电力普遍服务的科学内涵与行为主体分析

蔡建刚

(吉首大学旅游与管理工程学院,湖南张家界427000)

一、引言

电力工业作为基础设施产业,在国民经济和社会发展中发挥着越来越重要的作用。电力普遍服务作为电力工业生产经营的重要内容之一,其实施是重大的民生工程,是解决“三农”问题、建设社会主义新农村的重要环节和途径,是和谐社会建设的重要保障,能够促进我国地区经济和社会的协调发展。

由于电力商品的准公共性与电力生产经营的特殊性,我国甚至世界电力工业长期保持垂直一体化的垄断经营状态,即使在“放松规制、引入竞争”的改革浪潮下,电力市场的竞争也仅仅局限在发电和售电环节,输配电环节仍然维持自然垄断形式。然而,这种经营模式的变化却给电力工业的生产,特别是电力普遍服务的实施造成了重大影响,出现了新的问题,急需得到解决。对于我国而言,“厂网分开”的改革使得原本电力普遍服务的唯一行为主体——垂直一体化模式下的电力企业不复存在,形成了由数家发电企业、两家电网企业以及多家辅助企业构成的竞争格局。在电力市场化背景下,电厂与电网企业都成为了独立经营的市场竞争主体,利润最大化的追求使得这些企业不愿意提供成本高且收益低的电力普遍服务,影响了政府公共政策目标的实现。由此可见,电力体制改革强化了电力企业市场竞争主体的功能,但同时也导致了普遍服务缺位或功能弱化的问题。因此,在新形势下有必要对电力普遍服务的内涵进行科学界定,并对行为主体进行明确说明,以使电力普遍服务得到真正落实,促进全面小康社会的建设。

二、电力普遍服务及其内涵界定

(一)电力普遍服务问题的简化模型

普遍服务 (Universe Service)是指国家为了维护全体公民的基本权益,缩小贫富差距,通过制定法律和政策,使得全体公民无论收入高低、无论居住在本国的任何地方,包括农村地区、边远地区或其他高成本地区等,都能以普遍可以接受的价格,获得某种能够满足基本生活需求和发展的服务[1](P2)。电力普遍服务作为一种特殊的商品,其同样涉及生产者 (或提供者)和消费者 (或用户)两类直接利益群体。因此,“由谁提供”与“向谁提供”是电力普遍服务首先要解决的问题。根据电力普遍服务投资建设与运营成本的高低以及用户收入水平的高低可以将用户进行分类,如图1所示：

图1 用户结构分类图

其中,第Ⅰ类用户的收入水平高,但其所在地区电力普遍服务的投资建设及运营成本低,即高收入用户居住于低成本地区,用户承受成本的能力较强,净财富会增强,生产者也很乐意提供服务;第Ⅱ类属高收入用户居住于高成本地区,因为用户的成本承受能力较强,因此即使提供服务的成本很高,生产者也会提供服务,只是提供动力不足;第Ⅲ类属低收入用户居住于低成本地区,类似于第Ⅱ类,生产者会提供服务,但动力不足;第Ⅳ类属低收入用户居住于高成本地区,低承受能力与高建设运营成本致使该地区陷入恶性循环,呈现“马太效应”,没有生产者会在该地区提供电力服务。电力普遍服务就是让使这四类用户 (或地区)都用到符合一定标准的电力,特别是要妥善解决第Ⅳ类用户 (或地区)的用电问题。在某种程度上,电力普遍服务是专门针对高成本地区和低收入人群的一种特别服务。

(二)电力普遍服务的内涵

根据普遍服务的一般含义以及电力工业生产经营的特殊性,我们可以从目标、特性以及职能三方面来理解电力普遍服务的内涵。

1.电力普遍服务的目标。世界各国大多将电力普遍服务总体目标定义为提供价格合理的可靠电能,满足那些用不上电或用不起电的公民的用电需求[2]。由于我国不同地区的经济发展水平、电力发展水平差异较大,不同群体的需要也有较大不同,因此,我国电力普遍服务的目标不能单一确定,必须分地区、分阶段、分层次逐步实现。目标的制定既要符合我国电力工业发展实际,又要兼顾区域性与发展性,根据不同地区的发展水平制定合理的、实际的阶段性目标。目前,我国电力普遍服务最重要的目标应该是尽快解决西部地区及偏远地区的通电问题。

