灌南县开展政策性森林保险的思考与建议

　　摘要：江苏省灌南县林权改革工作起步较晚，森林保险发展较为缓慢。文章结合江苏省灌南县自然地理条件及森林资源状况，根据当地林权改革工作进展情况，参考已经开展森林保险省份的先进经验，对灌南县今后开展政策性森林保险提出了对策建议。
　　关键词：江苏；灌南；森林保险；建议
　　
　　一、森林保险灾害及赔付现状
　　（一）灌南县森林资源及森林灾害情况
　　灌南县位于江苏省东北部，是连云港市的南大门，县域面积1041平方公里，辖14个乡镇，237个行政村，人口76万，耕地面积89万亩。全县拥有林业用地36.33万亩，森林覆盖率达25.53%，林木蓄积量达260万立方米。森林资源中大部分为商品林，公益林占资源总体比例不到10%。灌南县素有全国“桐木之乡”、“杨木之乡”的美誉，林木资源主要分布在沟旁、路旁、渠旁、堤旁。
　　灌南县地处暖温带与亚热带交界区，为落叶阔叶林与常绿阔叶林的过渡地带。当地林木病虫害频发且复杂，较常见的有黄刺蛾虫病、白杨叶锈病、青杨叶锈病、黄杨叶锈病等，病虫灾害严重影响了农民的经济利益。在各种森林灾害中，火灾一直都是威胁森林安全的一大杀手。据统计，仅2008年11月至2009年4月期间，江苏省全省共发生森林火灾40起，火场总面积48.39公顷，受害面积5.53公顷。另外，在不同年份，受全球总体气候变化的影响，灌南县森林资源还会不同程度地受到其他灾害的影响，如2008年遭遇受低温雨雪霜冻灾害侵袭。从总体上看，森林保险在灌南地区存在着很大的潜在需求。
　　（二）灌南县森林灾害赔付及森林保险发展现状
　　森林保险是以天然林或人工林生长中的林木，或已采伐待运的林木为保险对象的一种农业保险。我国的森林保险开展起步于20世纪80年代，到了90年代由于保险公司改制，森林保险成为一种商业保险，因其赔付率高、利润率低，很多保险公司不愿承保此业务。2010年以来，随着集体林权制度改革的全面开展，政策性森林保险被划归到主体改革结束之后的配套改革内容之中。政策性森林保险即政府在开展森林保险时直接经营或对购买主体进行大量补贴，现在福建、江西、浙江等地已有序开展。
　　灌南县林权改革起步较晚，2009年，灌南县被确定为江苏省10个集体林权制度改革试点县之一，开始系统性的进行林改各项工作。截至2009年底，全县25.1万亩集体林地全部明确经营主体，其中均分到户集体林地22.1万亩，占88.05%；承包、租赁、买断经营的集体林地2.97万亩，占11.8%；仍然由集体经营的林地322亩，占0.15%。全县集体林地确权率达100%，集中发放林权证1105宗，初步实现了生态增强、林木增效、农民增收的目标。当前，灌南县林权改革的主体改革部分已基本完成，下一阶段的工总重心在做好各项林改配套改革工作，其中推行政策性森林保险是不可忽视的内容。
　　当前，由于未能开展森林保险工作，灌南县对于林业生产中森林遭遇的各种自然灾害主要采取以防为主，损失自理，对于重大的自然灾害，政府会给予一定安慰性的补贴，但这对于以森林作为生产经营根基的农民来说，保障力度显然是不够的。灌南县在农业保险方面已经取得了显著成绩，而作为农业保险一部分的森林保险在推广时可以借鉴相关经验，加快发展，缩小差距。
　　二、灌南发展政策性森林保险的必要性和可行性
　　（一）森林保险具有准公共物品的性质
　　当前，越来越多的学者认为，由于森林保险的自身特性应将其归为介于私人物品和公共物品之间并且更趋近于后者的准公共物品。王华丽等认为森林保险产品在效用上具有一定程度的不可分割性；森林保险在消费上具有一定的非排他性；森林保险产品经营的规模性很高；并且森林保险服务利益计算具有模糊性。这些特点将森林保险同一般私人物品和公共物品区分开来。森林的使用价值一方面属于有形效用；而另一方面森林所提供的无形的生态效用，却被整个社会无偿享用，因此，森林保险为森林分担风险其受益者不仅仅是林户，而是全体社会成员。吴希熙等学者通过经济学模型表明森林保险的边际私人成本大于边际社会成本，而边际私人收益却小于边际社会收益，出现双重的正外部效应。而一般的商业保险属于私人物品，成本和收益的外部性较小。因此，政府的直接经营或大量补贴是森林保险发展的必要条件。
