构建黄三角高效生态经济区水污染物排放权交易体系

袭 亮，赵 群

（1.山东行政学院山东省经济管理干部学院，济南 250014；2.山东省环境保护科学研究设计院，济南250013）

1 问题的提出

2009年12月，由国家发改委牵头编制的《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》（以下称《发展规划》）正式经国务院审议并通过，标志着黄河三角洲地区的开发上升为国家发展战略。《发展规划》中黄河三角洲地区的规划范围包括山东省的东营市、滨州市，潍坊市的寒亭区、寿光市、昌邑市，德州市的乐陵市、庆云县，淄博市的高青县和烟台市的莱州市，共19个县（市、区），陆地面积2.65万平方公里。该区域位于渤海南部的黄河入海口沿岸地区，在环渤海地区发展中具有重要的战略地位。

黄河三角洲高效生态经济区的经济社会发展无疑临着巨大发展机遇。但我们也要清醒的看到，该区域的发展存在诸如生态环境脆弱、淡水资源相对匮乏、基础设施配套能力不强、产业结构层次较低等劣势因素。其中，黄河三角洲地区所面临的经济-资源-环境矛盾尤为突出，尤其是该区域近海海域及地表水系污染状况不容乐观，这将在很大程度上制约该规划的向前推进。更进一步讲，随着该区域的经济发展，黄三角地区将面临越发严峻的环境资源保护形势。按照《发展规划》发展目标，到2015年该区域生产总值将达到9300亿元、2020年生产总值达到15000亿元，比规划基准年2008年的4756亿元分别增长96%和215%。区域经济扩大再生产势必需要更多的环境资源空间及更大的承载力。而该区域水环境承载力匮乏的现状将成为制约该区域进行大规模发展的一大“瓶颈”。因此，水环境容量资源的合理配置将是黄河三角洲未来相当长一段时间内环境保护与管理工作的重中之重。

严峻的现实要求我们必须创新环境保护政策和手段。我们除了依靠传统的行政命令外，更要寻求利用市场机制解决环境问题的新途径。在这样的背景之下，在该区域引入排污权交易机制就成为一种必然。

2 黄河三角洲高效生态经济区开展水污染物排放权交易的必要性

2.1 水环境容量稀缺是开展水污染物排污权交易的主要内因

2.1.1 陆源入海排污口超标严重，近岸海域污染形势严峻

由于工业、农业、生活排污和海上溢油等突发事件的影响，黄河三角洲地区近岸海域生态系统受到不同程度的破坏，生物多样性下降，生态系统服务功能降低等问题比较突出。近年来，随着黄河三角洲地区各城市的工业发展，陆源入海污染物负荷持续增加，陆源入海排污口超标排放情况严重。

根据《2007年山东省海洋环境公报》，山东省近岸海域污染总体形势严峻。近岸海域未达到清洁海域水质标准的面积增加，严重污染和重度污染海域面积大幅度增加。严重污染区域主要分布在黄河口海域和莱州湾。

根据《2008年渤海海洋环境质量公报》，在对该范围内的23个重点陆源入海排污口监测结果显示，仅有1个达标，其余22个均超标，超标率达96%。陆源入海排污口主要污染物为氨氮、CODCr、石油类和磷酸盐等，其中莱州湾主要污染源为黄河、弥河、小清河等，主要污染物为氨氮、CODCr、石油类。

2.1.2 区域地表水环境污染形势较为严峻，水环境承载力不足

2000～2007年黄河三角洲地区各入海河流污染状况略有好转，但绝大部分河流水质依然超标。主要污染来源于城市工业点源排放及农业非点源排放，以有机污染为主。受本区域和上游发展的共同影响，大部分河流水质污染严重，长期处于超标状态。根据山东省环境监测站提供的多年监测统计数据，2000年至2007年期间，各河流污染程度虽有所好转，但环境压力依然较重，大部分河段水质仍为劣Ⅴ类。2000～2007年期间，污染较重的河流如德惠新河、潮河、小清河、徒骇河、马颊河、漳卫新河等各省控断面例行监测数据评价结果均表明，该区域内的水污染仍然是典型的有机污染，主要水污染物为COD、NH3-N、高锰酸盐指数、好氧有机物等。

