北约联盟内困境的形成与演变(1949-1955)

　　摘要　安全两难乃北约联盟困境的主要原因，战后欧洲均势的失衡加剧了这一情势。1949－1955年期间，北约主要面临联盟内困境。北约主要国家问关于“拿分裂了的德国怎么办”与欧洲安全秩序建设的分歧，推动了这种困境的演变。一方面，美苏两极从结构层面上确保了它们的“和而不同”。在致力于重建战后欧洲安全秩序这一根本目标的同时，北约国家也制定了多样化的欧洲安全与防务政策；另一方面，美欧国家在对待双方分歧时的民主、协商精神，美国对北约盟国执行灵活而有力的政策，也促进了大西洋联盟的整体稳定。
　　关键词　北约　联盟困境　安全两难　欧洲防御共同体　德国问题
　　安全两难(security dilemma)是国际无政府状态的永恒主题。从本质上看，联盟困境(auiance dilemma)是该主题的具体体现。从1949年联盟建立到1955年华沙条约组建，北约主要面临的是联盟内困境，也即联盟博弈(alliance game)。这种困境主要是由于成员国对“抛弃”(abandonment)和“牵连”(entrapment)存在顾虑，因而在联盟政策上产生分歧乃至矛盾。具体而言，北约联盟内困境伴生于其成立之始，其演变则是美国、英国和法国等主要北约国家面对分裂了的欧洲以及强势的苏联，围绕着“拿分裂了的德国怎么办”以及如何重建欧洲秩序这两个相互交织的问题而形成的冲突与协调。因此，可以基于一定的理论框架，并结合主要的历史分析，对1949－1955年北约联盟内困境的形成与演变进行解读，或可对北约在冷战后“分而不乱、危而不倒”有所启示。
　　关于联盟困境的理论分析
　　20世纪50年代初，约翰·赫兹(John Herz)把国际无政府状态下“某个国家为了谋求自身安全的举动最终将使自己变得更不安全”的情势界定为“安全两难”。赫兹确认，安全两难并非国家的非理性，而恰是国家理性考虑的结果。安全两难的根本要因在于国际体系的无政府状态，而后者是难以克服的。因此，国家若要生存和发展就必须扩大自己的实力，其途径要么靠自我发展，也即“自助”，要么寻求与外部力量的“联合”。并且，自助往往比联合更为可靠。
　　乔治·利斯卡(George Liska)在上世纪60年代把“安全两难”运用到联盟政治的研究当中。他从联盟的模式与原则、趋势和政策两大层面对联盟中的国家行为进行了研究，指出联盟始终存在着结盟与再结盟(realignment)的困扰。其中，联盟内聚力和联盟效能对联盟的发展和国家的结盟政策起着关键作用。同时，国内政治和国际形势都会对一国的结盟政策产生影响。结盟不仅有控制功能，因此大国常出于维护国际均衡的需要而把不稳定的国家纳入联盟体系，而且还有国际承认的功能，以致一国出于巩固政权或使政权合法化而主动寻求结盟。不过，在理性均衡预期下，国家也可以选择不结盟和中立。格伦·斯奈德(Glenn H.snyder)对联盟形成与管理过程中的联盟行为进行了实证分析，对“联盟困境”这一命题进行了独创性的研究。他立足于欧洲的联盟政治，界定了常规联盟困境与联盟内困境的区别与联系。其中，联盟内困境主要是因为成员国始终存在着对“抛弃”和“牵连”的代价和风险的权衡。一方面，从外部来看，不同的国际体系的结构对联盟国家的成本收益权衡有着根本性的影响；另一方面，直接依存、间接依存、承诺的清晰度、利益的差距和历史行为纪录等则构成联盟困境的直接因素。
　　以上简析表明，国际无政府状态乃是国家出于图存等原因而选择联盟政策的根本原因，而加入联盟后的国家及联盟本身也仍始终要受到安全两难的困扰。但是，联盟伙伴国之间的安全两难存在着消化与转移的可能，而它们与非联盟伙伴国尤其是敌对国家之间的安全两难则依旧如故，除非国际无政府体系被等级秩序取代。这是理解并区别北约国家间矛盾和北约国家与苏联等国之间的矛盾的关键。
　　北约联盟困境的理论分析
　　联盟困境理论的后续研究主要集中在分析层次和研究视角上面。斯奈德的“联盟内困境”理论模型适用于解释北约联盟建立后美欧国家在联盟困境下政策的冲突及其协调。该模型强调，联盟形成后盟国面临的主要问题不再是自己是否要结盟，而是如何巩固原有的联盟模式，并在特定的对敌冲突中给予伙伴以支持。总的来看，盟国可以有两种选择：合作战略(cooperate strategy)与投敌战略(delect strategy)。合作战略意味着对盟国强有力的全面承诺与支持，而投敌战略则意味着对盟国的微弱承诺和不支持。因此，我们可以从国际体系的结构(外部压力)、依存度等决定性因素(内在张力)和安全两难等三个方面，对北约联盟内困境的形成与演变作初步分析。
