我军海外救援物资保障分析——从利比亚撤侨救援看我军海外救援物资保障存在的问题及对策

沈 凡， 马东锋， 崔 冬 （解放军信息工程大学，河南 郑州 450000）

我军海外救援物资保障分析
——从利比亚撤侨救援看我军海外救援物资保障存在的问题及对策

沈 凡， 马东锋， 崔 冬 （解放军信息工程大学，河南 郑州 450000）

首先介绍了我军海外救援物资保障研究的背景，指出我军海外救援物资保障的研究对于提升我军海外救援能力，帮助我国树立起 “负责任大国”的形象具有十分重要的意义。接着对我军海外救援物资保障的相关概念进行了界定，在此基础上，通过对我军近年来参与的海外救援物资保障的实践的归纳分析，指出了我军海外救援物资保障在经验缺乏、装备落后，法律法规滞后等问题，然后提出了几个针对性解决对策。

海外救援；物资保障；救援物资；我军

军队遂行海外救援行动任务，是新世纪新阶段我军历史使命任务的重要拓展，具有政治性、多样性、时间紧迫性和复杂性等特点[1]，其对物资保障工作提出了许多新要求。研究探索海外救援行动中物资保障的现状、问题及对策，对于提升我军海外救援的能力，帮助我国树立起 “负责任大国”的形象，具有十分重要的意义。

1 相关概念与研究对象的界定

1.1 我军海外救援

我军海外救援：是我国军队参加的外国人道主义救援行动和其他的军事救援行动。

1.2 物资保障

物资保障是指对物资的筹措、储备、管理与供应的统称。是后勤保障的重要组成部分。目的是从物质上巩固和提高部队战斗力，保证军事、救援等任务的完成。

1.3 我军海外救援物资保障

是我军参加的海外人道主义救援行动和其他的军事救援行动中，对救援物资的筹措、储备、管理与供应的统称。

2 我军参与海外救援物资保障的现状分析

根据2010年我国国防白皮书显示，自2002年向阿富汗提供救援物资以来，人民解放军已28次执行国际紧急人道主义援助任务，共向22个受灾国提供总价值超过9.5亿元人民币的帐篷、毛毯、药品、医疗器械、食品、发电机等救援物资[2]。

我国军队单独参与的海外救援行动的物资保障主要采取自我保障与靠泊补给相结合的方式，综合运用出航携行、海上补给、靠泊补充的方式方法组织实施，并不完全依赖海外港口岸基保障。依托国外港口进行物资保障时，在获得相关国家同意后，尽量选择一些安全性好、补给能力大、有我国远洋公司驻在的地方的港口，由远洋公司代表处替我国军队办理岸上的付款以及物资的筹集调拨任务[3]。

我军涉外联合军事演习，主要是对以反恐怖袭击和人道主义救援为目的的两个或多个国家共同参加的联合军事演习，其物资保障，主要按照中外双方达成的协议进行。在国外驻训和演练期间的后勤物资保障，主要由主办方提供通用的后勤物资保障。专用保障由我方负责，必要时主办方提供必要的支持。

我军参加联合国维和任务行动的后勤物资保障，主要由联合国任务区按照有关协议和规定对我任务分队提供后勤物资保障。我国维和分队每次轮换期间，也及时采取空运和海运等方式补充必要的装备物资[4]。

3 我军海外救援物资保障存在的问题分析

我军海外救援行动中的物资保障，既有与战争行动相同的特点，又有鲜明的不同点。在反恐维稳、抢险救灾、公共卫生救援等行动中，救援物资保障越来越发挥着重要的作用。通过近年来我军遂行海外救援行动实践看，海外救援物资保障还存在以下问题：

