我国新课程政策实施的问题、影响因素及其对策

　　新课程改革由理论走向实践，又由改革的实践折射到理论。总之，新课程改革就是一个“实践-理论-实践-理论-实践……”的理论与实践交互作用的课程循环。在经历了近10年之久的第八次课程改革之后，大家对新课程改革进行了重新的思考与定位，“有的课改专家承认，‘新课程理念’在推进过程中遇到严重挑战，‘举步维艰’，‘乱象丛生’。”[1]同时，“改革与反改革的声浪，恐怕会持续改革的全过程”[2]，为什么我们的新课程政策实施会遭遇种种挑战呢？大家需要不断去思索，究竟是课程政策实施者的问题，还是课程政策本身内在的原因？可见，课程政策实施是一个复杂的系统工程，因此，我们需要不断去探索，去寻找对策，以便更好地推进我国课程政策实施，促进我国课程改革的纵深发展。
　　一、课程政策的内涵理解
　　1.课程政策的含义与特点
　　（1）课程政策的含义。什么是课程政策？对于课程政策来说，目前还没有统一的定义，大家比较认同的观点之一为，课程政策是指“有关应当教什么以及作为课程开发指南的一个书面陈述。它建立基本原则、限度以及在特定的管辖范围内确定教育机构课程大纲的标准。它必须由一个民主的过程来决定，在其合法化之前，必须首先考虑所有有关团体的愿望。”[3]课程政策是公共政策中的一种，是教育政策的一种具体体现，也是国家和政府意志的体现。
　　（2）新课程政策的特点。第一，时效性。任何一项公共政策都具有时效性，即某项政策不可能永远存在或者固定不变。课程政策也不例外，具有时效性特点。第二，层次性，即国家课程政策、地方课程政策、学校课程三级课程政策，体现了课程政策的层次性。第三，公共性。课程政策是公共政策中的一个方面，是针对全国课程领域的改革，而不是一部分人的行为或者活动，是具有一定的群众基础，是凸显公共性的。第四，科学性。新课程政策是建立在科学性基础之上，经过科学论证和反复思考的，具有一定的科学性。第五，民主性。新课程政策是建立在广泛听取意见的基础上的，因此，具有一定的民主性。第六，动态性。课程政策是动态的过程性的，没有最好，只有更好，需要在课程政策实施过程中进行调整、修订和完善。
　　2.课程政策的类型与层次
　　在世界范围内，由于国家的经济制度与政治体制的差异，世界各国课程政策的模式是不一样的，中央集权国家政权的课程模式主要是国家课程模式，如法国课程政策就是以国家课程政策模式为主，美国课程政策以地方课程政策模式为主。纵观世界课程政策模式，我们发现，主要存在下列三层次的课程政策，即国家课程政策、地方课程政策、学校课程政策。
　　3.课程政策的周期和过程
　　一般认为，课程政策具有动态性的特点，因此，课程政策具有周期性，即课程政策经历了不同的阶段和循环。以色列学者英博（DanE.Inbar）等人认为，教育政策分析的概念框架为：对现状的分析-政策选项的产生-对政策选项的评估-作出决策-对政策实施的规划-政策效果的评价-随后的一个政策周期[4]。在课程政策的制定过程中，往往经过课程议题（问题）、课程决定（决策）、课程政策执行（实施）、课程政策评估（评价）、课程政策修订（纠正）等阶段。
　　4.课程政策实施系统的运作机制
　　课程政策实施的作用是通过特定系统及其运作过程体现出来的。课程实施系统运作主要包括了以下几个阶段：第一，学习和宣传课程政策。学习课程政策是课程政策实施的前提和条件。学习课程政策需要正确地、全面地、深刻地理解其精神实质和内涵，这样才能为宣传和实施课程政策奠定基础。第二，拟定课程政策执行计划，即课程政策实施需要有步骤有计划地进行和推进，如我国课程政策执行采取“先试验、后推广、再普及”的做法。第三，进行强有力的指导，即由于全国各地的教育和课程发展水平的差异和不平衡性，课程政策执行过程中会出现“失真”或者“偏差”，所以需要加强有效的指导。第四，课程政策实施的督导和反馈，即课程政策推广以后，课程政策执行工作并未结束，应将课程政策落到实处，因此，需要对课程政策实施效果进行质的评价和量的考核。同时，还需要开展课程政策的检查和督促，总结执行经验，以便将信息反馈到课程政策决策和管理部门。
