雨从青野上山来——重庆直辖的理论准备和工作铺垫

文◎马述林 口述 俞荣新 黄亚丽 记录整理

雨从青野上山来
——重庆直辖的理论准备和工作铺垫

文◎马述林 口述 俞荣新 黄亚丽 记录整理

风起绿洲吹浪去，雨从青野上山来。重庆直辖市的成立，使巴山渝水处处萌动着生机。设立直辖市是国家行为，但少不了基层人士的亲历与参与。让我们在原重庆市发展改革委员会副主任马述林的追述中，一起回顾这座年轻直辖市并不容易的一路走来。

一种全新的行政体制

重庆直辖是中央领导直接推动的，是在邓小平同志的倡导下、以江泽民同志为核心的党的第三代领导集体作出的具有深远战略意义的决策，是行政区划体制的创新。这个决策从最初的酝酿到最终实现，一直牵动着一位老领导的心。多年来，李鹏同志始终参与并组织实施，在其中起到了至关重要的作用。

重庆直辖离不开三峡工程。在公开出版的《李鹏三峡日记》中，20余处涉及重庆直辖的记载，串联起一段弥足珍贵的历史记忆。1984年4月，国务院正式成立“三峡工程筹备领导小组”。负责此项工作的李鹏（时任国务院副总理）有了这样的设想——设立三峡行政区，用行政区的力量支持三峡工程，做好淹没区的移民和经济开发工作。这个行政区应该包括重庆，有大城市的工业经济基础和人员的智力支持，有助于推动经济发展。在李鹏思考的基础上，邓小平作出明确指示：可以考虑把四川分成两个省，一个以成都为中心城市，一个以重庆为中心城市。但在1985年成立的三峡省筹备组确定的关于三峡省的行政区划范围，却没有重庆。当然，后来考虑到三峡工程还在论证中、成立三峡省涉及到相关宪法规定等问题，这一计划也就暂时搁置。随着1986年5月三峡省筹备组的撤销，三峡省夭折，重庆是否在三峡省行政区划内就不是问题了。

但李鹏的设想没有停滞。1992年，改革的春风带动了国民经济的高速发展，三峡工程的重新论证也完成。中央第三代领导集体决定上马若干跨世纪工程，三峡工程被重新提上议事日程，并在全国人代会获得了通过。1994年，三峡工程正式破土动工，移民问题逐渐凸显出来。曾经的设想连接上了现实，对于重庆直辖，中央开始了正式酝酿。1995年3月，时任国务院总理的李鹏和四川省省长、曾任重庆市委书记的肖秧讨论成立直辖市，肖主张成立大重庆市，包括四川三峡库区和黔江地区。10月，机械工业部副部长张德邻调重庆任市委书记，李鹏向他交代了中央考虑成立大重庆市和管好三峡移民库区的意图。12月，李鹏和中共中央总书记江泽民、中央政治局常委胡锦涛商讨成立重庆直辖市的问题，两人均表示赞成，但都考虑到四川内部可能会有异议。对此，李鹏提出了解决意见：时间还来得及，此时到1997年的人代会，有1年半的酝酿时间。在此期间，他不仅约见国务委员李贵鲜以及肖秧等人多次商谈，还和江泽民同志经常交换意见。在交谈中，江泽民支持成立直辖市，并表示要和其他常委商量并做好工作。6月，由李鹏亲自修改的关于重庆改设直辖市的方案报告，经总理办公会议的讨论，放在了中央政治局常委会的会议桌上，并获得了通过。而关于重庆直辖的管辖和体制问题，李鹏更是多次找人商谈，其中，他同意胡锦涛同志的意见，认为，为保持稳定，重庆改为直辖市以后，地市机构和干部级别暂不变动，可从长计议，在合乎宪法的原则上，于适当时候进行区划调整。就此，思路已基本成熟。8月7日，李鹏致信江泽民，提出加快重庆市的组建工作，按照常委会的决定，由胡锦涛主持，李鹏参与，抓紧推进，争取8月基本就绪，于9月开始代管工作。第二天，江泽民批示完全同意。接着，李鹏马不停蹄，又于17日约财政部部长刘仲藜和国务院副秘书长何椿霖商谈重庆直辖后如何在财政上给予支持等事宜。9月5日，江泽民主持中央政治局常委会通过了关于重庆市从9月15日开始代管万县、涪陵、黔江“两市一地”的决定，任命蒲海清为代市长，王云龙为常务副书记，张德邻继续担任重庆市委书记。重庆直辖，已万事俱备。1997年3月14日，全国人大五次会议闭幕，国务院提出的设立重庆直辖市的议案以88%的赞成票获得了通过，中国最年轻的直辖市诞生了。

