浅议伊春国有林区资源林政执法管理工作

　　摘要：在加强林业行政的管理中，资源林政执法管理占据着很大的作用。文章重点分析了伊春国有林区资源林政执法管理工作中的发展成就和不足，提出对加强该区资源林政执法绩效管理的规范化、多元化等改革的有关对策和建议，以促进该区资源林政执法管理的完善和发展。
　　关键词：伊春；资源林政；执法管理
　　
　　自21世纪以来，我国林业进入了快速发展期，林业已是国民经济基础产业的重要组成部分，不但生产物质产品，而且具有强大的服务功能，已成为具有极大发展潜力的朝阳产业。林业涉及三次产业的多个门类，是涵盖范围广、产业链条长、产品种类多的复合产业群体，是国民经济的重要组成部分，也是具有明显国际竞争优势的产业。为了积极响应我国构建科学依法行政考评制度的战略方针，本文重点借鉴国内外的相关资源林政执法管理的经验，把公共部门绩效评估管理的相关理论和模式应用于黑龙江省伊春国有林区资源林政执法管理中，以促进该区的资源林政执法绩效评估管理的完善和发展。
　　一、伊春林业资源管理现状
　　伊春市位于黑龙江省东北部，地处黑龙江与松花江两大水系之间，南临三江平原，北靠中俄边境，不仅是黑龙江省东北部的天然屏障，还是我国重要的国有林区和开发最早的木材生产基地，素有“红松故乡”、“祖国林都”之称。伊春行政区划面积3.3万平方公里，施业区内有400万公顷的大森林，占黑龙江省森林总面积的44.6%；总人口130多万，现行体制为政企合一，管辖1市（县级）1县15个区（其中13个为区、局合一），共17个林业局；全市有林地面积300多万公顷，森林覆盖率达到82.5%，野生动植物和矿产资源丰富，拥有大小河流600多条，是重要林业资源型城市和特种旅游基地。这里拥有被联合国教科文组织纳入世界生物圈保护区网络的，亚洲面积最大、保存最完整的红松原始森林。在伊春林区开发建设的60年间，共为国家生产木材2.4亿立方米，上缴利税、育林基金近60亿元，统配材差价300多亿元，为国家做出了重大贡献。
　　截至2008年底，伊春全年木材产量148.6万立方米（林管局135.2万立方米、带岭10.3万立方米、地方3.1万立方米），比上年增长1%。更新造林总面积16358公顷，其中营造民有林8692公顷。全年完成幼林抚育面积42849公顷，成林抚育面积85397公顷。年末实有森林管护面积2659462公顷，其中个体承包管护面积1090080公顷，全市林场所222个，其中林场124个，经营所98个。国有林区林权制度改革试点工作取得实质性突破。全市5个试点局共签订林地承包和林木流转合同6623户，承包林地8万公顷。在伊春的生产发展中，全市林业人口712029人，林业单位在岗职工119066人，林业生产经营户达到2117户，占伊春整个农业生产经营户的3.0%，林业生产经营单位有265家，占整个伊春农业生产经营单位的73.6%，由此可见，林业生产经营在伊春的生产发展中占据着非常重要的地位。伊春国有林区近年来的林木资源如表1所示：
　　由表1可以看出，自2000年以来，伊春国有林区的活立木总蓄积一直处于非常稳定的状态，森林资源总面积虽然也处于非常稳定的状态，但是却在逐年的减少。目前，林区“靠砍木头生存”的错误思维已得到很大扭转，超限额采伐、盗伐毁林等破坏森林资源的现象已得到遏制，伊春市委、市政府也提出了“再困难也决不向林子伸手，再困难也决不以拼资源换取暂时利益，再困难也决不以牺牲生态为代价换取经济增长”的原则，在管理实践中综合运用法律、行政、经济等多种手段，保持了从严管林、依法治林的态势。
　　二、伊春国有林区资源林政执法管理中出现的问题及不足
　　第一，在政策方面按照国家法律以及省条例，市级林业部门在制定政策时空间太小，有些优惠政策不到位或实施不了。一系列因素导致的资源林政执法的工作难度在不断的扩大，对执法人员的管理难度也在不断加大，这样会影响到森林资源的保护和发展，从而影响整个林区林业产业的发展。
　　第二，具体到林户面对林权制度改革，许多个体林户想承包属于自己的林区，但是却没有资金支持，或者是拿出毕生的积蓄承包后却没有周转资金。各种因素决定着他们没有成为改革的主力军，而是处于十分被动站立层的面上。
　　第三，伊春资源林政执法管理过程中缺乏林业行政执法绩效评价组织，力量不足，执法机构对林业行政执法绩效评价的支持不够。在林政执法的绩效管理中，每一层次评价主体各自为战，多头交叉评价，难以形成监督合力，并没有建立起内部评价和外部评价相结合的高效评价机制。
　　第四，激励和约束机制的不健全导致对执法力量的监督不力，难免会产生管理上的漏洞。目的不太明确的执法行为易使执法人员养成重形式轻结果的思维定势，不能达到林政执法管理工作的合法准确高效运行的目的。
　　三、提高伊春国有林区资源林政执法管理水平的对策与建议
　　（一）强化体制改革
　　体制改革是一项复杂的系统工程，需要对各方面进行改革和完善。我国宪法明确规定自然资源（法律规定属于集体所有的除外）都归国家所有。在国有林区体现在企业的经营管理职能和政府的职能融为一体，使所有权、管理权、经营权、使用权等界线不清，不利于资源的综合开发利用，不利于按经济规律和客观规律办事。应把森林资源管理职能从企业中分离出来，建立由国家财政支持的国有林管理机构，独立地履行森林资源管理职能，从体制上保证林政执法的合理性和公正性，迅速树立林政执法的权威性。
