如果把土地产权还给农民

　　本期主讲：彭真怀
　　彭真怀，江苏省连云港市人，公共管理学博士，现为北京大学中国地方政府研究院院长，台湾实践大学特聘专任教授。从1996年开始研究宏观经济和地方政府创新，提出过许多重要的政策建议，推动了有关政策的出台。主要的个人专著有《东北调查研究报告》、《西部调查研究报告》等。
　　
　　从1949年建国以来，国家已经有了60多年的治国理政经验，但在处理农民问题上走得怎么样，做得是否到位？事实上，如果把复杂的问题简单化，即中国的问题是什么，中国革命和中国建设所有的问题是什么问题？在我看来，从根本上可以归结为农民问题。
　　
　　13个一号文件解决不了农民问题
　　收入分配和产业结构被普遍认为是当下中国最主要的问题，事实上，这两个问题都无法同农民问题割裂开来。
　　根据研究，当前收入分配最大问题是对农民收入分配的不公，70%的农民缺少财产性收入。这包括两个概念：一个是农民没有财产性的收入；二是没有工资性的收入，这是最大的社会不公。农民占国家总人口70%以上，其余30%的市民中，还有70%的中低收入人群和边缘人群，纯粹的市民只占10%~15%。从总量上来看，这是一个非常可怕的现象，一个国家的政策如果不令本国绝大多数人满意、有幸福感，这个政策就要打一个问号。
　　另外一个是产业结构问题，需要调整结构和转变经济增长方式。从1981年中国开始提出要调整经济结构，到现在已经有30年，然而事实上，我们看到的经济结构问题反而越来越严重。而“转变经济增长方式”的提法更是从1949年就开始了，转变的结果却是过度的工业化、城市化。
　　中国产业的一个重要的结构性缺陷其实是农业基础地位薄弱，农业依然靠天吃饭，旱灾一大片，涝灾一条线。去年春夏之间，水资源非常丰富的西南地区出现了旱灾，当年全国旱灾面积达3.98亿亩，绝收了4008万亩。
　　2004年以来，中央发了8个一号文件，再加上1982年前的5个一号文件，中央一共发了13个一号文件。改革开放总共时间才31年，但已经发了13个一号文件。主题只有一个，解决农民增产和增收的问题。然而，13个一号文件却并没有让农民的日子变得好过多少，目前的城乡差距仍然是1∶3.33，如果加上教育、医疗各种各样的公共服务在内，城乡差距在1∶6以上。
　　应该说，众多一号文件的出发点是没有问题的，13亿人口的大国，吃饭毕竟是头等大事。然而由于政策执行过程中出现偏差，粮食增产不增收的状况很普遍，全国800个产粮大县几乎无一例外都是财政弱县和农民穷县。再看看江阴、昆山和张家港这些百强县，没有一个是因为种粮而强的。
　　以黑龙江为例，该省 70个产粮大县中，有43个财政收入不足亿元，有21个还没有摘掉贫困县的帽子，有60个仍靠财政转移支付维持政府运转。
　　为何13个一号文件解决不了农业和农民的问题？为何农业产量增加了，地方的财政收入反而不能增加呢？这其中到底存在着怎样的深层次原因？
　　其实可以说，中国农民贫穷过程与城市化过程是同步进行的。
　　
　　城市化进程中的农民命运
　　“要地不要人”的城市化把农民排除在城市之外。
　　从1982年开始中央发51号文件，强调市管县，把大量的县改成市辖区，扩充土地，这个地方的所有资源全部为城市所用，导致的后果是什么呢？就是城市开始疯狂扩张。扩张以后需要空间怎么办？只能是向农民要地。
　　在整个疯狂的城市化过程中，地方政府通过经营土地，成为了最大的获益者。地方经济和财政收入倍增的一大秘诀便是城市房地产，靠的正是征收农民的土地。
　　表面上看起来，征收土地是给了农民补偿的，但补偿的计算标准是：根据征收前三五年土地上的收入价值平均数乘以80年得出的结果。这也就意味着，土地被征收了，给的补偿一般三万到五万，有的地方是十万，但经过乡镇一级的克扣，到农民手里所剩无几。
　　而且，我们的城市化是“有水分的”。2010年10月，国务院发展研究中心和国家发改委发布了新的《发展蓝皮书》，称当前中国城市化率为46.6%。事实上，这个所谓46.6%城市化率应该扣除两个部分：