重庆直辖具有深远的历史意义。从1954年大区撤销以来，中国的省级行政区划体制基本上就没有变动过，仅在1988年新设立了海南省。因此，设立重庆直辖市非常不易，但意义重大。《国务院关于提请审议设立重庆直辖市的议案》中指出：设立重庆直辖市是加快中西部地区经济社会发展采取的一项重要举措。在李贵鲜向全国人大所作《国务院关于提请审议设立重庆直辖市议案的说明》中明确提出，这样做的考虑是：第一，有利于充分发挥重庆作为特大中心城市的作用，带动川东地区以至西南地区和长江上游地区的经济社会发展，有利于进一步发挥它的区位优势、“龙头”作用、“窗口”作用和辐射作用。第二，有利于加快四川省经济和社会发展的步伐，有利于四川省集中精力抓好其他地区，特别是西部少数民族地区的经济和社会发展。第三，有利于三峡工程的建设和库区移民的统一规划、安排、管理。由此可见，中央设立重庆直辖市并不仅仅着眼于三峡工程，而是着眼于全国经济社会发展大格局、着眼于中国现代化大进程。

那么，为什么设直辖市而不是设省呢？李贵鲜在说明中对这个问题进行了解释：经过反复调查、论证、比较，从稳定全国行政区划的大局出发，四川省的格局并不宜做大的变动。同时考虑到，如果设省，难免要建立一整套省级机构，增加编制，增加非生产性建设和行政、事业经费，势必耗费财力。而重庆作为省会城市，不仅与省机构重迭，也不利于发挥它在长江上游和我国西南地区中心城市的作用，所以在认真权衡各方面因素之后，选择了设直辖市的方案。

原国家计委秘书长白和金在重庆直辖前的一次座谈会上这样说：我认为最大的优势在于创造形成了一个体制创新的行政条件。重庆实际是市的体制，省的格局……现在的重庆市在某种意义上就是市带省，即重庆市带三峡省，省市一套机构。这种全新的行政体制为经济体制的创新创造了很有利的条件。

创新的优势是明显的。具体而言，这种全新的体制带来了如下三大优势：第一，省市一体，直管到县，极大地提高了经济效率。重庆直管40个区县，中央精神可一竿子传达到底。在直辖市的体制下，权利下移，管理下沉。重庆市的区县享有相当于地市一级行政管理权利，增强了统揽一方经济社会发展的自主权。这种省直管县的体制，重庆开了先河，现在全国也正开始逐步推行。第二，省市一体、城乡统筹，为经济社会发展提供了广阔空间和良好环境。城市的发展依靠资源，而在直辖市体制下可以在8万平方公里范围内统筹考虑，有利于整合分散资源，促进共同发展，有利于统筹协调基础设施建设，减少摩擦矛盾。第三，省市一体，机构精简，大幅度降低了政府管理成本。重庆直辖市没有设地级机构，减少了一大批机关单位，减少了财政供养人口，节省的财政经费可用于改善民生。可以说，低成本政府的体制优势已成为重庆经济社会长期发展的动力。

重庆直辖的理论准备

一直以来，重庆市计划委员会（简称“市计委”，即现在的重庆市发展和改革委员会）担负着全市的发展和计划体制改革工作。20世纪80年代中后期到90年代初期，这个单位内部思想活跃、理论气氛浓郁，特别做了两方面的研究工作，一是宏观经济管理体制改革与行政区划体制改革的关系；二是开发三峡与振兴重庆的关系。并且形成了一些理论成果。其中部分成果在国内有影响的刊物上发表，客观上为重庆直辖作了理论准备。同时，积极推进了四川三峡经济区的酝酿、规划工作，为后来重庆直辖市的成立作了一些预先铺垫。

重庆市计委研究行政区划体制，并不是心血来潮，而是在实际工作中遇到了很大难题。20世纪80年代初期，自重庆开始的大城市经济体制综合改革试点，以计划单列为突破口，头几年轰轰烈烈，成效显著，各方面赞成的声音很多，几乎听不到反对意见。随着单列城市增多，运行中省市的矛盾逐渐暴露出来，加之当时宏观经济环境趋紧，渐渐地，反对城市计划单列的声音开始大起来。有的杂志刊登了批判计划单列的文章，有些省份负责人也向中央反映了不赞同的意见。《李鹏电力日记》就记载了1985年2月15日四川省省长杨析综向李鹏反映，四川财政收入只有45亿元，重庆占1/3，因此对重庆财政直接缴中央很不赞成。这在当时是很大一股风。从1985年起，国家体改委、国家计委连续几年在沈阳、重庆、西安、广州召开计划单列城市体改委、计委主任座谈会，研究如何推进和完善计划单列，并要求计划单列市总结经验，提出下一步改革的意见。重庆市计委参加了这些会议，也表达了自己的意见：省、市矛盾的深层原因在于，计划单列一方面在一定程度上突破了过去按行政条块、行政系统管理经济的传统体制，另一方面又仍然按照中心城市的行政隶属关系的范围单列计划，并且采取了不触动行政体制、只调整经济层位的做法，本身就带有新旧体制交替的性质，在运行中必然遇到摩擦。关键在于下一步怎么办。