　　二、课程政策实施中存在的现实问题
　　1.曲解课程政策
　　曲解课程政策，主要是指对某些课程政策的扭曲理解和解释。课程政策在实施过程中，由于课程政策实施者的政治、业务素质低，理论水平低，理解能力差，对课程政策的精神内涵把握不住，导致本来正确的课程政策“走样”、“变形”。
　　2.截留课程政策
　　截留课程政策，即课程政策不是被全面彻底地执行，而是被变相地执行，被肢解。一些课程政策实施者在课程政策执行过程中，对课程政策进行“断章取义”，取其所需，即对符合本地区、本部门有用有利的课程政策内容就传达、贯彻、执行，反之，就不贯彻、不执行。
　　3.上有政策下有对策
　　一方面，对于上一级的课程政策课程实施者会采取原来的课程政策代替相关的新的课程政策，“穿新鞋走老路”[5]。另一方面，认为上一级课程政策不适合本地区、本部门的“特殊情况”而不执行上一级课程政策，“阳奉阴违”，进行抵制。
　　4.课程政策运行监督机制的缺乏
　　在课程政策实施过程中，我们缺乏对课程政策实施的督导与检查，到底是谁去督导课程政策实施的运行现状呢？对于课程政策实施主体的课程政策执行情况的监督主体问题一直不明确，到底是专家去监督，还是地方教育行政部门去监督，还是学校领导去监督？“缺乏对实施的关注有很多政治和管理上的原因，其中可能是因为政府只关心改革的象征性意义，而不是带给学校和学生实际的影响。”[6]课程政策运行状况监督机制的缺乏影响着课程政策的实施。
　　5.课程政策实施的反馈与评价缺位
　　对于课程政策实施的反馈，还比较缺乏，还没有形成一定的信息反馈链条。课程政策实施的效果与信息没有得到有效的反馈，对于课程政策的实施效果不能及时反馈给课程政策的决策者，导致课程政策不能得到有效的评价，从而致使课程政策的修订与完善停滞，如我国课程政策实施了近10年，但是对于课程政策的调整与修订却很少，甚至被忽视了。
　　三、课程政策实施的影响因素
　　1.课程政策自身的因素
　　课程政策实施过程中，课程政策本身的因素会影响其推进。第一，课程政策本身是否符合广大人民的利益。新课程政策的变革不仅是一场教育变革，更是一种社会性的变革，不仅牵涉到教师、学生的利益，更关系到学生家长、社会各界人士的利益。“三个代表”的重要思想告诉我们，需要以满足广大人民的利益为我们办事宗旨。因此，新课程政策本身是否符合广大人民的利益是影响课程政策实施的一个重要前提。第二，课程政策本身的理论基础的坚实程度也是影响课程政策实施的一个重要方面。对于我国课程政策的理论基础，大家一直在反思，如何在借鉴美国等发达国家的课程政策经验基础之上建构适合我国国情的理论基础，实现我国课程政策理论基础的“本土化”。第三，如果课程政策目标不清晰，操作起来就会有困难，所以课程政策目标的清晰与具体程度会影响课程政策的实施。第四，课程政策资源（经费、人员、信息、权威）的可调动性。课程政策实施起来，需要一系列的课程政策资源，没有这些资源的保障也很难开展得好。
　　2.课程政策实施者的因素
