学的管理方法。20世纪60年代以来，风险管理的理念已被有效地运用到经济和政府管理的众多领域和部门中，如保险、职业安全、公共健康和药物警戒等，并逐渐形成一系列方法。事实上，通过识别和分析风险发生的概率、脆弱性以及可能后果，风险管理能够及时发现各种风险隐患，充分暴露各种问题，并有针对性地采取相应措施，有效地避免和降低风险。［9］风险的控制和缓解是风险管理的核心内容，避免风险生成现实危机是风险管理的最高目标，而这就要求必须对现实公共危机的诱因条件、形成机制和演化机理进行深入探讨，把握风险生成危机的基本规律，用以指导现实的危机预防和准备工作。因此，公共安全的风险管理具有两个特点:第一，从方法论角度说，它可以成为一种整体性思路和方法论基础，用以指导整个公共安全管理体系的建构和有关组织机构的优化;第二，从微观操作来说，它又必须具体分析每一类别风险的演进机理，形成专业化的防控方法和体系。正因为如此，城市公共安全管理体系建设必然按照“统分结合、有专有常”的原则展开，既有专业化的管理条线和机构，又必须在同一理念下进行无缝隙整合与再造，形成理念与运作流程的高度协调。基于上海世博会的成功经验，本文认为，现代城市公共安全的风险防控体系应该具备以下几个核心要素:

第一，强大持续的动力源

救灾、重建等事后处置行为往往因为能看得见、摸得着而受到政府高度重视。相比较而言，风险防控的成绩在于“不出事”、“不应急”，不容易被察觉，因而在常态下容易被忽视。从这个意义上说，完善的风险防控体系必须具备强大而持续的动力机制，推动自身不断完善，这也是世博会各项筹备工作、安保工作抓得特别紧的一个重要原因。从现实来看，公共安全管理的动力源主要有三个，第一个是社会成员的安全需求及其制度化表达对政府产生的公共舆论压力;第二个是政府内部上下级之间形成的以“行政问责”为核心的压力机制;第三个是人大立法形成的安全管理的各种法律、法规和规章。世博会的成功正是将第一个压力源顺利转化为第二个压力源。当前，全社会对于公共安全问题的关注度越来越高，对于确保生产安全、卫生安全、食品安全和社会安全的呼声日益高涨，我们正可以利用这一有利形势，组建统一、权威的城市公共安全委员会，并不断完善城市生产、消防、卫生、防灾减灾方面的法规与规章，将风险防控体系建设纳入人大立法和政府工作的重要议程，回应社会的强大需求和期望。

第二，健全的风险评估体系

这个体系要回答“风险在哪”和“隐患在哪”的问题。按照《中华人民共和国突发事件应对法》对公共性危机的划分，世博会的风险评估机制对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件进行全方位的风险识别与评估，它达到了三个基本目标:首先是锁定风险源，通过排查，找到可能引发社会危机的源头，科学评估其激发概率、预期成本和可能后果，为有针对性地制定控制对策提供基础。其次是建立风险源监控系统，通过数字、视频、网络等现代科技手段，及时掌控风险源的动态变化情况，随时准备应对突发事件的发生。世博会期间，国家层面指挥中心、上海指挥部、“环沪护城河”监控点以及园区指挥中心四位一体构建了强大的信息监控和指挥平台，通过现代化高科技手段，实现对重要路口、码头、区域、路段、场馆、交通的全天候监控，以及信息无缝隙对接共享，为及时发现事故苗头、快速应对提供坚实的信息基础。最后是建立风险数据库和信息系统，储存各类风险源及其动态信息，这不仅便于专业化分析，也有利于各有关部门共享互通，达到及早引起重视、预发警报的重要作用。而一旦有突发事件，则可以根据信息数据库，及时掌握具体风险源、周边地形地貌、人口影响因素、专业防护知识等重要信息，便于快速反应和有效应对。

第三，科学的风险防控措施

现代风险管理强调从风险识别、风险评估、风险控制到应急管理的一整套系统化流程，涉及到突发事件的事前、事发、事中和事后各个环节与阶段。每个阶段中相应工作流程的严谨性和科学性，直接决定了公共安全管理体系的严密性和科学性。因此，必须依靠各个领域的风险识别和评估工作，有针对性地采取相应的防控措施，较早阻止或阻断风险的演化进程，防控安全风险，避免重大损失。这一套标准流程要通过整合性机构向所有专业部门普及实施，细化到各自的工作方案和预案之中，并进行相应的预案演练，既起到防控风险的作用，又为突发事件做好必要的准备。