2.电力普遍服务的特性。作为政府的一种公共政策,电力普遍服务首先具有普遍性与强制性,其中普遍性是指服务对象和地域上的广泛性;强制性则是指政府通过法律法规或政策确保电力普遍服务目标的实现。其次,电力普遍服务具有可获得性、非歧视性以及可承受性的特点。其中,可获得性是指用户不论在任何地方,任何时候需要用电服务时,都可以接入供电网络,有权享受供电服务;非歧视性是指所有用户都应当被同等对待,同时要保障落后地区和弱势群体的用电权利;可承受性是指用户所获得供电服务的价格应该是合理的,是大多数用户所能接受的。

3.电力普遍服务的职能。收入再分配和地区发展规划是提供普遍服务的两大理由[3]。从经济学角度来看,这两大理由便是电力普遍服务的两大职能,即实现收入再分配和实现区域发展规划。电力普遍服务重点在于保障高成本地区以及低收入群体的用电问题,政府强制推行的普遍服务政策以及对低收入群体的补贴不会造成社会总收入的增加,其实质是一种再分配机制;此外,区域发展规划的目标之一是和谐的人口分布。为了维护全局的经济发展,必须在一些高成本地区建设电力基础设施并提供基本电力服务,此时普遍服务作为保障分散居民的基本权利而出现。

三、电力普遍服务的行为主体分析

(一)电力市场运营模式及其变化

确定行为主体,即由谁来提供,这是实施电力普遍服务的首要问题。电力市场化改革的重要表现是电力市场运营模式的变化,而运营模式的变化又直接导致电力普遍服务行为主体的改变。根据电力供应商竞争程度以及客户选择的不同程度,电力市场的运营模式可分为垄断型运营模式、买电竞争型运营模式、批发竞争型运营模式以及零售竞争型运营模式四类[4],在不同的运营模式中,“供电厂家”和“用户”的概念是不同的,厂家之间竞争的激烈程度和为用户提供的选择机会均有很大的差异[5],这四种模式正好揭示了电力工业从监管垄断到完全竞争的发展历程。

我国的电力工业一直采取发电、输电、配电、售电垂直一体化的垄断经营管理模式。随着我国经济的发展、电力供需形势的变化以及科学技术水平的提高,这种垂直一体化的垄断经营管理模式阻碍了电力工业的健康发展。为此,我国也从上世纪90年代中期开始真正迈出了电力市场化改革的脚步[6](P1)。目前,我国的电力工业已经实现了“厂网分开”,并在发电环节引入了竞争。从运营模式的角度看,我国的电力市场已经实现了从垄断型运营模式向买电竞争型运营模式的转变 (如图2所示),且发电侧的竞争程度相对较高。

图2 我国电力市场运营模式的转变

与垄断运营模式相对应的是,我国电力企业长期以来一直承担着普遍服务的角色,履行普遍服务的责任与义务,而用于普遍服务的资金及由服务带来的损失或亏损则在电力企业内部通过交叉补贴消化解决。也就是说,在电力改革以前,我国电力普遍服务的主体是作为垂直一体化经营的电力产业,而政府则在电力企业普遍服务的过程中制定电价[7]。然而,在买电竞争型运用模式下,电厂与电网的资产纽带切断了,行业内部的交叉补贴机制不复存在,同时还产生了一些辅助企业与监管机构。因此,在买电竞争型运营模式下,需要重新界定电力普遍服务的行为主体,并对其职责进行说明。

(二)我国电力普遍服务的行为主体及其职责

有关电力普遍服务的行为主体主要有企业说、政府说、混合说三种[8]。应该说,电力普遍服务的行为主体并不是唯一的,也不是一成不变的。与电力市场垄断型运营模式下电力普遍服务的行为主体相比,买电竞争型运营模式下的电力普遍服务行为主体变得更为广泛,它是一个体系,由责任主体、监管主体和实施主体构成 (如图3所示),是一种更为复杂的“混合说”。

图3 电力普遍服务的行为主体构成

1.政府是电力普遍服务的责任主体。电力工业是国民经济的基础产业,具有国有资产占主导地位的背景,特别是输配电环节,依然维持自然垄断经营模式,不允许私人及外资进入。无论是电网企业还是发电企业,在市场化环境下,都有盲目追求利益的行为趋向,导致政府公共政策目标无法实现。因此,政府必须监督电力企业的行为,并制定相关方针政策、创造良好环境,促使电力工业健康发展。相应的,在电力普遍服务实施过程中,政府负有一定的责任与义务。具体来说,政府要做好区域发展规划,加大电力普遍服务的持续投入和政策支持,并建立科学、合理的监管机制;政府要制定公平、公正和透明的电力普遍服务基金筹措机制及其管理办法,并建立切合实际的电力普遍服务补偿机制;政府要加强对电力普遍服务的实施主体进行社会责任意识宣传,对各相关单位和电力企业进行协调,保障电力普遍服务的实施。可以说,政府是电力普遍服务的主导者、组织者和推动者。