　　第一，上级机关人员的素质影响着课程政策的实施。课程政策的执行关键是人员，人员的课程政策素质和认识水平严重影响着课程政策的实施。第二，地方教育行政部门人员的素质影响着课程政策实施。地方教育行政部门人员对课程政策精神内涵的理解和把握，以及对课程政策的恰当传达，都影响着课程政策的实施。第三，课程政策的执行者与制定者的双重角色的中小学校长的政策素质影响着课程政策的实施。中小学校长一方面执行上一级部门的课程政策，同时，又是校本课程政策的决策者和制定者，因此，中小学校长的双重角色决定了其地位的重要性。第四，广大中小学教师作为课程政策的具体实施者，其课程政策的执行水平、态度等方面都影响着理论层面或者说理想层面的课程政策是否能落实到具体的课程与教学实践中去。
　　
　　3.课程政策实施环境因素
　　课程政策实施是否具有一个合适的环境是课程改革和课程政策实施的重要保障。第一，课程政策实施的经济环境因素。在课程政策的推行过程中，需要一定的经济作后盾，如课程政策实施人员的培训费用、研究费用等因素都影响着课程政策的实施。第二，课程政策实施的政治环境因素。课程政策的变革不是一项孤立的教育改革，是与其他相关教育政策的变革联系在一起的，因此，课程政策的实施与一系列的教育体制改革相关。第三，课程政策实施的社会环境因素。课程政策实施需要一个良好的社会环境，如报纸、杂志、电视等传统媒体以及网络等对课程政策的正面宣传和报道，进行舆论的关注，为更多社会人士参与到课程政策的实施过程中来关心、支持、监督课程政策的实施提供一个社会群众基础。
　　4.课程政策牵扯到社会各个方面的利益关系
　　毋庸置疑，任何一次课程政策的变革都是一种利益的再分配。第八次新课程政策的变革也不例外，是一种利益的再分配。课程政策的变革因此会牵扯到的不仅是广大中小学教师的利益，也影响到社会各个方面的利益，因此，课程政策的实施与执行不是一蹴而就的，需要处理好社会各个方面的利益。
　　四、继续推进课程政策实施的对策思考
　　1.解决课程政策的价值取向问题
　　对于课程政策的价值取向，一直以来存在个体本位与社会本位、工具理性与价值理性之争论。在课程政策的实施过程中需要处理好课程政策的价值取向问题，我们需要充分认识到人的发展是社会最终目的，正如康德所说：“不论是谁在任何时候，都不应该把自己和他人作为工具，而应该永远看作自身就是目的。”[7]因此，在课程政策的价值取向上需要尊重人的价值，关注个体发展的价值，尊重课程政策实施者的价值，凸显课程政策实施对象的价值。可见，在课程政策实施过程中需要重视学生主体性和学生的发展，关注中小学教师的专业成长。
　　2.提升课程政策实施组织机构的效能
　　第一，加强国家教育行政部门、地方教育行政部门与学校之间的沟通，同时还要加强广大中小学教师等课程政策实施参与者与教育行政部门之间的沟通，保证课程政策信息渠道的畅通。第二，建立课程政策实施的信息反馈机制。国家基础教育课程改革中心，地方基础教育行政部门，学校部门等需要形成三级课程政策信息反馈链条，及时获取课程政策实施最新信息。第三，建立课程政策实施者的问责制，提高课程政策执行的信度和效度。为了更好促进课程政策的实施，需要对课程实施的主管部门、课程政策实施者、课程政策评估者等建立一定的问责制度，以便规范各个课程政策运行阶段人员的权力与责任。第四，加强课程政策的指导和咨询服务体系。对于课程政策实施中广大课程政策实施者遭遇的实践和理论问题，课程政策专家为其提供一定的指导和咨询。
　　3.加强课程政策的评估力度
　　第一，建立健全课程政策评估体系。当前对于课程政策的评估相当缺乏，怎么样去评估课程政策的成功与否，是否有效，在教育行政部门系统内部需要建立一个课程政策评估机构，明确其职能范围，以便有效评估课程政策实施者的执行效果。第二，建立客观的公共政策评估组织。在课程政策评估过程中，为了防止课程政策评估组织既是课程政策实施参与者又是课程政策评估者这种角色的重合，实现课程政策评估的客观性和公允性，需要建立客观的公共课程政策评估组织。第三，建立课程政策评估信息化体系。教育信息化已经是当今时代的特点。构建课程政策实施的信息化体系，从课程政策的制定、课程政策的实施，一直到课程政策的评估形成一个网络。因此，在课程政策实施过程中，加强课程政策信息化是重要一环，一方面有利于迅速搜集评估所需要的信息，另一方面有利于评估的透明化、民主化。第四，充分重视社会公众对课程政策评估的作用。教育是一种公众性服务，为广大学习者提供服务。因此，课程政策实施是一种政治行为，需要广大人民群众来监督和评估。