因此，重庆市计委在1988年秋上报给国家两委的意见中写道，“城市计划单列面临着三种前途：第一，升格为直辖市或特别市，使行政体制与计划单列体制相配套；第二，继续坚持计划单列，并逐步加以完善；第三，取消计划单列，回到原来的状况。”既然计划单列是改革的产物，是符合经济体制和政治体制改革方向的，就应该以坚持改革、开拓进取的精神，使之逐步完善深化，决不能走回头路，所以要避免第三种前途。而第一种前途涉及到行政体制改革问题，需要由国家在经济体制和政治体制改革的总体设计中通盘加以考虑。因此，从近期来说，还需要继续坚持并完善计划单列。在提出的建议中，最重要的一条是使计划单列法制化，建议国家两委把计划单列的基本原则进行归纳总结，争取用国家法律或行政法规的形式确定下来。

不仅如此，这些思路很快得到了进一步的明确和完善。1990年5月，全国计划单列城市体改委、计委主任座谈会在厦门召开。重庆市计委向会议提交了《关于深化城市计划单列的思考》。文章主要谈到了这些内容：一、城市计划单列的实质意义，即具有简政放权和理顺经济关系的双重性质。二、城市计划单列中存在的突出矛盾和问题，源于尚未根本改革的按行政模块管理经济的体制，出路在于整个经济体制改革的深化和政治体制改革的推进。三、深化计划单列的基本思路，提出从进一步落实省级经济管理权限、坚持和发展计划单列的基本原则并使之规范化、在建立健全宏观调控体系中重视和发挥计划单列市的作用这三方面入手。四、重新设计行政区域体制，进一步理顺中央与地方关系，建议从国家长治久安着眼，重新设计一级行政区划体制。可以从条件适宜的计划单列城市做起，例如重庆、大连，不是省会城市，但是大区域性经济中心城市，改变行政体制不会引起大的震动，具有重大的经济意义。建议中央可考虑先将计划单列市改为一级行政区。

1992年，党的“十四大”召开，确定了经济体制改革的目标是建立和完善社会主义市场经济体制，全国改革和发展掀起了新高潮。宏观管理体制怎么改革，也在热议之中。就在这时，我写了一篇文章《关于建立适应市场经济的宏观管理体制的思索》提交1993年5月在武汉召开的计划单列体改委、市计委主任座谈会，并在会上作了重点发言。文章谈到了对两级宏观调控体系的质疑，提出宏观调控权限应当集中于中央，要不失时机推进行政区划改革，特别是突出行政区划必须为发展社会主义市场经济服务的原则，同时，提高大城市在国家管理系统中的层位，逐步建立适合中国实际的大城市制度。这篇文章在《改革》杂志发表后，在一定范围内产生了影响。

关于行政区划的改革，通过几年时间的资料收集和深入思考，1996年2月，我写出了《论省级行政区划改革》一文，并在当年的《战略与管理》杂志发表。这篇文章从我国政治经济现实生活出发，较系统地分析研究了现行省制问题，提出其存有的缺陷，即行政辖区的划分分裂了经济区域；省的数量偏少，各省行政幅度相差悬殊；对特大城市特殊地位重视不够，直辖市太少，且分布极不均衡。并据此明确指出：“现行的省制已经不适应社会经济的发展，同时与逐步建立的社会主义市场经济体制越来越不适应，必须加以改革。”针对改革省制的三大疑虑，文章作了有力的回答：一、关于省制能不能改。行政区划是国家行为，故具有可变性，且历朝历代省制都有所改变，总的趋势是省域面积逐步划小，省的数量不断增加。二、关于改革省制会不会影响稳定。其实，一个省或几个省在国家格局中的分量太重很危险，而不失时机地推进行政区域改革，则可以为国家奠定长治久安的基础。三、关于省制改革会不会引起机构膨胀、政府管理成本上升。关键要做好两件事，一是析置新省时精心选择省会，在地理位置适中、交通便捷、经济社会发展有较好基础的大中城市形成省级机构；二是按照精简效能原则，严格控制省级机关设置，并按照公务员制度把好机关“入口”。

在新的时期从新的角度研究现代国家制度，特别是省制问题，这是比较早的，也引起了较为广泛的关注，因而，为推动直辖市的建立起到了一定的理论和舆论准备。

开发三峡与重庆直辖

早在20世纪80年代中期，重庆市计委就与三峡工程有工作联系。当时，三峡工程还处于论证过程中，航运问题、泥沙问题、地质灾害问题、库区水体保护问题等都与重庆密切相关，特别是175米水位的论证，重庆市的意见起了重要作用。重庆市政府还专门设立了工作机构——三峡工程办公室，由市计委管理。