　　首先，是“被城市化”的农民。目前，在大量的一、二线城市中，有1.49亿的农民 “被上楼”。对于这些人而言，生活其实并没有发生改变，所以他们只是名义上的被城市化。其次，还有一个亿是在城里居住了6个月的农民工。按照人口普查的要求，在城镇居住6个月以上的农民就视为城市居民。
　　所以46.6%如果扣除掉2.49亿，实际上不到一半，也就是不到23.3%。中国13亿多人口，9亿农民，70%以上的农民跟20%多的城市化率是吻合的，这个基本判断不会变。所以说，中国城市化率46.6%有很大水分，是要地不要人的城市化。把农民排除在城市之外的过程，导致城市化率的统计是有水分的。
　　城市化率是城市居民占一个地区、一个国家的人口比例。中国的城市化过程非常缓慢，而且带有严重的后遗症，需要我们正视。如果不解决这个过程中的农民问题，这个城市化率只能造成巨大的社会动荡，使农村更加危险。
　　为什么农民在城市化中被排除在外，而得不到城市化所带来的收益？最关键的原因在于所有权制度层面：农民没有产权。市场经济的前提是产权清晰，但农村土地集体所有制虚化了产权主体，农民不是自己宅基地和承包地（林地、牧场）的所有者。其最大的依靠土地没有产权，也就意味着农民既无法在土地征收中享受合理的补偿收益，更无法用土地来换取抵押融资的权利。
　　
　　把土地产权还给农民
　　要让农民增加收入，就必须挖穷根，把土地所有权归还农民。在这个问题上树根不动，树梢白摇。
　　一些人担心，这样做有违现行的经济制度。但我的研究表明，中国共产党在根据地、解放区时期和新中国成立初期，所制定的《井冈山土地法》（1928年）、《兴国土地法》（1929年）、《中华苏维埃共和国土地法》（1931年）、《中国土地法大纲》（1947年）和《中国人民政治协商会议共同纲领》（1949年），都是实行耕者有其田的土地私有制。这些法律和文件还特别规定，有公共和军事需要时，政府必须按实际情况为农民换地，或按地价给予补偿。直至1956年6月，一届人大三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》，才规定了入社农民必须将私有土地转为集体所有，并在1975年、1978年和1982年的宪法中予以明确。
　　也有学者提出，把土地所有权归还农民，有可能造成土地买卖失控，导致严重的贫富分化和对立。个别人还提倡一种“候鸟”模式，需要农民打工时就进城，不需要时就回乡下种地。我认为这些人看问题的角度有偏颇，他们总是替农民拿主意也未必合适。
　　其实，农民心里有杆秤，他们知道土地是命根子，怎么会简单、幼稚到卖地谋生呢？我们必须从法律上明令禁止兼并农民的土地，优先保护农民的产权。尤其关键的是，所有出于商业目的的用地，必须与农民对等谈判地上物请求权、自由处分权和相邻关系权等，让农民与开发商共享永久的商业利益，而不是像现在这样一次性补偿了事。至于公共建设用地，也应该尊重农民的意愿，或者更换其他地块，或者按市场价给予补偿。这是一步活棋，走好了就会盘活全局，困扰多年的三农矛盾不仅得以化解，还可以顺利实现农村土地升值、农业资本盘活和农民收入增加三大目标。
　　胡锦涛总书记在纪念改革开放30周年大会上曾指出：“对的就坚持，不对的赶快改，新问题出来抓紧研究解决。”把土地所有权归还农民，就属于“不对的赶快改”一类问题。
　　
　　
　　小城镇的发展之梦
　　寄托中国农民未来梦想的地方到底在哪里？我认为中国的小城镇是未来可以寄托中国繁荣发展的最重要的寄托地，是整个亿万农民的生活家园，是城市之尾，农村之首。我曾不止一次地提出小城镇建设是未来中国政府的最重大的战略训练，应该上升为国家战略。而且以县城和中心镇为首的城乡统筹发展，也将成为继农村家庭联产承包责任制、城市的市场经济改革之后的又一次伟大的制度创新。
　　这些年来我实地考察了100个小城镇建设地点。长三角、珠三角之所以发达，有两个重要的原因：一是小镇建设发展得好，人人在本镇就可以就业；其次，则是民营经济发展得比较好。几乎可以肯定地说，中国现有经济发展好的地方就是小城镇发展得好的地方、民营经济发展快的地方。