3.1 海外救援经验缺乏，物资保障水平有待提升

与军队广泛参与国内救援行动相比，我国军队比较缺乏在海外进行旨在进行灾难救援的行动。这与美国在2004年东南亚海啸和2010年海地地震后派遣航空母舰参加救援，形成了鲜明对比。据2010年我国国防白皮书显示，自2002年以来，人民解放军已28次执行国际紧急人道主义援助任务，共向22个受灾国提供总价值超过9.5亿元人民币的救援物资。无论从军队参与海外救援的次数、规模，还是形式来看，我国军队参与海外救援的水平与美国等发达国家存在较大差距的。

军队参与海外救援经验的缺乏，导致了针对海外救援物资保障水平的相应较低。比如刚刚结束的利比亚大规模撤侨救援行动，我国军队仅仅派出了一艘几千吨的护卫舰和区区4架 “伊尔-76”运输机，反映了我国军队在参与海外救援的能力上依然薄弱，也使我国政府不得不更多地求助于他人进行人员的撤离和救援。

3.2 海外救援物资保障装备建设相对落后，救援物资储备体系不完善

海外救援行动的物资保障，一般具有距离长、物资多、时间紧、任务重等特点，这就需要一些速度高、容量大的物资保障装备，但我军这方面的装备还相对缺乏。如在空运方面，我军没有先进的大型运输机，只有少量的20世纪六七十年代苏联生产的 “伊尔-76”运输机。在利比亚撤侨行动中，我空军就是派出这个型号的4架运输机执行任务的。

在海外救援任务中，海上运输是最安全的途径[5]。舰船被誉为 “移动的领土”。所以利用大型舰船进行海上救援是国际上公认和允许的最安全的人道主义救援通道，尤其是航母和两栖登陆舰。但是目前，我军还没有航母、两栖登陆舰和大型补给船等大型水面运输装备，海外救援物资保障装备建设的相对落后，严重制约了我军进行海外救援的物资保障能力。

在救援物资储备体系方面，我国目前还没有针对海外救援物资储备体系，即使已有的针对国内应急救援的物资储备体系，也存在以下问题[6]：

一是救灾储备中心布局不合理。目前民政部在全国设立的10个中央级救灾物资储备中心 （哈尔滨、沈阳、天津、合肥、郑州、武汉、长沙、南宁、西安和成都）则主要分布在中东部，分布不均衡。

二是救灾物资储备分散于各部门，物资保障成本高。目前救灾物资实行分散管理和储备，衣被、帐篷等生活类救灾物资的储备由民政部门负责，药品、医疗器械、车辆、粮食等其他救灾物资分别由医药卫生、交通和粮食部门负责，纯净水、方便面等由商务部负责。这种模式的直接后果是，救援过程中需求信息传递速度慢，物资供应组织协调难，运输车辆需求增大，救灾保障成本很高。

三是救灾物资供需失衡。我国救灾物资捐助很容易出现种类、时间上的供需失衡以及救援初期应急物资缺乏而后期物资超长饱和，造成供应过多、浪费严重等问题。

3.3 海外救援物资保障法律法规等政策制度体系建设滞后，平时训练不足

在执行海外救援行动中，涉民、涉法和涉外的问题相对较多，一般具有很强的政治性和政策性，需要健全的法律机制作保障。完善的救援物资保障法规体系常常起着立竿见影的保障作用。救援物资中的法律机制，既是一种强制性的动员机制，也是一种强制性的保障机制。

目前我国尚未形成完备的针对我军海外救援物资保障法律法规和政策，空白立法甚多。从目前执行海外救援行动的情况来看，我国救援物资动员机制主要还是停留在依靠党和国家领导人的临时命令进行，这种模式以行政力为基础，统一组织和指挥，对确保应急物资迅速到位发挥着重大作用。但由于缺乏系统化、规范化、制度化、法制化的救援物资保障机制，总体秩序混乱，系统效率不高，社会代价过大，遗留问题较多。不能真正做到师出有名、行动有据、保障有力。