1992年4月，全国七届人大五次会议通过了关于兴建三峡工程的决议，三峡工程上马被提上了议事日程。6月下旬，国务院在北京召开长江三角洲及沿江地区经济发展规划座谈会，主题是“以浦东开发开放、三峡工程建设为契机，推动长江三角洲及沿江地区经济发展”。会议界定了沿江地区范围，即东起上海，西至重庆，确定了开放的两个重点或抓手——浦东与三峡工程。会上，中共中央总书记江泽民、国务院总理李鹏作了重要讲话。江泽民在讲话中指出，长江三角洲和沿江地区是我国经济、科技、文化发达的地区之一，也将成为继沿海开放地区之后一个开发潜力最大、有可能上升得最快的经济发展先行区。李鹏也谈到，加快这一地区的开发开放，不仅使上海和长江三角洲早日成为我国率先基本实现现代化的地区之一，而且对于带动整个长江流域地区经济的新发展都有着极为重要的意义。时任重庆市委书记肖秧建议，以沪、宁、汉、渝等中心城市为依托推进沿江工业化和城市化，应当作为展开沿江生产力布局的重要原则。他指出，重庆要承担起历史责任，为三峡工程建设服务。三峡工程建设，最大难题在于移民。要把移民问题放在我国工业化、城市化、现代化的进程中通盘加以考虑，采取“国家支持，重庆承办，基础设施先行，三次产业并举”的办法。他谈到了三项措施：一是建设成立三峡特别开发区，将三峡工程建设与带动库区及相关地区发展结合起来，实行特殊政策；二是落实小平同志的指示，在库区有计划地布置一些大项目；三是多渠道筹集吸纳各种建设资金，用好用活国家给予的资金、政策和信用担保等各方面的支持。最后强调，按上述思路去努力，一定能把三峡库区建设成为一个经济发达、环境优美、人民安居乐业的示范区。

将重庆直辖与三峡开发联系起来，是不自觉的。因为计划单列没法突破，行政区划体制改革议论可以，却根本无法入手。而长期以来，重庆地位不上不下，“三峡省”不了了之，如果能将二者联系起来，也许就有了出路，蒙蒙中似乎看到了希望的亮光。关于依托重庆开发三峡的构想，市计委机关内部在1994年秋就以此为主题召开了一次会议，大家思维活跃，畅所欲言。多数人认为，应该对“依托重庆、开发三峡”采取更加积极主动的态度。重庆加入三峡经济区，可以迅速改变在单列体制上长期不上不下的局面，实行一种大都市省的行政管理体制，可以说是一个创举。重庆如果不积极，国家支持重心可能转移到宜昌。中央对三峡经济区实行特别优惠政策，重庆开发开放条件最好，将是受益最多的地方。三峡开发区与重庆发展有落差，也就存在互补关系，有利于重庆产业结构调整。讨论中，大家还提出了需要国家支持的一些政策建议、库区开发开放的建议措施，以及重庆承办三峡库区开发的轮廓构想。这些思想的珠玑为重庆直辖与三峡开发打开了新的视野，会后被归纳整理成了书面材料，送交市委主要负责同志作为参考。

实际上，李鹏早就在策划设立重庆直辖市统管四川三峡库区移民工作的方案了。1994年，李鹏在视察重庆时题词“开发三峡，振兴重庆”。对这寥寥数字，他解释为建设三峡工程对重庆来说是发展机遇，而不是包袱。这确实扫清了一部分人的思想障碍。1995年3月26日，四川省省长肖秧到李鹏处，带来了自己思考已久的方案——成立大重庆市，包括库区在内，黔江地区也应划入。对此，他早已开展了不少调研工作：1994年初，肖秧确定要制订四川三峡经济区发展规划，由重庆市牵头，相关地区参加。就在这一年，从调研到整理资料，再到提笔写作，前后7个月左右的时间，2万多字的初稿终于完成并提交规划工作会审议。而对于普遍关心的发展思路、重大基础设施、重大产业发展项目等等，在规划中统一了认识，得到了具体体现。经过讨论修改，规划于1995年初印发。

这份三峡经济区发展规划，实际上就是进行摸底调查，为分省而设大重庆市做准备，也凝聚着肖秧的思考与心血。李鹏在《三峡日记》中这样写道：肖秧对三峡工程有重大贡献。在担任重庆市委书记任期内，首先提出把三峡大坝正常高水位由150米提高到180米，然后经过长达3年的全国性论证，确定为175米。其次是三峡工程议案在人大审议期间，他以四川省省长身份，对四川代表团做了不少工作。当时许多反对意见来自四川。另外，对重庆直辖市建立，他和谢世杰都是出了力的。

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