突发公共事件应急管理的国际比较

　　进入21世纪以来，各类突发公共事件已成为世界各国政府的共同挑战，由于社会制度、文化背景、自然条件的差异，各国的应急管理也存在着较大差异。本文对各国的突发公共事件应急管理进行比较，分析中外在应急管理体系建设上的差异，从而探索建设我国应急管理体系的途径。
　　“阶级社会的推动力可以用一句话来概括：我饿！风险社会的驱动力则可以用另一句话来概括：我怕！”德国社会学家贝克在《风险社会》一书中首次提出了“风险社会理论”，产生了广泛的影响，其概念的推广意味着人们思维观念的转变。进入21世纪以后，频繁的天灾人祸撞击着人们的心灵，从美国“9·11”恐怖袭击到印度孟买发生连环恐怖袭击，各种突发公共事件严重威胁着人类安全和社会稳定。面对层出不穷的突发公共事件，如何建立一套比较完善的应急管理机制，形成有效的政府制度安排，及时化解各种类型的危机，已成为我国乃至世界各国政府关注的焦点。在当今这个全球化时代，需要具有国际眼光，放眼世界，吸纳各国应急管理的成功经验，运用人类的共同智慧和力量应对突发事件。
　　
　　一、国际上应急管理发展的总趋势
　　从国际总体的发展趋势来看，应急管理正从以往单部门、单灾种的单一管理模式向综合的、全面的、全流程的应急管理方向发展，成为多学科交叉支撑的前沿领域，需要综合应用自然科学与社会科学、工程技术与管理科学等多种学科理论与方法。世界各国都把应对突发公共事件的应急管理工作提升为国家战略，建立了为确保国家安全和国民生活安定的国家应急管理体制，形成了日常行政管理、突发事件管理、紧急状态管理的整套管理制度。具体表现为：⑴强化领导权威，构成强有力的指挥协调中枢。⑵设置直属领导的综合性应急管理机构，辅助领导进行全面应急管理。⑶形成由各方代表共同参与的委员会，就应急管理问题进行决策和沟通协调。⑷以现有政府组织机构为依托，通过重新界定现有政府组织职能，重塑现有政府组织职能结构，增加应急管理职能，构建政府的应急管理系统。⑸加强政府间的相互援助和良好合作，形成政府间应急管理联动机制。⑹实现政府和社会、公共部门和私人部门之间的良好合作，实现普通公民、社会组织、工商企业组织在应急管理中的高度参与。
　　
　　二、各国应急管理体系比较
　　1.美国：大协调模式——总统领导、安全部门处理、地方配合
　　美国现代意义上的国家应急反应系统建设开始于20世纪70年代，经过近30年的完善，已基本形成了在联邦紧急事务管理局指挥下的体系完整、各部门协调充分、信息传递迅速的事前预警、事中反应快速、事后救助及时的国家危机反应系统。何时启动什么程度的应急计划，众议院、参议院对总统如何授权，决策机制如何形成，部门之间如何协调都有章可循。这套纵向指导协调、横向相互沟通交流，调度指挥灵活，信息资源和社会资源充分共享，组织机构完备且覆盖全国范围的应急管理系统，对有效预防和处理各类突发公共事件发挥了重要作用。美国政府应急事务管理实行的是总统领导下国土安全部联邦紧急事态管理局统一指挥协调的体制。对于国家大部分突发公共事件决策的执行一般由国土安全部配合相应各州城市应急执行系统共同执行，而对一般单一的突发公共事件则由各州专业部门和城市应急系统完成。美国应急管理注重效率和安全，所有的隐患和突发事件，从小的零散的事件到最高紧急状态的战争，从指导、控制、预警等多个方面建立了处置预案。
　　美国具有严密的应急管理组织体系。经过多年的改进和加强，美国形成了联邦、州、市、县、社区五个层次的应急管理与响应机构，比较全面地覆盖了美国本土和各个领域。在美国，多元参与危机共治为应急管理提供持续动力。除了联邦和州政府两级应对主体外，志愿者组织、私人机构、国际资源也在应急体系中发挥着重要的作用。
　　应急管理科技服务体系与法律体系是政府应急的必要手段。美国的应急指挥联动系统，借助网络、可视电话、无线接入、语音系统等各种高科技手段，在最短时间内调动公安、消防、环保、急救、交警等不同部门、不同警区的警力协同作战，对突发事件作出有序、快速、高效的反应。美国政府应急法律主要有《国家安全法》、《全国紧急状态法》、《反恐怖主义法》等相关法律，它们形成了一个体系，为应急管理提供了可靠、高效的保障。
　　2.俄罗斯：强权安全模式——总统率领、决策和执行机构综合处理
　　俄罗斯实行以紧急状态部为核心，其他有关部门协调配合的垂直管理体制。前苏联解体后，在政治和社会经济剧烈动荡、国内民族矛盾不断激化的背景下，疲于应付各类突发事件的俄罗斯联邦政府承受着空前的压力。1994年1月10日，俄罗斯建立了直接对总统负责的“民防、紧急状态和消除自然灾害后果部”，主要负责自然灾害、技术性突发事件和灾难类突发公共事件的预防和救援工作。俄罗斯应急管理体系具有“大总统”、“大安全”的特点。所谓“大总统”是指俄罗斯总统在应急管理体系中拥有比美国总统更为广泛的权力。总统不仅仅作为国家首脑执行立法机构的决策，而是成为整个应急管理的核心主体，任何重大的应急管理方案与行动都必须由总统来决定，从而直接拥有了应急管理的决策权和执行权。所谓“大安全”，是指从中央到地方，逐步建立了不同级别的、专职专人的、具有综合性、协同性的管理职能机构，即俄联邦、联邦主体、城市和基层村镇四级垂直领导紧急状态机构。