　　4.提升课程政策实施者的理论素质和政策水平
　　课程政策实施的主体是课程政策实施人员，主要包括地方教育行政部门人员、学校行政部门人员、广大中小学教师等课程政策执行人员，他们具体执行着把课程政策运用到实际中、解决课程与教学问题的任务。因此，关键需要提高课程实施者的理论素质和政策水平。第一，地方教育行政部门人员需要提高课程政策的理论修养和认识水平，加强对课程政策的理解、传达、信息反馈以及监管水平。第二，进一步加强广大中小学校长的教育与培训，提高他们的课程政策的理论修养和认识水平。在国家“三级课程政策”中校长发挥着重要的作用，一方面对国家课程政策和地方课程政策传达和执行，另一方面又是校本课程的政策决策者和制定者，对于课程政策的一致性实施发挥着重大作用，因此，需要加强中小学校长的课程政策理论素养和认识水平。第三，继续加强全国中小学教师的教育和培训。广大一线的中小学教师是课程政策的具体操作者和实践者，他们的素养关系到课程政策实施的成败。我国每年都制定和进行“国培计划”，对中小学教师进行教育和培训，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》规定了“以农村教师为重点，提高中小学教师队伍整体素质。”[8]从而加强中小学教师培训，特别是对广大农村中小学教师的教育和培训。因此，需要完成好这个计划，以便提高中小学教师课程政策的理论修养和认识水平，推进课程政策的实施。
　　5.改善课程政策实施的环境
　　第一，创设有利于课程政策实施的经济环境。列宁同志早就指出，经济决定政治，政治是经济的集中表现。课程政策是一种国家意志的体现，是一种政治行为，受到经济的影响，我国课程政策的调整与变化的历史也反复证明了这一点。因此，在推进我国课程政策实施的过程中，需要为课程政策实施提供一个经济环境。第二，推进与课程政策实施相关的教育政策以及教育体制方面的改革。我国课程改革的总设计师华东师范大学钟启泉教授提到了我国新课程改革中遭遇的机制障碍：高考制度、教育立法、教师研究等三个瓶颈。为了更好促进课程政策实施，需要加强与课程政策实施相关的教育政策、教育体制的改革。第三，创建有利于课程政策实施的社会文化环境，形成一种关心课程政策的变革，积极参与课程政策实施的文化氛围。
　　6.课程政策的修订、终结与创新
　　“课程政策是不断发展变化的，它反映了一个国家的政治、经济制度的发展变化。”[9]可见，课程政策具有时效性，受一定的政治、经济的制约。课程政策的时效性告诉我们，课程政策随着课程实践的发展现状而不断呈现不同的样态，它是一种动态的变革过程，不是静止的。因此，在新课程政策实施过程中，需要修订与创新，如一些课程标准，需要进一步修订，等等。同时，不可否认的是课程政策存在制定、执行、评估、调整与终结。对于那些确实不适合我国课程改革的部分课程政策可以减少；对于那些多余的、不必要的或者无效的课程政策需要进行废止、替代、合并、分解、缩减等形式的终结。
　　7.推进与课程政策配套的相关补偿性政策或措施
　　“一项再好的政策往往也需要明白自身的局限性和可能的负面影响。”[10]因此，需要加强与新课程政策配套的相关补偿性政策或者措施，以便更好地促进课程政策实施的深入发展。
　　8.调动课程政策实施对象的积极性与主动性
