发挥土地社会功能亟需完善农用地估价体系

　　2010年中央一号文件明确提出加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，从而明晰农地产权、确定好流转的主体，为大规模开展农村土地流转工作打下重要基础。
　　从目前已开展农村土地流转的地区来看，由于没有标准统一的全国农用地价值估算体系，缺乏合理的价格依据、评估标准或者利益分配机制，导致出现标准不统一、定价混乱、流转困难等问题，农民利益也因此受到极大损害。
　　土地为人类提供多种多样的产品与服务，由于对土地功能利用的认识缺乏一个系统的理论体系和研究框架，导致农用地价值长期被低估。从功能分类上分析，土地主要包含生产功能、社会功能和生态功能三个方面，从现实情况来看，社会功能往往成为了农用地估价中弹性最大也最容易引起争议的环节。
　　
　　“土地换社保”值得商榷
　　较之其他类型用地，在农用地流转中所需考虑的社会功能主要是社会保障功能和作为资产的金融功能。
　　社会保障功能源自于农用地固有的自然和社会经济特性，是农用地基本功能衍生出来的一种功能。农用地本身所具有的养育功能、承载功能、蓄积和增值资产功能可以转化为农民的养老保障、就业保障、医疗保障和生活福利的可靠手段。
　　就目前而言，尚未找到一种很好的直接估算农用地的社会保障价值的方法。因此只能通过间接的方法来衡量农用地的社会保障价值，比如参照城镇社会保障体系来计算。
　　在我国农村社会保障制度仍不健全的背景下，对于有观点认为农用地流转后应由受让方承担转让方的社会保障责任是值得商榷的。一方面目前土地流转期限大多不长，短则一年，从事种植业的流转合同多数在五年以内。土地作为一种生产资料，生产资料的短期过渡是否应伴随着原劳动者福利过渡、是否也应直接由暂时的土地的受让方来承担？另一方面，土地流转与土地征收中一次性安置的做法应有区别，农村土地转为建设用地土地溢价效应高，而流转后的农用地不能改变用途，收益有限，社会资金对投资流转土地的积极性目前并不高，如果还将社会保障的责任附加给受让方，将使得流转的成本大幅增加。
　　建议通过相关的法律和政策，政府将农村集体土地流转而产生的各类收益按比例统筹到农民的社会保障账户中，以解决国家社会保障资金紧张和给农用地流转“减负”的问题。
　　
　　农用地金融价值被低估
　　此外，对农用地金融功能的价值估算同样存在问题。
　　资金短缺与融资困难是阻碍我国农业规模化经营的主要原因，而其中的核心问题，从现有法律规定来看，是农村土地承包经营权能否设定抵押，相关法律规定并不明确。如《物权法》第184条规定“除法律规定可以抵押外，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”。
　　在重庆、山东、辽宁和四川等地已开展土地承包经营权的抵押贷款试点，由于目前尚无专业土地经营权价值评估机构和评估人员，没有相对独立的评估价值作参照，土地经营权价值评估主观判断成份较大，实际价值难以合理确定，评估价值往往低于土地经营权实际价值。
　　目前银行机构核定土地承包经营权抵押价值采用的一个粗略算法是：土地承包经营权抵押价值=年租地平均收益×经营期限+种养物价值，按每亩每年平均可贷款500元已是现有操作中的较高价格。
　　因此，以农用地分等定级估价成果作为农用地抵押估价的基础，用全国可比的农用地等别，结合反映区域差异的农用地级别来综合控制农用地价格，并将各市县农用地价格纳入统一的土地市场，才能保证农用地评估价格的科学性，保障农民权益。同时通过发展小额信用贷款和农村信用担保机制，建立和完善多层次、全方位、互补性农村金融体系，更好地支持农村和农业发展。
　　（作者单位：湖南农业大学资源环境学院）