第四，整合性协调机构

专业性的管理机构是公共安全保障的基石，也是现代社会分工的必然产物。但面对综合型、扩散型风险，更需要对传统的消防、公安、气象、地震、水务、卫生、交通等部门进行有效整合，使之能互相联动、有效沟通和协调一致。世博会的运行涉及到众多职能部门，这些部门级别不同，专业不同，平台不同，但经过三个层面的指挥协调后，能有效、全面地整合起来，形成合力，共同应对各类风险与突发事件，这是一条重要的经验。因此，整合专业部门，弥补条线之间的缝隙，实现互联互通和统一协调，打造公共危机管理的“整体型政府”，是现代公共危机治理体系的一个重要要求。

第五，健全的应急准备

任何风险都有一个从小到大、由简单到复杂的演化过程，快速处置往往是控制风险演化和危机扩大的重要措施，也是协调和动员政府、社会和个人多种资源进行应急反应的过程。准备能力越强，则反应能力越强，恢复能力越高，相应的社会损失就越小，因此也是风险防控的一个重要方面。应急准备包括政府、社会和公民三方面的资源动员和专业培训，是一种动态的演练和优化过程，能够再次强化风险识别和风险控制的作用。这五大核心内容及其内涵要素之间的逻辑关系见图3。

图3 城市安全风险防控体系的基本构成

四、构建风险防控型公共危机治理体系的路径

(一)常态状况的风险防控

城市公共安全的基础是日常管理和常态管理，而不是应急管理和危机管理，这是构建风险防控型公共危机治理体系的基本认识和前提之一。在日常运行管理中进行风险防控，需要有这样几个具体组成要素:

第一，完善生产管理的标准化

大量城市风险来源于现代基础设施、交通、生产运行过程中的不稳定和不科学。因此，需要首先对这些生产和管理过程进行标准化设计和实施，防控风险和危害的生成。例如，2010年世博会期间的食品安全管理，其重点环节不在于事发之后的快速处置，而在于食品生产和运输过程中的常态管理和风险控制。为了确保生产过程的绝对安全，制定了所有食品供应商都必须实施的“风险控制”措施:首先是隔离式流水线，防止不相关人员的接近，并通过指纹识别等技术，确保生产人员身份的绝对安全;其次是全息性监控，对操作流程实施标准化管理，并进行全程视频监控;最后是质量管理人员的抽检和品尝。实践证明，通过这三种措施，能够较好控制投毒、污染等风险因素生成和演化，确保食品安全。

第二，推进责任机制的法定化

在责任机制方面要实现由结果责任制向过程、结果并重责任制的转变。“一票否决”和“行政问责”是安全责任建设的重要组成部分，应该进一步法定化和完备化。但由于它简单强调结果，不注重过程，远远不能满足现代城市管理的要求。所谓“过程责任”，是指在安全生产标准化的基础上，将连续、连接和连环性的城市运行过程进行科学分解，确定“关键控制点”，并将控制点的安全责任落实到具体岗位和个人，实现生产过程的全流程记录和标准安全管理，这样才能真正防止人为偏差和失误所造成的重大风险和事故。

第三，实现风险监控的立体化

风险监控是风险控制的基础，其立体化体现在两个方面:一方面是对城市运行中基础设施、资源环境、社会安全、公共服务等过程进行全面的电子化、信息化监控，借助“网格化”、“智慧城市”①城市GIS信息系统能够叠加环境、建筑、资源、人口、机构等多种重要城市信息，形成立体化、全息性的城市数据库，为城市风险监控和控制提供重要的技术支撑。等现代科技手段及时发现问题，传递信息，快速反应和妥善处置，保证城市运行的平稳化和有序化，防止小的隐患和问题逐渐演化扩大成大的风险和危机。另一方面是全天候、集中式的值守和监控，保证“统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效”的机制能够真正实现。目前各大城市已有的“应急联动指挥中心”等信息平台初步实现了这个目标，但还需要进一步整合相关部门和信息，实现公安、消防、城市管理、自然灾害等各灾害的全覆盖和全集中，其监控能力、信息叠加与整合力度呈直接正相关。

(二)非常态状况的风险管控

第一，健全城市风险评估体系

要下大力气建立完善、刚性、制度化的城市风险识别、评估系统和制度。一方面是在重大工程、重大决策和重大事项出台之前，对可能存在的安全风险和社会风险进行制度化评估，并将评估结果纳入到决策过程之中，通过刚性程序否决或修正那些存在重大风险的决策选项与方案，避免非科学、非民主决策造成的损失和被动。另一方面是要定期组织专业性团队对城市安全进行专项风险评估(如基础设施、环境资源、公共服务、社会安全等)，制定应对不同情况的、前瞻性的战略，并将这些战略建议纳入城市规划和发展规划，逐步细化为工作方案和政策内容。由于风险具有不确定性，因此对风险的评估也应该是动态的、修正的。因此，风险评估既不可能一劳永逸，也不可能精确到百分之一百，城市的风险评估系统应该保持动态性和开放性，通过不断检验、修正过程，以适应不断变化的环境和要求。