表1与图1、图2为黄河三角洲高效生态经济区规划范围内地表水污染状况相对较严重的地区地表水逐年变化情况。

表1 滨州市境内主要河流2000～2007年水质变化情况

图1 东营市境内主要河流2000～2007年水质类别比例变化趋势分析

图2 潍坊市境内主要河流2000～2007年水质类别比例变化趋势分析

根据以上污染物排放统计数据，2000年至2007年期间黄河三角洲境内各河流污染程度虽有所好转，但污染形势依然严峻，减排任务依然繁重。通过分析不难发现，黄三角地区多数河流环境容量已超载或接近饱和，已无法承载更大的经济发展规模。此外，地表河流带来的陆源污染亦使该区域所临的渤海近海海域水质受到了较为严重的污染，生态环境日趋恶化。水环境容量资源的合理配置将是黄河三角洲未来相当长一段时间内环境保护与管理工作的重中之重。

因此，通过创新排污政策，建立水污染物排污权交易机制，积极探索新的污染治理手段，就成为该区域发展的一种必需。

2.2 开展水污染物排放权交易是国家环境保护政策的深入体现

“十一五”期间，我国就提出了要实行有利于科技进步、资源增长方式、优化经济结构的财税制度，在有条件的地区和行业开展排污交易试点。为改变经济增长方式、促进资源节约型和环境友好型社会的建设、实现“十一五”减排目标，财政部和环保部（原国家环境保护总局）决定联合开展排污权有偿取得和排污交易试点工作。希望通过创新机制，建立排污权有偿取得与排污交易制度，发挥市场对环境资源的配置作用，以达到改善环境质量和提高环境资源配置效率的目的。黄河三角洲地区是当前及未来我国经济发展的重要阵地之一，作为高效生态经济区，该区域有责任、有义务积极探索污染物排放的新机制。在该区域推行排污权有偿使用和交易制度，可以优化配置区域环境容量资源，促进区域产业结构调整，深化污染物减排，协调经济-环境和谐发展的有效手段。

2.3 开展排污权交易是提高企业治污积极性、提升整体社会环保意识的需要

传统的行政命令手段对企业来讲是一种外部强制而非内在激励，无法根本解决企业治理污染减少排放的动力缺失问题。作为现行主要污染治理手段的排污收费制度对企业来说是一种负担，企业会以各种各样的理由推诿责任，这就自然消减了排污收费制度的政策效果，这也是长期以来我国污染物排放控制不力的一个重要原因。

与此相对应，排污权交易因为可使企业治理污染变得有利可图而能够在很大程度上解决前面提到的动力缺失的问题，使得企业产生减少排污的内在激励。作为讲求成本核算的企业来讲，排污权交易制度会大大提高治污减排的积极性，投入更大的人、财、物来改善生产技术和工艺来节能减排。这将扭转长期以来污染物排放控制不力的局面。

3 黄河三角洲高效生态经济区开展水污染物排放权交易的可行性分析

在黄河三角洲地区开展水污染物排污权交易，并不仅仅是“乌托邦”式的构想，而是存有诸多现实有利条件。只要利用好现有有利条件，发挥好各级政府及相关组织的积极性与主动性，那么在该区域创新污染物排放机制就一定能够得以实现，从而能通过这种制度创新达到促进该区域经济社会发展的目标。

3.1 山东省水环境容量核算工作将为黄三角开展水污染物排污权交易提供重要技术支撑。

排污权交易的实质在于将环境容量作为一种生产要素。这种机制首先需要确定一个区域社会可以使用的环境容量这种特殊的生产要素的数量，也就是要解决“总量控制”中的“总量是多少”的问题。求解环境容量是一个技术性极强的问题。山东省河流水环境容量核算工作早在我国第十个五年计划之初就开展起来。经过多年研究与核算，山东省环科院的等相关环保单位将全省河流（包括黄三角地区）按水功能区划原则进行了划分，建立了山东省水资源和水环境状况的河流水环境容量数学模型和计算方法，比较系统地研究了河流的水环境容量。目前山东省正在进行新一轮的河流水环境容量核算。已有的和未来的研究成果都将为黄河三角洲地区开展水污染物排污权交易提供重要技术支撑。

