关于我国小额贷款公司监管问题的思考

　　摘要：近年来，小额贷款公司在我国发展迅速，在扶贫及支持中小企业发展方面发挥了积极的作用，与此同时，对小额贷款公司的监管也提上日程。文章介绍了我国小额贷款公司的起源与发展现状，分析了小额贷款公司监管的现状和存在的问题，同时借鉴国际监管经验，对完善我国小额贷款公司的监管提出了对策与建议。
　　关键词：小额信贷；小额贷款公司；监管
　　
　　近年来，小额贷款公司在我国发展迅速，在扶贫及支持中小企业发展方面发挥了积极的作用。随着我国小额贷款公司的迅速发展，小额贷款公司的监管问题也逐步浮出水面，因而加强对其的监督管理是有必要的。
　　一、我国小额贷款公司的监管现状及其存在的问题
　　目前对小额贷款公司起规范和指导作用的各种政策法规主要来自银监会和央行下发的文件、各地方政府自行出台的地方性政策法规和小额贷款公司协会制定的行业自律性规章、小额贷款公司自行制定的各种内部规章制度。按照规定，小额贷款公司设立的审批权和监管权归属于省级人民政府，银监会、人民银行及公安部门也对小额贷款公司负有监管职责。由于我国的小额贷款公司“只贷不存”，所以监管机构对其不需要进行审慎性监管，而是采取备案登记管理，小额贷款公司只要定期将贷款发生额、贷款余额、客户户数、平均单户贷款余额、前十位最高贷款户、贷款利率分布等主要信息，报监管机构备案即可。
　　由于我国对小额贷款公司的监管没有一个统一的法律和确定的监管主体，造成了监管上的诸多问题，主要表现在以下几个方面：
　　（一）对小额贷款公司的性质界定模糊
　　《关于小额贷款公司试点的指导意见》将小额贷款公司的性质描述为“由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司”，由此可见，小额贷款公司在发起人和组织形式上合一般的公司相类似，但是贷款业务又是一般的公司所不能经营的业务。《指导意见》忽略了小额贷款公司的金融机构的属性，使其不需要申请金融许可证就可以经营部分金融业务，这对整个金融市场的稳定和发展具有不利的影响，同时对确定监管的法律和监管的主体也造成了困难。
　　（二）对小额贷款公司监管的法律体系不完善
　　目前我国的小额贷款公司并不是金融机构，所以《中华人民共和国中国人民银行法》、《中华人民共和国银行业监督管理法》、《中华人民共和国商业银行法》、《贷款通则》等法律规范对于我国的小额贷款公司来说并不适用，而银监会和人民银行出台的对小额贷款公司起规范和指导作用的政策法规没有上升到严格的法律层面，最高的只是金融规章和规范性的文件，在实践中对小额贷款公司活动的规范只是通过决定、通知和意见等形式进行的，这不利于小额贷款公司长期稳定的发展。
　　（三）各地的监管标准不一
　　由于小额贷款公司的监管权归属于省级人民政府，各地方政府自行出台地方性政策法规，例如，浙江省出台的《浙江省小额贷款公司试点登记管理暂行办法》，安徽省出台的《安徽省小额贷款公司监管暂行规定》、《安徽省设立小额贷款公司申报审批登记工作指引（试行）》，等等，这就造成了各地对小额贷款公司的监管所遵循的法规和标准不一，难以对全国的小额贷款公司实行统一的监管。
　　（四）对小额贷款公司的监管存在着多头管理
　　当前，对我国小额贷款公司的监管存在着多头管理的问题。在实践中，大多由省（直辖市）政府指定省（直辖市）金融办组织并牵头当地发展改革委员会、农业委员会、经济委员会、公安局、工商局等机构负责对小额贷款公司进行监督管理。但在是否存在非法集资方面，银监会和公安部门负有监管的职责，人民银行则负责对小额贷款公司的利率、资金流向等进行跟踪监管。多头管理容易产生形式化，造成监管的虚拟化，同时小额贷款公司面对多头管理，苦不堪言，疲于应付，这不利于小额贷款公司的健康发展。
　　（五）利率监管演变成了利率限制
　　小额贷款公司的操作成本较高，其贷款利率的水平必须足以覆盖其资金成本、运营成本和可以预见的信贷损失，并能产生一定的利润和收入，这样才能保证小额贷款公司可持续性地发展，这也是我国小额贷款公司必须实行较高利率的原因。但是贷款利率上限又必须遵循最高人民法院有关规定，即不得超过人民银行公布的同期同档次贷款基准利率的四倍，超出此限度的，超出部分的利息不予保护。这就意味着我国的小额贷款公司不能根据其经营成本的科学计算来自由拟定利率，从而可能导致收入无法弥补成本，出现亏损并最终垮掉的后果，严重影响了小额贷款公司的可持续发展能力。
　　二、国际经验的借鉴
　　国际上小额信贷发展比较好的国家，都对小额贷款公司的性质有着明确的界定，有着较为完善的监管法律体系及确定的监管主体，并且国际上的小额信贷机构不仅能够发放贷款，同时也能吸收公众存款，这对于小额信贷机构的可持续性发展有着重要的意义。本文将介绍几个小额信贷机构发展较好的国家的监管经验。
　　（一）孟加拉国