　　在2005年、2006年的一号文件中，中央两次都以新农村建设为切入点，应该说这个脉号得很准；但不足之处在于，尽管文件提出了指导性的二十字方针，却没有告诉村两委干部和农民做什么、怎么做，也没有说清新农村与小城镇建设之间究竟是什么关系。就我了解的情况看，这几年各地搞的新农村建设典型，通常原有经济实力很强，有的搞钢铝大型企业，有的吃矿山资源老本。我看很少是真正从土地上站起来的。比如，个别典型主要靠大工业起步，又凭借资本优势在房地产等领域扩张，兼并了周围的10多个村庄。我有一种担忧，一旦处理不好利益关系，就有可能造成中心村受益，被兼并村受穷。这种情况应加以疏导和防范，否则很容易产生矛盾和冲突。
　　2010年一号文件对于城镇化制度创新的表述，仍然把“中小城市和小城镇”并列，这就给了中等城市（主要是地级城市）一个机会，他们会从中找到加快自身发展的政策依据。
　　为了不引起歧义，中央应该把城镇化制度创新的目标明确指向小城镇，但这个意见没有得到应有的重视。
　　后来的结果不出所料，中央的政策和资金继续偏向直辖市和计划单列市，地方政府加速偏向省会城市和地级市。在我看来，由于对城镇化制度创新的宽泛表述，客观上造成了这一年来农村更加危险。国土资源部批准的24个城乡建设用地增减挂钩试点省份，用地指标大多被中等城市拿走，并没有按一号文件要求在县域范围内使用，也没有用于改善小城镇的生产生活条件，提高小城镇的综合承载能力。
　　
　　 中国需要怎样的城镇化？
　　任何有良知的人都应该看到，2.5亿外出农民工以及他们身后的8700万留守老人、儿童和妇女，只有小城镇才能真正托付他们的未来。换句话说，透支未来总是有限度的。没有什么政绩、增长或者发展，值得用这些人的命运去换取。小城镇是所有城市的母体，这是经过反复对比、认真调研所得出的结论。把新农村与小城镇建设结合起来，我认为是解决农民、农业与农村问题的必然选择。
　　从各国现代化的一般规律看，农民通常占总人口的10%以下，农业就业大约只占就业总量的5%以下。但我国国情不同，农民占总人口的70%以上，农业就业占就业总量的 50%以上。如果农民下降到30%，就要从农村转移5亿多人口；如果农业就业下降到10%，就要从农业转移2亿多劳动力。在这样一种基本国情的框架内，大中城市所面临的人口、资源与环境之间的矛盾越来越严重，解决自身的问题已十分困难，低收入人群和边缘人群需要更为充足的就业岗位。相比之下，只有小城镇才能容纳未来2/3的农村转移人口。比如，北京市在确定33个小城镇提升服务功能后，就一举解决了40多万农民就地就业难题。
　　在起草信阳市农村改革发展试验区报告时，我发现农民愿意进城的很多，但其中80％的人更愿意进县城和小城镇。我在浙江省安吉县还发现，这个县的15个乡镇，有12个是全国优美乡镇，当地农民过着“人人都有好工作、个个都有好身体、家家都有好收入、处处都有好环境、天天都有好心情”的生活，在统筹城乡发展方面堪称典范。
　　当落后的农村与发达的城市并存时，农民在政策硬约束下又不能进入城市，那就会选择县城和小城镇建设自己的家园。因此，以县城和小城镇统筹城乡发展，是继家庭联产承包责任制、市场经济体制改革之后的又一次制度变革，应上升为可持续发展的国家战略，成为一号文件的永恒主题。
　　我坚持认为，城镇化制度创新的核心内容，就是要把新农村与小城镇建设结合起来，在这件事上来不得半点含糊，千万不能半途而废，一任问题日积月累而不警觉。从户籍制度创新看，要放宽落户条件，允许有稳定住所和收入的青壮年农民及其子女首先成为县城和小城镇人口，为他们提供平等的居住和就业机会，做好由土地保障向就业保障和社会保障的衔接，最终全面完成人口城镇化。从行政管理制度创新看，对人口超过10万人的县城和小城镇，应该进行县辖市性质的强镇扩权试点，赋予这些镇相应的社会管理和公共服务职能，提高基本财力保障水平，合理设置机构和配备人员编制。这会有利于缩小城乡差距，国家的经济结构、发展方式和生产力布局必然因此发生积极而深刻的变化。这也是我国所拥有的一个长远优势，寄托着9亿农民追求幸福生活的世代梦想。
　　（本文系作者在燕山大讲堂发言稿，有修改，经作者本人审阅）