村集体不应分享农地流转收益

　　无论是现有的政策法律条文规定，还是从法理角度进行分析，村集体分享农户土地林地流转收益都应该被禁止。
　　
　　近几年来，随着土地林地承包经营权流转的数量增多、规模扩大、速度加快、流转对象和利益关系日趋多元，特别是农户流转土地林地的价格提高、收益增加，一些地方的村集体开始凭借手中掌握的所有权分享农户土地林地流转的收益。例如，据土金网2011年1月19日发表《浙江安吉激活“不动产”土地化零为整》一文披露，浙江省安吉县昆铜乡长林垓村是昆铜乡加快土地流转的示范村，2008年该村流转土地180余亩，涉及6个村民小组、93户农户，反包倒租给本村大户投资种植蔬菜，土地流转租金按每年每亩500元给农户，同时村集体也获得部分地租收益，实现了农业增效、农村增色、农户增收的效果。
　　有的地方政府也出台政策，规定集体所有权人可以分享流转收益。例如，云南省易门县人民政府2010年3月9日公布《易门县集体林地林木流转管理暂行办法》第五条规定：“凡合法取得的集体林地使用权和林木所有权可以依法流转。流转收益归林地使用权人和林木所有权人所有。林木所有权人与林地使用权人对流转收益有合同约定的，按合同规定执行。”
　　有的学者则为村集体鸣不平，以所谓的维护“社会主义集体所有制”的名义，论证村集体凭借所有权分享农户土地林地流转收益的合理性。如朱敏就主张：“流转收益除交纳必要的税收外，也应归集体农民所有，并按‘公开、公平、公正’和近期与长远利益兼顾的原则落实到户、人。”
　　然而笔者认为，无论是从现有的政策法律的条文规定，还是从法理角度的分析来看，村集体分享农户土地林地流转的收益都是欠缺合法性，应该被禁止的。
　　
　　现行法规明文禁止
　　在我国的政策与法律中，是明确禁止村集体分享农户土地林地流转收益的。相关的政策与法律的具体条文如下：
　　2001年12月30日颁布的《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》指出：“土地流转的转包费、转让费和租金等，应由农户与受让方或承租方协商确定，流转的收益应归农户所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。”
　　2002年5月28日，农业部发布《关于贯彻落实〈中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作〉的通知》(农经发[2002]5号)规定：“乡镇政府和村级组织不能租赁农户承包地再进行转租或转包，不得不经农户委托授权代农户签订流转合同，更不准截留农民土地流转收益、代扣代缴税费和乱收费。”
　　2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《中华人民共和国农村土地承包法》第三十六条规定：“土地承包经营权流转的转包费、租金、转让费等，应当由当事人双方协商确定。流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。”这就将中共中央的政策性规定以法律条文固定了下来。
　　2005年1月19日，农业部发布《农村土地承包经营权流转管理办法》第七条规定：“农村土地承包经营权流转收益归承包方所有，任何组织和个人不得侵占、截留、扣缴。”
　　2008年6月8日，《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》规定：“在依法、自愿、有偿的前提下，林地承包经营权人可采取多种方式流转林地经营权和林木所有权”;“农户承包经营林地的收益，归农户所有”当然，“集体统一经营管理的林地经营权和林木所有权的流转，要在本集体经济组织内提前公示，依法经本集体经济组织成员同意，收益应纳入农村集体财务管理，用于本集体经济组织内部成员分配和公益事业”
　　引述上述政策与法律的原文，意在说明中央的政策和法律条文在时间先后上虽然小有差异，但总的精神是一致的。其要点：一是农户土地承包使用权(后称经营权)流转收益应归农户所有;二是任何组织和个人不得侵占、截留、扣缴农户土地流转收益;三是没有为村集体分享农户土地林地承包经营权流转收益，留下任何余地。
　　
　　 “集体经费保障说”于法不合
　　目前，一种较有影响的观点认为，村集体要保障所有权，是需要经费的，不从农户流转的土地林地费用中支付，也就没有了来源。事实上，关于村集体为保障所有权的工作所需经费，2010年中央一号文件《中共中央、国务院关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》已经明确规定：“加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，工作经费纳入财政预算。”