2.电监会是电力普遍服务的监管主体。电力普遍服务的良好实施离不开监管部门的有效监管,而政府并非电力普遍服务的专业监管者,其主要是为监管部门创造一种有利监管的环境。2003年,国务院批准设立国家电力监管委员会 (简称电监会),成为我国在国民经济重要基础产业领域中设立的第一家政府监管机构。电监会应在电力普遍服务的实施过程中发挥更大的作用。首先,电监会要加强监管主体的地位,建立科学、完善的电力普遍服务监管体系,保持监管工作的独立性,并树立监管工作权威性;其次,电监会要根据市场情况,在充分调研的基础上向政府及相关部门提出电力普遍服务的发展规划、服务内容、电价调整等政策建议,加强监管工作的可信度与前瞻性;最后,电监会要负责监督电力普遍服务政策的具体实施情况,对相关利益主体的不法行为或违规操作予以制止,规范电力市场秩序,维护公平竞争。总之,电监会的工作要有利于电力系统的安全、稳定、高效运行,保障消费者权益。

3.电力企业是电力普遍服务的实施主体。责任主体和监管主体的作用是使电力普遍服务的实施有一种良好的任务环境,但电力普遍服务的最终实现需要有实施主体来执行。电力企业不仅包括发电企业、电网企业,还包括电力设备制造企业以及其他辅助服务企业,这些企业均是电力普遍服务的实施主体,只是承担的角色不同而已。目前我国电力普遍服务最主要的任务是偏远地区电力基础设施建设,主要是输配电网的建设[9]。因此,电网企业作为电力普遍服务的主要实施主体是毋庸置疑的。具体来说,电网企业要提高电网覆盖率,保证电力用户的普遍接入;要增强供电可靠性,保证电力用户的连续用电。发电企业作为电力供应的源头需要为电力普遍服务的实施提供足够的保障,特别是在分布式电力系统或者独立电源建设中,发电企业要给予更多的支持。如在负荷密度很低、居民用电量极低、负荷很小、只需满足基本照明和一般家用电器的地区,可利用新能源技术建立家庭独立电源系统[10],这就需要发电企业在技术上给予支持。此外,为了更好地实施电力普遍服务,让所有电力用户,特别是高成本地区和低收入人群享受到价廉质优的电力服务,电力设备制造企业以及其他辅助企业要与发电企业和电网企业加强合作,给予多方保障。

四、结语

保证每一位公民获得安全稳定和充足的电力供应,是满足人民生活需求和国民经济持续健康稳定发展的重要措施,也是电力企业义不容辞的历史责任。在我国电力市场化改革背景下,科学界定电力普遍服务的内涵以及行为主体成为我国电力普遍服务实施机制的首要问题。内涵的不明晰以及行为主体的不明确会出现主体缺位或主体越位,最终导致电力普遍服务工作无法开展,影响我国全面小康社会的建设。在买电竞争型运营模式下,政府、电监会以及包括电网企业、发电企业和电力辅助服务企业在内的电力企业要通力合作,履行各自的职责,确保电力普遍服务的有效供应。

[1]赵会茹,李春杰,李泓泽.电力市场环境下的电力普遍服务[M].北京：中国电力出版社,2009.

[2]罗国亮.我国电力普遍服务的监管目标、任务及政府职责 [J].管理现代化,2008,(1)：43.

[3]Laffont J J,Tirole J.Competition in Telecommunications[M].Cambridge MA：MIT Press,2000.

[4]Hunt S,Shuttleworth G.Competition and Choice in Electricity[M].Chichester：John Wiley and Sons,1996.

[5]苑志勇,陈铁英,罗云峰.基于Nash均衡的电力市场竞价策略分析 [J].华中科技大学学报 (自然科学版),2005,33(1)：52.

[6]蔡建刚.基于价格上限的我国输配电价格规制模型研究 [D].长沙：长沙理工大学,2010.

[7]吴昌南.我国电力改革后电力普遍服务主体的变迁及实施机制[J].商业研究,2008,(11)：83.

[8]俞学河.电力社会普遍服务关系的构成要素 [J].电力技术经济,2004,16(5)：31.

[9]廖进球,吴昌南.我国电力产业运营模式变迁下电力普遍服务的主体及补贴机制 [J].财贸经济,2009,(10)：127.

[10]李俊雄,李龙,黎灿兵.智能电网建设环境下电力普遍服务的实施 [J].电力需求侧管理,2011,13(4)：63.