论政府与非政府组织合作伙伴关系的构建

　　现代社会组织可分为三种类型：政府组织、营利组织啼场、非政府组织。在西方，这三个组织分别被称为第一部门、第二部门和第三部门。其中，非政府组织是指那些非政府性、非政党性、非营利性，具有一定的自治性、公益性或互益性、志愿性和合法性的社会组织。关于政府与非政府组织之间的关系，根据国内外非政府组织与政府关系发展历史及现状，学术界公认的为三种：对立“零和”型、互不干涉型、合作互补型。第三种模式属于强政府、强社会模式，政府会根据自身的角色定位，把自己效率不高的活动领域或不属于政府活动领域的工作交给非政府组织去做，实际上就是一种合作伙伴的关系。我国非政府组织是在政府的扶持下发展起来的，但随着非政府组织自身不断完善和发展，政府对非政府组织的过度干预问题就显现出来了。非政府组织影响政府政策的制定，是政府与社会民众良性互动的桥梁，在社会转型中，构建政府与非政府组织之间的合作伙伴关系显得十分必要。对我国来说，非政府组织发展不成熟，政府与非政府之间的合作伙伴关系还没有真正地构建。本文主要从政府的维度、非政府的维度、二者合作的限度三个方面来探讨这种合作伙伴关系的构建。
　　
　　一、中国非政府组织自身的特殊性
　　
　　1.政府主导是非政府组织生成的特殊方式
　　近代中国早已产生非政府组织，但是，真正意义上的非政府组织无疑是政治体制改革的产物，是在改革开放以来的社会转型中，中国政府面对国际、国内的需要作出的有意识的选择。在计划经济体制下，非政府组织是政府的附属物，是作为政府管理社会事务的工具而存在的，随着计划经济向市场经济的转型，政府逐渐把非政府组织推向社会，但政府对非政府组织调控或干预现象仍然存在。比如共青团、妇联、残联等组织，行政色彩相当浓厚，占行政编制、行使行政职能、拥有行政级别、享受行政待遇。有些非政府组织即使没有行政色彩，但是在业务上与政府仍有联系，在人事安排、资金来源以及活动的开展等方面都要受到主管部门的调控和支配。可以说，非政府组织的行政色彩不可能在短期内消除，而且，当前非政府组织发育不成熟，政府支持是它发展所必不可少的，不可否认，政府依然是非政府组织发展的“第一推动力”。
　　2.“非官非民”是非政府组织特殊的结构模式
　　因为我国特殊的国情造成了我国非政府组织带有较为浓厚的官方色彩，但非政府组织同时也是新兴群体的利益代表，民间自主性是它重要的特点，这种非官非民的特殊模式主要表现在以下几点：首先，在管理上实行“双重管理”，政府不仅是宏观管理者，还是微观管理者，行政权力渗透到非政府组织活动的各个环节。其次，在活动中，非政府组织主动性不强。从理论上说，非政府组织是不同利益的代表，应比政府更关注所代表的公共事务、公共利益、公共服务，更积极参与公共管理、提供公共服务。但是，长期以来，我国非政府组织与政府的合作中常处于被动地位。最后，非政府组织的组织架构和人事管理具有鲜明的行政色彩，政府掌握一半以上的非政府组织的领导人事任免权。总之，中国非政府组织虽是社会民间力量的代表，但是，由于其产生和发展背景的特殊性，构成了中国非政府组织独特的“非官非民”模式。
　　
　　二、政府与非政府组织合作互动的必要性分析
　　
　　1.非政府组织影响政府政策的制定
　　中国的非政府组织是在政府的控制之下，但是不影响它作为公共服务传递者的角色，随着非政府组织的发育成熟，有些非政府组织正在把自己的注意力转向代表人民而不是政府利益。特别是一些涉及环境保护及与社会公正有关的问题时，非政府组织发挥出了公民社会组织的天性，在影响公共利益方面想尽一切办法尝试参与政府决策过程，影响政府行为，在这一影响过程中，非政府组织的作用日益显著，逐渐成了政府的重要合作对象。作为中国民间环境保护团体的“自然之友”，就是利用其会长是全国政协委员的身份，在每次的全国政协会议上都会提交相关的提案，如在自然资源保护、野生动物保护、城市野生动物市场管理、治理城市污染对策、治山与治水等方面向政府提出了不少建议。
　　2.非政府组织是政府与社会民众良性互动的桥梁
　　过去由于各级政府的利益取向不同，导致中央政府制定的政策在贯彻执行过程中被大打折扣。中央一些政策能够真正贯彻落实，就需要有一定的组织来保障。近年来，一些非政府组织的实践表明，非政府组织是沟通政府和群众的一座重要桥梁，可以促进政府与民间的良性互动。一方面，非政府组织本身是代表不同利益的群体，能够了解民众的利益诉求、愿望，了解民众对政府的批评、建议，然后把它们集中起来转达给政府。另一方面，由于民众对政府了解的局限，作为中间者的非政府组织，通过自身特定的功能，把政府的相关政策转达给社会民众，从而有利于拉近党和政府与民众之间的距离，有助于和谐社会的构建。而且，一些非政府组织的实践也表明，非政府组织是实现社会管理的有效途径，比如，在保护群众利益、反映群众诉求、管理公共事务等方面，发挥了积极作用，改善了政府与社会民众的关系，增强了群众对党和国家的认同，而且非政府组织是非营利性组织，在各个领域都很容易得到公众的认可，能够很好地发挥社会作用，成为政府与社会民众互动的桥梁。