第二，整合应急管理队伍

特大城市要组建统筹型、专业型和志愿型三种类型的应急管理队伍。统筹型组织是指在城市层面成立公共安全委员会，统揽城市公共安全的总体规划和协调，由城市主要政府官员领衔，提高其统一指挥和协调整合的权威性和有效性。应急管理办公室应从办公厅、办公室内设机构脱离出来，成为公共安全委员会的办事机构，承担城市公共安全系统的规划、设计、协调、监督、优化等战略性功能。应急管理办公室的职能要扩充为对全市公共安全管理系统的综合协调和维护，将风险管理的标准化程序和规范普及到所有相关条线部门，并监督其不折不扣地得到实现。专业型组织是指现有的条线部门，如城市公安、消防、安监、卫生、民政、气象、交通等，要强化其各自职能和权责，同时依托消防组建一支城市专业的救援队伍，保持快速反应和专业救援实力。志愿型组织主要是由政府组织的、市民参与的、专业与非专业结合的志愿组织。正如世博会中的“平安志愿者”队伍，这些志愿组织能够参与全社会应急管理知识的普及、教育，担负日常社会事务管理、社会面防控、信息沟通和突发事件配合救援等任务，还能承担一定专业性的应急处理任务(如社区医生参与的志愿者队伍)。

第三，统一指挥管理平台

一旦公共突发事件发生，社会进入非常态状况，则要求处置主体快速反应，妥善处置，集中指挥。由于现代公共危机的综合性和复杂性，突发事件的处置和风险管控也是综合性、多部门合作的。因此需要按照属地原则，迅速启动预案，激活指挥体系，整合职能部门、基层组织、社会组织、专家等各方资源。同时指挥管理平台遵循应急管理流程，上报信息，获取支援与命令。属地人员还要迅速隔离危机，先期处置，控制事态的进一步恶化与扩大，并在指挥中枢调动下进行资源调配，通力协作，防止次生、衍生事件;同时发布信息，坦诚沟通，建立权威信息传递渠道。所有这些措施一方面要达到救助生命、以人为本的目的，另一方面能够有效控制风险不断演化，阻断次生和衍生事件发生，迅速恢复社会常态。

［1］乌尔里希·贝克.风险社会政治学［J］.刘宁宁，等.马克思主义与现实，2005，(3):42-46.

［2］薛澜，钟开斌.突发公共事件分类、分级与分期:应急体制的管理基础［J］.中国行政管理，2005，(2):102-107.

［3］陈振林.上海市气象局圆满完成世博会气象保障服务——2010年11月1日中国气象局例行新闻发布会［EB/OL］.(2010-11-01)［2011-10-25］.http://www.china.com.cn/news/2010-11/01/content_21247343.htm.

［4］公安部.刘京在世博安保协调小组“环沪护城河”工作会议上强调认真贯彻落实中央领导同志重要指示精神，全力做好世博会决战决胜阶段的安保工作［EB/OL］.(2010-09-01)［2011-10-25］.http://www.mps.gov.cn/n16/n1237/n1342/n803680/2508593.html.

［5］孙晶岩.世博安保:为了游客平安观博［N］.人民日报:海外版，2010-10-15(10).

［6］简工博.巧妙疏导客流赢得一片掌声:世博安保部门沉着应对客流“翘尾”［N］.解放日报，2010-10-18(1).

［7］忻文可.103万!上海全警上岗沉着应对单日超大客流［N］.人民公安报，2010-10-20(4).

［8］Fishhoff B，Watson S R，Hope C.Defining risk［J］.Policy Sciences，1984，(17):123-139.

［9］钟开斌.风险管理:从被动反应到主动保障［J］.中国行政管理，2007，(11):99-103.

(责任编辑:周成璐)

Theorizing on Urban Safety and Risk Control System:with Insights from Shanghai Expo

RONG Zhi
(Shanghai Administration Institute，200233 Shanghai，China)

To manage urban risks which are often complex and likely to go out of control，it is highly necessary to establish integrated and highly-effective risk control system and public security management system so that emergency response and post-accident management would give way to the proactive public risk management system.The concentration of materials in modern super-large city and its vulnerability add to the difficulty of public safety management.The public safety management system of"integrating seven parties into one"practiced during the course of Shanghai Expo focused on risk prevention，and has been proved very effective.The successful experience of Shanghai Expo helps to better understand the features and developmental tendency of public safety management in super-large cities and also provides research insights for optimizing urban risk control system and upgrading public safety management system.

Risk control;Shanghai Expo;public safety

D73

A

1007-6522(2012)03-0116-13

10.3969/j.issn 1007-6522.2012.03.011

2011-11-17

国家社科基金资助项目(11CGL082)

容 志(1980-)，男，湖北武汉人。上海行政学院公共管理教研部副教授，博士，研究方向为城市公共安全管理、危机管理。