此外，我国军队缺乏针对海外救援物资保障的专门训练。

3.4 组织机构不健全，缺乏协调机制

以利比亚撤侨为例：首先是胡主席和温总理就利比亚救援作出重要指示，而后成立由张德江副总理担任总指挥、戴秉国国务委员协助的应急指挥部，由应急指挥部召集外交部、国资委、公安部、交通运输部、商务部、民航局、卫生部等部委负责人以会议的形式进行现场协调办公。救援物资组织机构更多地表现为临时性，救援物资的组织协调人员大多是临时从各单位抽调的，各类救援物资的采购、运输、储存、调拨、配送、回收等职能分散在不同部门、地区和企业，彼此间缺乏有效协调、沟通与整合，缺乏相应的组织协调机制。在救援物资的流向、流量、流程方面，不同程度地存在杂乱无序现象，很难做到供需匹配。

4 提升我军海外救援行动物资保障能力的主要对策

救援物资保障工作不仅决定着海外救援行动任务的完成，而且具有重大的政治意义。提高遂行海外救援行动中的救援物资保障能力，应着重把握好以下四个方面。

4.1 积极参与海外救援活动，以实践提升我军海外救援物资保障能力

首先，政府要意识到军队参与海外救援行动的积极作用，它不仅有助于增强我军在任务区域的影响力和活动自由度，提升我军应对危机的快速反应能力，也可以在某种程度上较好地帮助我国树立起 “负责任大国”的形象[7]。

其次，要多派军队参加海外灾难救援任务，只有积极参与海外救援任务，才能在不断的救援实践中提升我军的物资保障能力。

4.2 完善海外救援行动物资保障法律法规和预案体系，加强平时演练

海外救援物资保障行动从本质上讲体现着国家意志，必须要有健全的法规作保障。为此，应结合海外救援物资保障的特点，制定相应的海外救援物资保障法规，对海外救援物资保障的组织机构、运行体制、保障方式、实施程序等予以规定。同时明确各保障职能部门的权利义务。

另一方面，要加强平时针对海外救援物资保障的实战性演练。认真研究不同任务样式、不同行动阶段和不同保障节点的特点与需求，细化各专业层次、各岗位人员的训练内容，构建与海外救援行动相适应的物资保障训练内容体系。按照先分后合、先近后远、先单后联的程序，扎实抓好以本级部队为主体，以各类后勤专业保障分队为单元，以 “处突”、 “维稳”和抢险救灾演练为背景，以机关组织指挥和综合保障为重点的综合性保障训练体系。

保障演练是检验物资保障预案科学性、适用性、可行性的唯一途径，也是提高物资保障能力的实际步骤。要结合预案，适时适地组织各保障机构积极开展军地联合式物资保障演练和模拟实战演练，力求通过演练，发现问题，对物资保障预案进行修改和完善，锻炼提高有关单位、人员的应变能力。

4.3 建立专门组织机构，健全协调机制

海外救援物资保障是一项系统工程，要实现把正确数量的救援物资第一时间送达到目的地，必然需要一个高效、权威、统一的机构对各种分散的物流行动进行组织协调，以确保各项活动的协调一致和准确及时。建议根据我国政府机构设置和物流的运作流程，整合国家、军队、地方的相关机构，建立专业的海外救援物资保障指挥系统，专门负责救援物资的供应保障工作，协调救援物资的运行和实施。

此外，由于救援物资指挥管理涉及到国家的多个部门及其他诸多社会成员，因此，除了设立相应的救援物资指挥系统外，还应建立海外救援行动救援物资保障各有关保障单位的协调机制。建立海外救援物资保障协调机制，是有效应对海外救援行动的保证。

4.4 加快后勤装备建设，建立海外救援行动物资储备体系

一方面，要积极适应遂行海外救援行动的物资保障需求，加紧研发、配备与海外救援行动相匹配的后勤装备器材，改造传统装备器材，不断提高现有装备器材的信息化水平。结合历年来遂行重大海外救援行动的经验教训，加强对后勤装备器材配备使用方法的研究[8]。使后勤装备尽快转化为战斗力。要充分考虑海外救援路途遥远，地区差异大等特点，有选择、有步骤地研发适应各种复杂环境，能够在不同地区执行不同任务的专业化、大型化特殊装备器材，如航母、专用补给船、两栖登陆舰等，不断提高海外救援的综合保障能力和环境适应能力。