　　
　　三、我国政府与非政府组织合作伙伴关系构建的路径
　　
　　1.政府维度——为非政府组织发展提供良好的外部环境
　　我国对非政府组织的管理较为严格，实行准入制度，在管理上，还要“双重管理”，非政府组织既要受业务主管单位的管理，又要受行政挂靠部门的管理，这不利于非政府组织自主的发展。作为政府，应转变自身角色，为非政府组织发展提供良好的外部环境。首先，要提供非政府组织发展的法律环境。制定相关法律，完善相关的法规体系，如对行业协会、海外民间组织的登记管理，尽快制定专项法规。并且随着改革开放如深入，越来越多的海外民间组织进入我国，有些还打着非政府组织的旗号危害我国国家安全，因此，很有必要有专门的法规对它们进行登记管理。要以法律的形式，明确规定政府与非政府组织双方各自的权限及责任，促进双方共同提高公共管理的效率。在给予非政府组织权限的同时，通过法律对其进行规制。规制，既不是限制，更不是控制，而是基于非政府组织健康发展的内在规律所形成的基本规范，它在规范非政府组织发展的同时，也保证了非政府组织在法律上的独立性。可考虑制定突破限制性法律政策，非政府组织的登记与否不应是非政府组织合法性的前提，应简化和放松登记注册时的必要手续，加强对它们开展活动及其运作的过程进行监督管理，如建立民间组织监管委员会，统一行使对非政府组织的备案、登记和监管的职能，同时对具有专业要求的非政府组织辅以资质认证和必要的业务指导。这样既打破了双重管理体制的制约，又可以加强管理效果。在税收方面，也应加强对非政府组织的扶持，根据活动的宗旨和性质将非政府组织分为不同的类型，制定不同的税收优惠政策。当然，也要防止一些以营利为目的的组织打着“非营利”的幌子进行营利性的活动，骗取国家税收优惠政策。在资金支持方面，可多加扶持，由政府牵头举办公益活动，帮助非政府组织获得更多的社会捐赠。也可设立专项资金，用于扶持以社会服务和公益事业为宗旨的非政府组织的发展。或是构建项目支持体系，以政府采购制度为基础，把政府的项目通过招标的方式，交给非政府组织去执行，政府购买非政府组织的服务。对一些行业解除限制，打破垄断局面，强化竞争态势，成立多个非政府组织，优胜劣汰，逐渐提高非政府组织的自身能力和影响力。
　　2.非政府组织维度——加强自身建设不断完善发展
　　非政府组织在当前社会管理中起着重要的作用，但是非政府组织也不是完美的，也存在着“失灵”的问题，特别是当前我国非政府组织发育还有待完善，更须加强自身的建设。首先，非政府组织要确定自身的发展目标和方向，明晰自己的权利和社会责任，提高自主意识，与政府合作中有意识地维持自己的独立地位。其次，要加强自律，非政府组织内部的信息，要按照规定进行公开，建立完善的财务报表，做到信息的公开、透明，提高公信力，确保非政府组织工作有效开展。再次，要加强对非政府组织成员的管理，要重视对申请加入者的资格审查，建立奖惩机制，对违规组织的会员取消资格，以维护非政府组织会员的良好社会形象。最后，在管理上建立反应灵活的现代管理体制，促进民主，如完善民主选举程序、民主决策程序。在理事会建设中应该根据组织活动的性质吸纳更多的专业人才加入，以提高组织的专业化水平。
　　3.二者合作的限度——去利益集团化和防止利益共谋
　　利益集团是为某种共同的利益而联合起来的一些公民，不管他们占全部公民的多数或少数，他们总是以损害公民的权利或社会的长远利益来实现自身的利益。非政府组织也是一个利益聚合体，有着自身的利益追求，这也是非政府组织存在与发展的源动力，非政府组织在追求自身利益的过程会存在与公共利益相冲突的可能性。因此，要规范非政府组织的行为，去除利益集团消极的方面。一般情况，利益集团的利益表达渠道主要有：党和政府、人大和政协、大众传播媒介。从根本上说，非政府组织的利益表达是合法也是应该鼓励的，它有利于促进地方民主发展，提供有效信息给地方政府作为公共政策制定的依据，但同时也可能会干扰地方政府政策的制定与执行，损害地方政府的“公共性”，损害地方弱势群体的利益。改革开放之后，市场经济取代了计划经济，资源配置的主体发生了变化，衍生出了各不相同的利益主体和集团。社会转型是一个长期的过程，新兴的资本集团是转型中的受益者，在转型过程中已拥有一些既得的利益，他们想进一步争取利益的最大化。由此，一方面新兴的资本集团有能力出高价购得再分配资源，另一方面，产生强势的权力集团索租，形成“利益共谋”关系，影响改革开放的深入推进。在改革的潮流中，利益博弈不可避免，所以，需要在政府与非政府组织合作的过程中，促进利益博弈合法化，设立利益博弈的规则并使之制度化，使各利益集团在健康的道路上发挥其积极功能，防止利益博弈中利益集团与政府的合谋关系的形成。
　　(福建行政学院宁德分