　　另外，从理论上来讲，建立和健全强有力的监督机制是保证各项法律法规得以切实贯彻实施的根本保证。如果没有有效的监督机制，难以保证国家机构及其工作人员完全按照人民的意志和利益办事，也难以避免执法人员拘私枉法侵害公民合法权益。因此，在林业行政执法管理的过程中，要不断加强和改善行政执法，就必须进一步完善行政执法监督制度，强化林政执法监督的力度。
　　（二）规范法制建设
　　林政执法是强化林业行政管理，落实林业建设任务，贯彻林业政策，保障林业持续、快速、健康发展的重要措施和关键环节。在资源林政执法管理的过程中，首先，我们应该进一步提高林政执法在森林保护、改善环境、促进经济实现可持续发展中重要性的意识，把林政执法工作纳入各级林业部门领导的责任制中加入绩效评估中来。其次，我们在严格执行《森林法》及其《实施条例》中有关森林保护管理的规定，更要全面贯彻国务院及国家林业局关于森林资源保护的各项措施和要求，继续加大对林政执法管理的工作力度。最后，在日新月异发展飞速的今天，各种新的状况和违法犯罪行为不断显现，在资源林政执法管理中，我们应当与时俱进，开拓创新，进一步提高执法效率和执法质量，实事求是，根据各种状况不断完善相应的法律法规等执法依据，因地制宜，制定出适合自身发展的规范和措施。
　　业务精良、作风过硬的资源林政执法队伍是做好森林资源保护和林政执法管理工作的重要保障，也是文明公正办案、维护林业行政部门和执法机构良好形象的最好体现，因此，我们要强化管理队伍建设的进人制度；注重抓好现行林政执法管理人员的学习培训和考核工作，争取实现执法人员的专职化能力，不断更新知识集中研究分析重大疑难复杂案件，提高执法的业务素质和办案水平；根据对资源林政执法管理的绩效评估建立相应的淘汰制度，优胜劣出，通过对资源林政执法队伍的加强建设，不断提高执法队伍的总体素质水平，进一步提升资源林政执法队伍的业务水平和林业行政部门的管理高度。
　　
　　（三）深化绩效管理
　　绩效管理工作作为人力资源开发与管理的一个重要方面，它的顺利进行离不开整体人力资源开发与评估体系的完善。资源林政执法管理部门必须以战略眼光来构筑整个绩效评估体系，建立人事选拔、培训开发、能级管理、岗能匹配等制度，使绩效评估与林业部门的人力管理环节相互联结、相互促进，建立和完善林政管理的绩效评估档案，使考评机构与上级管理机构、各职能部门及利益相关的群众能够有一个沟通的平台，使林政部门能够请听到外界的声音和建议，及时得到反馈的信息。首先，我们应明确评估主体，多元结构的评估主体要求我们应根据评估主体的多元性分层确定林政执法管理的评估主次。其次，要规范评估指标，我们必须从林政执法绩效评估目标出发，将目标分解成次级项目，然后再经逐级分解，以期达到满足可测性的要求。另外，要做好资源林政执法管理的绩效考核工作，需要强有力的科技支撑。在资源林政执法管理的过程中我们更应该集中自动化、网络化和智能化，使管理可以覆盖到任何地方、任何时间、任何内容，从而加强对信息管理系统的建设和管理信息质量的提高，以保证管理信息在林政组织内部的共享，以此来优化林政执法管理中的程序，细化林政执法管理对象和强化林政执法管理制度，提高林政执法绩效管理的水平和质量，保障绩效评估目标的实现。
　　（四）完善服务机制
　　很多林政案件的发生，不仅仅是在巨大利益的驱使下进行的，很重要的一个方面是他们对林业形势政策和相关法律规定模糊不清的了解所导致的。必须充分利用一切形式广泛宣传林业政策法规，增强大家的遵纪守法意识、生态保护意识和监督能力。因此，我们在资源林业行政执法管理的过程中应该做到以下几点：首先，我们应加强宣传教育，确立长远发展观念。应用科学发展观思想深入开展宪法和重点法律法规宣传的同时，大力加强林业专业法律宣传，将法制宣传教育工作与林业执法立法工作相结合，在宣传普及相关法律法规过程中，注意收集、总结和归纳普及对象对现行法律法规的意见和建议，不断完善林业发展宣传教育工作调研和理论研究的同时，通过分析和研究促进林业立法工作。其次，我们应优化资源配置，使林政执法管理工作走上良性循环道路。在资源林政执法管理的发展过程中，不仅需要政府在税费方面给予优惠政策，更需要政府一定的基础设施投入，为林区代办学校、医院等社会保障机构，切实解决林区普遍存在的基本医疗、失业保险等社会保障水平不高的问题，使得林区人民在为林业发展贡献中免去后顾之忧，有利于林业发展上良性循环的道路。再次，我们应借鉴发达国家建立林业基金制度的成功经验和做法，结合我国的实际情况，从法律上明确林业基金制度和具有能够落实的可行性林业基金来源。建立和完善林业基金制度，拓宽投融资渠道，积极吸引外资、私人资本进入林业。国家各级财政也要采取积极地扶持政策，让林业得以休养生息，实现林业在管理的基础上发展，在规范中发展。树立基金管理的新观念，积极探索林业基金高效运作的筹资、管理和使用方式，使林业基金优化配置，充分发挥其核心力量，不断探索林业改革发展的新天地。
　　参考文献：
　　1、周洁敏.焦点透视中国林业产业发展潜力[J].中国林