　　紧急状态部是俄应对突发公共事件的中枢机构，内务部、国防部或者内卫部队协助紧急状态部处置突发事件。为强化应急管理机构的权威性和中央的统一领导，在俄联邦和联邦主体之间设立了六个区域中心，每个区域中心管理下属的联邦主体紧急状态局，全俄形成了五级应急管理机构逐级负责的垂直管理模式。联邦、区域、联邦主体和城市紧急状态机构下设指挥中心、救援队、信息中心、培训基地等管理和技术支撑机构，保证了紧急状态部有能力发挥中枢协调作用。紧急状态部下设危机控制中心，负责整理、分析每天来自各地区、各部门的信息，提出处理建议，视情况上报总统，并分送有关部门和地方。紧急状态部拥有消防队、民防部队、搜救队、水下设施事故救援队和船只事故救援队等多支专业力量。
　　1994年颁布的《联邦紧急状态法》是俄罗斯宪法性法律，主要包括紧急状态范围、预防和应急措施等内容，为紧急状态下行政权力和立法权力的超常使用提供了法律依据。2006年，俄罗斯又通过了新的《反恐法》，进一步完善了俄罗斯的紧急状态法律体系。
　　3.英国：“大国家安全”管理模式正在取代分级处理模式
　　为强调应急管理体系的整合与协同，英国政府提出从“水平、垂直、理念、系统”四个方面整合应急管理体系的目标，并制定了“金、银、铜”三级处置方式。三个层级的组成人员和职责分工各不相同，通过逐级下达命令的方式共同构成一个高效的应急处置工作系统。近年来，英国政府面临着复杂的国际国内安全局势，传统安全问题和非传统安全问题相互交织，迫切需要建立新的国家安全管理模式，增强中央政府的综合安全管理能力。2007年，英国政府成立了“内阁国家安全、国际关系和发展委员会”，该委员会成员包括相关的部长、警察首脑、情报部门的首脑、国防系统的负责人，该委员会负责监督国家安全方面的问题，定期召开关于阿富汗和巴基斯坦安全问题的会议，不定期召开安全方面热点问题的专门会议。在此基础上，2010年?5月，英国卡梅伦政府建立了有“安全内阁”之称的国家安全委员会，标志着英国政府内部多年来一直讨论的“大国家安全”管理框架最终成型。
　　
　　国家安全委员会由首相担任主席，常任成员包括副首相、财政大臣、外交和联邦事务大臣、内政大臣、国防大臣、国际发展大臣和安全大臣，其他内阁成员，包括国家能源和气候变化大臣、国防参谋机构的负责人、情报部门首脑以及其他高级官员等，都将按需要参加该委员会。国家安全委员会承担国家总体安全责任，指导处理英国所有方面的安全问题，在最高层面上整合国防、外交、情报、警务、应急管理、网络安全、能源、国际发展等方面相关政府部门和机构的资源，增强针对国家安全问题的战略研判能力，确认英国安全管理的战略重点和优先性问题，协调在面对安全威胁时的跨政府部门行动，提高全方位的安全风险防范和应急处置能力。国家安全委员会不只是针对每天事务的“灭火工具”，它是政府广泛的国家安全战略中枢，要促进政府的高效协调。
　　英国应急规划机制的法律框架由众多法律组成，最初的一部法律是1948年英国议会发布的《民防法》，随后50年陆续增加了一系列补充条例，逐步形成了政府的危机应急框架。其成果都被2005年实施的《国内应急法》吸收。
　　4.日本：纵向集中模式——内阁领导、部门集中管理
　　日本的应急管理是以内阁府为中枢，通过中央防灾会议决策，突发事件牵头部门相对集中管理的应急体制。实行中央、县、市三级防救灾组织管理体制。当重大灾害发生时，内阁总理大臣征询中央防灾会议的意见，在内阁府成立“非常灾害对策本部”进行统筹调度。另外在灾区设立“现场对策本部”，以便就近管理指挥。同时，将国土交通省的防灾局提升至内阁府内，并专设防灾大臣。各类突发公共事件的预防和处置，由各牵头部门相对集中管理。内阁府牵头负责地震、台风、暴雨等自然灾害以及没有明确部门管理事件的应急救援工作，总务省消防厅牵头负责火灾、化学品等工业事故应急救援工作，文部科学省牵头负责核事故应急救援工作，经济产业省牵头负责生产事故应急救援工作，海上保安厅和环保署牵头负责防治海洋污染及海上灾害工作。
　　日本设有内阁情报中心，负责快速收集和整理国内外的情报，同时建立了中央与地方政府之间的紧急联络通讯网，强化了中央防灾无线通讯系统。日本政府计划到2011年，建立起全国危机警报系统，直接向国民报告地震、海啸等自然灾害以及导弹袭击等各种突发事件信息。
　　日本的应急法律体系以《灾害对策基本法》为基础，其中包括1961年整合多项单一法规制定的《灾害对策基本法》，以及其后制定的《灾害救助法》、《建筑基准法》、《大规模地震对策特别措施法》、《地震保险法》、《灾害救助慰抚金给付等有关法律》等。1995年阪神大地震发生后，日本又陆续制定了《受灾者生活再建支持法》、《受灾市街地复兴特别措置法》等法令。这一系列专项法律，赋予了国家在防灾行政上强大的公共权力，明确了防灾体制及国库负担制度，并规定了公共事业单位、一般居民等防范参与制度。
　　5.中国特色应急管理模式：统一领导，分级负责
　　我国应急管理体制按照统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的原则建立