另一方面，必须健全和完善现有海外救援物资储备体系。一是救援物资储备品种数量要完善。依据相关法规和预案要求，建立海外救援行动物资采购、收发与轮换制度，不断改善储存条件，定期检查维护，确保随时能投入使用。严格按携 （运）行标准落实用旧储新等制度，确保量足质优。根据任务特点和专业需求，以及当地物资筹措条件，科学调整品种结构和储备方式，对特需药品、特种装具等一些就地筹措难、需求量大的专用物资器材，适当增加储备数量，以确保随用随取，满足任务需要。二是救援物资储备地点要合理。结合国际国内安全环境、气象条件和地理特征等，在重要方向和灾害高发地域，特别是在预定任务地区和增援地区有针对性地储备部分救援急需的后勤装备和物资器材，形成 “以近求快、以快应急”的保障格局。三是做好应急人力资源储备，培训一些能够使用和操作应急装备与设备的人员。四是加强应急资金储备，中央及省 （市、区）地方财政在年度预算中应当设立救援储备专款，确定救援资金储备规模；五是学习借鉴国外经验，实现救援物资储备专业化与社会化的有机结合，建成国家、地方、军队、企事业单位甚至家庭一体化的储备体系。

[1]张伟.论多样化军事行动中的应急物流保障[J].物流技术，2009,28(1)：143-147.

[2]国务院新闻办公室.2010年中国国防白皮书[EB/OL].(2011-03-31)[2011-06-30].http：//news.qq.com/a/20110331/000543.htm.

[3]尹卓.亚丁湾周边国家非常欢迎中国编队休整补给[EB/OL].(2010-02-02)[2011-06-30].http：//www.dayoo.com http：//www.dayoo.com.

[4]彭振海.详解中国军队在赴海外行动时的后勤物资保障情况（图）[EB/OL].(2011-03-31)[2011-06-30].http：//military.people.com.cn/GB/1076/52984/14286356.html.

[5]张慧.从利比亚撤侨行动看加强我国海外战略投送能力建设的迫切性[N].学习时报，2011-05-09(7).

[6]魏际刚，张瑗.加快应急物流体系建设增强应急物资保障能力[J].中国流通经济，2009(5)：15-17.

[7]薛子哲.冷战后美军海外军事救援行动研究[D].长沙：国防科技大学 （硕士学位论文），2010.

[8]杜文乐，祃有连，万全义.省域非战争军事行动后勤保障问题研究[EB/OL].(2010-07-07)[2011-06-30].http：//www.mod.gov.cn/reports/201007/hbjdyl/2010-07/07/content_4171879.htm,2010.

Analysis of Materials Support for Our Army Overseas Rescue——Problems and Solutions of Materials Support for Our Army Overseas Rescue in Libya Evacuation Rescue

SHEN Fan, MA Dong-feng, CUI Dong(The PLA Information Engineering University, Zhengzhou 450000, China)

Firstly,this paper describes the background of materials support research for our army overseas rescue,and its great significance of enhancing the ability of our army overseas rescue which helps China to establish a “responsible power” image.Then some related concepts were defined.On this basis,through the inductive analysis of practice of our army overseas rescue in recent years,the present status and problems of materials support such as：lack of experience,and equipment behind,laws and regulations lag and other issues of our army overseas rescue were summed up.In the end,it gives several targeted solutions.

overseas rescue;materials support;relief aid materials;ore army

E075

A

1002-3100(2011)10-0094-03

2011-07-15

沈 凡（1983-），男，湖北孝感人，解放军信息工程大学硕士研究生，研究方向：军队管理学。