　　在课程政策实施过程中，课程政策实施主体与课程政策实施对象是矛盾的双方，因为课程政策实施的目标是要影响或者改变课程政策对象，所以没有课程政策对象的参与，只有课程政策实施主体的参与，那是“独角戏”，不利于课程政策的实施。但是由于课程政策对象的知识水平、年龄结构、思想要素、生活习惯等方面的差异，对课程政策的接受程度不同，往往出现被动的、消极的态度，因此，需要调动广大的课程政策实施的对象的积极性与主动性，实现课程政策实施主体与实施对象的“和鸣”与“共振”。
　　
　　9.协调好社会各个方面的利益关系
　　“中国基础教育关系到千家万户的幸福，关系到国家的长治久安以及繁荣昌盛。”[11]台湾地区的“教改”对教师尊严的损害导致2002年“9.28”近十万教师的大游行，给我们大陆课程改革提了个醒，足以见得课程政策实施过程对人民利益的影响，因此，在课程政策的实施过程中需要关注广大人民的利益。笔者认为需要处理好下面几种关系：第一，处理好课程政策制定者与课程政策实施的利益关系。课程政策制定者需要将课程政策定位于满足广大人民的利益，而不是个别人或者部分人的利益。第二，处理好课程政策实施与地方教育行政部门的利益关系。第三，处理好国家课程政策、地方课程政策与校本课程政策的关系。第四，处理好课程政策实施与其他相关教育政策变革之间的关系，如课程改革与高考改革之间的关系。第五，处理好推行课程政策实施与充分尊重广大中小学校长、中小学教师的利益关系。第六、处理好课程政策实施与社会相关利益群体的关系。
　　10.加强课程政策理论研究
　　课程政策的研究，在我国大陆地区来说相对落后，主要是美国、英国等发达国家的研究和我国台湾、香港地区的研究。2001年新课程改革以后我国课程政策研究逐步受到重视，到目前来说，课程政策理论研究取得了一定的成果，但是还需要加强理论和实践的研究，台湾地区对自身的“教改”的检讨和反思，给我们大陆地区新课程政策实施提供了一定的启示，我们需要加强课程政策的理论和实践研究，构建本土化课程政策理论，“当发展建立在本土价值上时，它的社会代价，比照抄外部模式所造成的人类痛苦和文化破坏要少，之所以这样，是因为本土价值是一种基体，人们从中得到生命的意义、认同感和文化完整性……”[12]因此，要加强我国课程政策的分析与研究，从而为课程政策的深入实施与发展提供理论参考与咨询建议。
　　参考文献
　　[1] 王策三.教改与“我们的课改”.教育学报，2010（3）.
　　[2] 钟启泉.中国课程改革:挑战与反思.比较教育研究，2005（12）.
　　[3] 胡东芳.论课程政策的定义、本质与载体.教育理论与实践，2001（5）.
　　[4] [以]DanE.Inbar，等.教育政策基础.史明洁等，译.北京：教育科学出版社，2003.
　　[5] 郭华.新课改与“穿新鞋走老路”.课程·教材·教法，2010（1）.
　　[6] [德]本杰明·莱文.教育改革——从启动到成果.项贤明，等译.北京：教育科学出版社，2004.
　　[7] [德]康德.道德形而上学原理.苗力田译.上海：上海人民出版社，1986.
　　[8]教育部.国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）[N].2010-7-29.
　　[9] 黄忠敬.我国基础教育课程政策：历史、特点与趋势.课程·教材·教法，2003（1）.
　　[10 ]袁振国.中国教育政策评论2001.北京：教育科学出版社，2001.
　　[11] 冯增俊.当前中国基础教育政策定位分析.教育理论与实践，2001（4）.
　　[12] [美]德尼·古莱.发展伦理学.北京：社会科学文献出版社，2003.
　　（责任编辑 付一静）