　　小额信贷在孟加拉国的发展是十分迅速的。1976年，穆罕默德·尤努斯教授在孟加拉的Jobra村开创了小额信贷实验项目，效果很好。1983年，孟加拉中央银行和政府有关机构允许该项目注册为正规银行，乡村银行由此成立。在此后的30年间，乡村银行逐渐发展成为组织遍及全国的金融机构，总资产在10亿美元以上，服务于全国64个地区的68000个村，还款率平均高达95%-100%。近些年来，孟加拉国在小额信贷机构监管的领域取得了两大进步：一是将小额信贷银行和非政府组织小额信贷机构纳入了法律框架之内；二是建立了新的监管机构，国家建立了一个专门的监管机构对小额信贷机构进行监管，这个监管机构虽然和中央银行在业务上保持联系，但是独立于中央银行之外。这使得孟加拉国的小额信贷在健全的法律框架和专门的监管机构之下获得了更好更快的发展。
　　（二）印尼
　　印尼的小额信贷业务是由正规的金融机构提供，这使得这些机构不仅能够发放贷款，同时可以吸收存款，并且不同类别的金融机构有着不同的监管主体，印尼人民银行信贷部、小商业银行由印尼中央银行监管，地方性信用社由省级政府监管，信贷联盟由中小企业合作部监管，典当由财政部负责监管，监管主体十分明确。此外，印尼还建立了严格的准入标准以及营业牌照制度、存款保险制度等一系列监管制度。
　　（三）乌干达
　　乌干达已经通过了小额信贷银行法，将小额信贷的监管纳入了正规的法律监管框架之内，并由国家金融监管部门负责对正规金融机构的小额信贷业务进行监管。此外，对于吸收公众存款、专门从事小额信贷的机构准入门槛较低，对其资本金要求只有27万美元，仅相当于银行的1/8。
　　（四）墨西哥
　　墨西哥有着较为完善合理的法律体系，通过将“公共信贷机构”与商业银行区别监管的方式，保证小额信贷机构的发展，同时允许小额信贷机构吸收公众储蓄，获得可持续的资金来源，对其贷款利率没有任何限制，完全实行市场定价。政府对小额信贷机构的支持措施主要是通过政府出资建立的各种基金和信托机构为小额信贷机构提供批发资金，包括：国家财政银行、农村银行、与农业相关的信托基金等。正是由于这些因素，使得墨西哥的小额信贷得到了长足的发展。
　　这些国家对小额信贷机构的监管经验为我国不断完善对我国小额贷款公司的监管有着十分宝贵的借鉴意义，为我国完善对小额贷款公司的监管有着重要的启示。
　　
　　三、完善我国小额贷款公司监管的对策和建议
　　（一）明确小额贷款公司的非银行金融机构的属性
　　在我国，金融机构分为银行金融机构和非银行金融机构两大类。银行金融机构以营利为目的，以吸收存款、发放贷款为主要的业务，包括在我国境内设立的商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社等金融机构以及政策性银行。非银行金融机构包括金融资产管理公司、信托公司、企业集团财务公司、金融租赁公司、货币经济公司等。小额贷款公司经营贷款业务，应将其归为金融机构，但是小额贷款公司部能吸收存款，也不能办理转账和结算业务，其与商业银行有着一定的区别，所以应该将其明确为非银行金融机构。
　　（二）出台对小额贷款公司监管的相关法律文件
　　我国应当尽快出台针对小额贷款公司的相关法律文件，建立系统的监管框架对小额贷款公司实施有效的监管。没有法律作为准绳，就难以保证小额贷款公司长期稳定的发展。一直以来，我国对小额贷款公司的监管都是依据决定、通知和意见来进行的，虽有一定的约束力，但是文件的法律效力较低，我国应当根据国情，制定一部《小额信贷机构监管法》，将小额贷款的法律地位、法律属性、经营方向和宗旨，用法律的形式固定下来，这样可以使各地对小额贷款公司的监管标准统一起来，加快小额贷款公司的发展，使其更好地为中小企业和农村金融服务。
　　（三）确定小额贷款公司的监管部门
　　对于小额贷款公司的监管部门，社会上有三种观点：一是仍由地方政府监管，探索地方政府监管小型或准金融机构的模式；二是交给银监会监管，银监会具备监管的资格和经验；三是成立一个协调委员会对小额贷款公司进行监管。
　　根据国际经验，结合我国的国情，本文认为应当确立银监会为小额贷款公司的监管部门，主要有以下三点原因：一是银监会是我国目前唯一法定的非银行金融机构的监管机关；二是银监会可以实施其他机构所不能任意行使的各种监管措施，可以对小额贷款公司实行非审慎性的监管；三是银监会具有丰富的监管经验，尤努斯教授曾经说过“不能把监管工作留给不了解我们工作的人”，所以应当由具有丰富的监管经验和专业的监管人员的银监会对我国的小额贷款公司进行监管。
　　（四）取消利率限制
　　我国目前小额贷款公司为商业性的小额信贷机构，而商业性的小额信贷机构贷款利率的设定必须能够覆盖资金的成本、贷款的损失和经营的成本。小额贷款公司的成本要高于商业银行，其要想达到财务上的可持续性就必须设定较高的贷款利率，因此，有必要取消对小额贷款公司的利率限制。
　　参考文献：
　　1、中国人民银行小额信贷专题组.小额贷款公司指导手册[M].中国金融