　　（二）国家对于开展政策性森林保险的要求和指示
　　2008年6月，中共中央、国务院颁布了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，着重提出了“加快建立政策性森林保险制度，提高农户抵御自然灾害的能力。”作为林权制度改革的配套措施，政策性森林保险得到了中央的高度重视和大力支持。为了贯彻党中央、国务院的战略部署，2009年5月，中国人民银行、财政部、银监会、保监会、国家林业局联合下发了《关于做好集体林权制度改革与林业发展金融服务工作的指导意见》（银发[2009]170号），“积极探索建立森林保险体系”被列为其中六条指导意见的重要一条，要求“各地要把森林保险纳入农业保险统筹安排，通过保费补贴等必要的政策手段引导保险公司、林业企业、林业专业合作组织、林农积极参与森林保险扩大森林投保面积。”
　　（三）已开展政策性森林保险地区经验借鉴
　　我国开展森林保险试点工作最早始于1984年的桂林，运行二十多年来，全国已经有二十多个省份开展了各种形式的森林保险，积累了丰富的实践经验。根据石焱等学者的调研结果，湖南省森林保险开展的具体形式与做法主要有以下四种形式：地方政府下文投保；林业龙头企业、转林场和林业承包大户自主投保；承保人和投保人委托中介投保；生态公益林和退耕还林投保。这四种形式分别针对不同的营林主体提供不同的保险业务，有针对性地满足投保人的需求，同时对森林资源的保护和受灾林地恢复生产收起到了重大作用。
　　目前，福建省正在开展的森林保险其主要对象是生长和管理正常的商品林、生态公益林及林权抵押贷款的造林。在保险期限内，因火灾直接造成的保险林木死亡、因火灾施救造成的保险林木死亡，保险公司负责赔偿。森林火灾保险以亩为投保计量单位，不分树龄与树种，每亩400元；保险费率生态公益林、国有商品林4‰，其他5‰；2008年起，商品林的保险费率下调为3‰。湖南和福建是我国开展森林保险较早并且取得成绩较显著的两省，该两省的经验具非常值得灌南借鉴和学习。从各森林保险试点的实施情况上来看，政府对投保农户进行资金补贴和政策扶持是开展森林保险的重要保障。
　　三、灌南县开展政策性森林保险的建议
　　森林保险是深化林权改革的措施之一，对整个林业发展和农民的林业生产具有重大意义。政府在推行这一措施的过程中，一定要高度重视，统筹安排。根据中央和江苏省政府全面推进林权制度改革的政策方针，贯彻科学发展观，结合灌南县森林资源情况及林权改革工作开展情况，对灌南县开展政策性森林保险提出以下建议：
　　第一，政府要积极发挥自身的主体作用，积极引导保险公司开展森林保险业务，为不同的营林主体提供不同类型的森林保险产品。
　　第二，大力宣传动员，让农民了解森林保险的相关信息以及参加森林保险的重要性，增加农民的投保参保意识。
　　第三，组织调研，深入农户了解林农对于森林保险的切实需求。
　　第四，探索制定实施方案，目前江苏省关于森林保险具体做法的文件只有《江苏省农业保险林木火灾保险条款》，该条款仅仅针对林木火灾保险提出了相应的赔付措施，远远不能满足灌南县对森林保险的全部需求，还需要针对灌南森林多发的各种灾害制定不同保险规定。
　　第五，补贴扶持。对于灌南县来说，森林保险属于新生事物，农民接受起来需要一个过程，政府在开展森林保险工作的前期一定要通过财政补贴鼓励农民参保，这要求政府在财政投入上予以一定的倾向和支持。等到森林保险发展较为成熟，接近商业保险市场化要求时，可再逐步转向由农民自主自愿投保的商业保险模式。
　　第六，尝试林业保险风险证券化，保险业的风险通过金融有价证券向资本市场转移，本质上是将保险业的现金流组合、拆分，变成新的不同的金融有价证券。实践表明，保险风险证券化可以通过资本市场有效转移保险风险。在森林保险中运用这一举措既可以承担大额风险，同时可以降低保险公司的经营风险。
　　第七，配合林改深化改革。森林保险是集体林权改革配套改革的重要措施，同时，开展森林保险需要有明析的林业产权为前提，二者相互促进，灌南当地政府在今后的过程中仍要继续完善主体改革，解决林权纠纷问题，为开展政策性森林保险铺平道路。
　　参考文献：
　　1、李泽.农业保险体系的建立及财政政策取向[J].地方财