　　另有的观点认为，村集体从农户流转土地林地经费中分享收益，可以用作发展集体经济、合作经济的资本金。这种观点也是不对的。在一个村集体中，要不要发展集体经济、合作经济，须由村民大会表决决定，而不是由学者们、上级政府机构或外来人代替村民决定。
　　按照社会主义市场经济的原则，村集体发展合作经济所需资本金的来源，应该根据合作经济的筹款通行办法。例如可以从入股本金中支付，也可以从金融机构贷款，还可以申请政府的扶持资金，更可以兴办农村资金互助社等。对此，2010年中央一号文件明确规定：“推动家庭经营向采用先进科技和生产手段的方向转变，推动统一经营向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变。壮大农村集体经济组织实力，为农民提供多种有效服务。大力发展农民专业合作社，深入推进示范社建设行动，对服务能力强、民主管理好的合作社给予补助。各级政府扶持的贷款担保公司要把农民专业合作社纳入服务范围，支持有条件的合作社兴办农村资金互助社。扶持农民专业合作社自办农产品加工企业。”
　　
　　集体所有权被淡化
　　我国农村集体土地林地所有权的权利主体，是“农民集体所有”，但实践中土地林地集体所有权的实现确实存在很多困难，因而出现了逐步淡化的趋势。在村集体所有权已经出现了逐步淡化的情况下，已经没有了分享土地林地流转收益的理论与实践支持。
　　就法律上看，“农民集体”就不是纯粹私法意义上的所有权人；又由于政策与法律对农村土地林地的用途严格控制，使其直接对集体土地进行占有、使用、收益和处分的权利并不完整，导致出现集体土地所有权主体虚位，集体土地的利用和增值无人关心。更有甚者，有的地方导致集体土地所有权主体易位，土地由农民集体所有，实际上变为乡、村干部小团体或个别乡、村干部所有，乡、村干部成为集体土地所有权的现实主体。出现上述情况的主要症结在于，真正的土地所有权人——农民集体缺乏实现其权利的组织机制和途径。针对这个问题，学者们提出了几种关于农村土地所有权改革的方案，即国有化方案、私有化方案、多种所有并存方案、法人所有方案、村庄成员共有方案，虽经多年讨论，至今意见很难统一，谁也说服不了谁。
　　决策层当然仍然坚持集体所有，但是却在稳定和扩大农户承包经营权方面做足了文章。决策层明白，如果土地承包经营权因为法律或者政策不稳定的原因而处于随时能够变动的状态，则将使广大农民人心不稳，失去种地养地保地的信心和积极性，陷于短期经营或者掠夺性开发的恶性循环中，这对稳定土地承包的法律关系，合理充分地利用土地资源以及建立和谐的社会主义新农村是极其不利的。
　　基于这种考虑，稳定土地承包关系一直是我国农村土地政策的第一大目标。为此，决策层在政策层面一直采取延长土地承包期的方法，从1984年第一轮承包时的“15年不变”，到1993年第二轮承包时再延长“30年不变”，以及此后一再强调的“坚持农村基本经营制度，稳定土地承包关系”，无不体现了这一点。反映在法律层面，作为调整土地承包经营权的基本法律，《物权法》第126条第2款规定：“前款规定的承包期届满，由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包。”《农村土地承包法》规定“国家依法保护土地承包关系的长期稳定”。到十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，强调毫不动摇地坚持“以家庭承包经营为基础、充分结合的双层经营体制”，鲜明地指出了“赋予农民更加充分有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定，并长久不变。”这就把土地承包经营权作为一种依约定而产生的用益物权，固定了下来。
　　法学界不少学者把“长久不变”的承包经营权比照为永佃权，并且认为永佃化的土地承包经营权一经设定，即成为独立于集体土地所有权的另外一类土地权利，其主体确定、内容明晰，可以成为单独的交易客体，在一定程度上克服了集体土地所有权“严重产权残缺”的问题。同时，永佃化的土地承包经营权一经设定，即脱离土地所有人的控制，形成与土地所有权相抗衡的力量，承包经营权人可以对抗政府部门、集体所有权者的不当干预，实质上剥夺了农村基层干部特别是县乡村干部滥用权利的机会。
　　另一方面，决策层为了在稳定承包关系，保护农户土地林地流转的合法权益与生产积极性，在政策中一直明确规定农户承包经营土地林地的收益归农户所有。这样一来，集体所有权也就不能不进一步被淡化。
　　（作者系云南省社会科学院研究员、国家级突出贡献专家）