3.2 黄三角地区良好的产业经济发展基础为区域开展水污染物排污权交易制度奠定了思想和经济基础。

排污权交易的顺利开展需要全社会上下具备较强的环保意识，并且也是经济发展到一定水平后的产物。这也是这项制度首先产生于英美等发达国家的重要原因。总体来讲，黄河三角洲地区经济发展迅速，人们的生活水平不断提高，随之公众的环保意识也不断增强。尤其是近年来，黄河三角洲高效生态经济区已经形成了一批竞争力较强的支柱产业和实力雄厚的骨干企业。这些企业经过多年市场考验，已经成为黄河三角洲乃至全国范围内的知名企业，其社会责任意识和环境保护意识也不断增强，这为本区域开展水污染物排污权交易制度奠定了坚实的思想和经济基础。这就使得在该区域建构排污权交易市场成为可能。作为污染物的出卖方，企业通过减排扣除完成国家和省下达的减排任务以外的部分，有条件、有能力也有积极性通过排污权交易，把通过技术和管理创新而节省下的排污配额出让，获得额外的经济效益。作为污染物的购买方，该区域的相应企业有足够的经济实力和动力参与排污的交易。

3.3 完备的环境在线监测系统为开展排污权交易提供了有力的监管保障。

完善的排污监管是开展排污权交易一个重要前提。若是对排污行为缺乏监管或者监管不力，势必会导致“劣币驱逐良币”的行为，使得企业缺乏降低污染物排放的内在动力，转而将其精力更多的关注于如何“偷排”和“逃避打击”上。所以，必须对企业的排污行为展开精确的实施监测。但不能否认，作为“裁判员”的政府和作为“运动员”的企业，往往处于信息不对称的状况，由此也就加大了监测的难度。这也是顺利开展排污权交易的一大难题。

可喜的是早在2008年，山东省即对全省1000家重点企业、100多座城市污水处理厂等纳入环境监管的范围，对重点污染源安装了在线监控设备，实现了对重点排污单位的实时监测和随机检查。黄河三角洲地区的所有重点排污企业也均列其中。在线监测系统的运行，为排污权交易过程中的污染物排放总量核定，提供了坚实的保障，使得排污权交易中企业的排污许可量与实际排污量能够对应起来，使排污权成为可自由交易并提高资源配置效率的要素。

3.4 山东省已有的排污权交易经验可为黄三角开展水污染物排污权交易提供有力借鉴。

早在2007年，山东省环境保护局、山东省发展和改革委员会等部门联合印发《山东省电力行业二氧化硫排污权交易暂行管理办法》的通知，排污权交易在山东省有了正式的地方法规性文件，标志着排污权交易走向规范化、制度化。2010年9月莱芜市印发的《关于实施排污权有偿使用和交易的意见（试行）》中规定，化学需氧量排污权有偿使用和交易范围是列入环境统计的工业排污水单位和需要新、改、扩建项目的工业排污水单位；二氧化硫排污权有偿使用和交易范围是除总装机容量30万千瓦以上火力发电企业外列入环境统计的工业排二氧化硫单位和需要新、改、扩建项目的工业排二氧化硫单位；排污权交易市场初步建立后，范围逐步扩大至所有排污企业。2010年12月2日，山东首家排污权交易中心在莱芜正式挂牌成立，这是山东省成立的首家排污权交易专门机构,标志着莱芜市在全省率先正式启动了排污权交易工作。2010年12月15日，维达纸业以40万元的价格向莱芜市政府买下了5年40吨COD的排放指标。12月17日，潍坊裕亿化工有限公司以23.04万元向山东海龙集团购买了5年128吨二氧化硫排放指标。这两笔交易，标志着山东排污权交易试点工作正式进入“实战”阶段。

总体来讲，虽然山东省的排污权交易工作无论在理论还是在实践层面均处于试点层面，但都取得了一些阶段性成果，这无疑都将为黄三角地区建立水污染物排放权交易体系提供有价值的宝贵经验。

从以上分析，我们不难发现，在黄河三角洲地区开展水污染物排污权交易是必要的，也是可行的。所以，相关部门应该解放思想，突破陈规，通过制度设计，积极在该区域建立水污染物排污权交易机制，通过制度与机制的创新，调动相关企业的减排积极性，以此来推动该区域经济社会的快速协调可持续发展。

[1]国家发改委.黄河三角洲高效生态经济区发展规划[Z].2009.

[2]山东省环境监测中心站.山东省环境监测统计数据（2000～2007）[G].2008.

[3]国家海洋局.2007年山东省海洋环境质量公报[EB/OL].http://www.soa.gov.cn/soa/index.htm.

[4]国家海洋局.2008年渤海海洋环境质量公报[EB/OL].http://www.soa.gov.cn/soa/index.htm.

[6]张晓东，慕金波.山东省河流水环境容量研究[M].山东大学出版社,2007,(03).