　　首先，国际体系的结构特点。国际体系的结构对一国的对外行为存在着结构压力，不同的体系结构会有不同的压力。在多极体系下，联盟内外困境的重要性几乎一样，两者存在着密切的交织关系。由于同时存在着高度的相互依存与诸多似是而非的再结盟选择，多极体系比两极体系更易发生联盟困境。这时，被抛弃的忧虑也就超过了被牵连的恐惧。出于被抛弃的共同考虑，联盟更倾向于增强政策的一致性。相反，两极体系尽管也存在着被牵连的忧虑，但是被抛弃的风险较低，因此联盟间困境处于主导地位，联盟内困境退居其次，盟国间的安全两难发生了转移。这时，盟国可能寻求一些与结盟初衷相矛盾的独立政策，其结果是联盟政策的多样化而非刚性统一。对成立初期的北约而言，体系的两极结构和共同的安全利益确保了它的稳固。在联盟间困境出现前，联盟内困境处于主导地位，并突出地表现在政治和军事两个层面。在政治层面，一方面，北约中的小国或次要国家倾向于在联盟框架下实现“芬兰化”或者“中立化”，而这威胁了美国、英国等大国的利益，加重了后者的防务负担；另一方面，作为联盟的主导，美国为了保持国际秩序的稳定以及协调联盟与敌对力量之间的冲突，倾向于执行一种“共管共治”(condominium)的政策，要求盟国保持高度的政策协调，并要盟国为了整体秩序的需要而对利益进行整合。在军事层面，一方面，对抛弃的恐惧主要来自北约的欧洲盟国，它们特别在意美国驻军的调整以及美苏的军事谈判。尽管美军的调整不会对美国的安全承诺构成实质性损害，但欧洲盟国往往担心美国要撤回到美国堡垒(American fortress)中去。另一方面，北约的欧洲国家不大愿意承担更多的防务责任，以满足美国对欧洲防务的要求，以致常使美国不满。
　　其次，依存度等直接因素。北约的欧洲盟国对美国存在着高度的直接依存，这些依存从最为紧迫的军事援助，到经济复兴的经济援助，再到文化和价值观等方面的支持等等。相反，美国在间接依存方面比欧洲盟国更为脆弱。更多的欧洲国家被纳入以苏联为首的东方阵营，对美国的战略冲击更大。一般来看，强国对盟国承担常规化、高度清晰的安全义务，不仅会使得联盟中的弱国不大在意自身担负的安全责任，同时也会限制强国与敌对力量再结盟的选择空间，使它关于不对盟国负责的威胁变得极为不可信，因而陷入被动。核心大国的再结盟行为既不理性，也不符合逻辑。美国北约联盟框架中就饱受此苦。同样，利益的差距也困扰着美欧国家的联盟政策。对美国而言，北约联盟尽管是它全球战略的核心，但又并非全部。相反，对北约的欧洲盟国而言，北约联盟则是它们在苏联威胁下生死攸关的安全保障，是它们展开其他国际事务的根本基石。因此，北约的欧洲盟国对美国承担安全防务的承诺和举措极其关心，对美国与苏联共谋而“出卖”欧洲盟国利益的行为极其敏感与恐惧。
　　最后，安全两难。不难理解，在国际无政府状态下，安全两难是北约联盟困境——无论是常规的联盟间困境，还是联盟内安全困境——一以贯之的诱因。安全两难意味着，困境无法通过建立安全信任机制而得以排除。诚然，我们不能武断地判定信任与国际安全问题并非完全无涉，它毕竟对安全的紧张局势起着某种有限的缓冲作用。但是，如果认为理性的国家出于信任的目的而与别国分享和共建安全防务，任何可预见的冲突都将趋于可控的话，那么这种政府间合作终究也不过是把冲突置于更大的范围罢了，而无法从根本上加以防备和根除。国际冲突并不会由于被施加了更多、更严格和更快速的限制和反应而自我消解。不过，如前所述，联盟对盟国有着控制的功能，大国常出于维护国际均衡的需要而把不稳定的国家或者矛盾的两国纳入联盟体系，使之形成安全共同体，从而使成员国之间的安全两难发生消化或转移。联盟间困境取代联盟内困境而占据主导地位后，也有类似功能。特别是，当联盟内部有一个明显处于优势地位的领导者，而外部又存在着一个潜在的威胁力量，并且这种力量的压力远大于联盟内安全冲突的两国之间的张力，那么这种安全两难的消化或者转移就会越加稳定，可谓“双保险”。显然，冷战时期的北约国家曾深受其惠。
　　历史分析
　　战后欧洲传统的均势格局被完全颠覆。英法赢弱不堪，德奥则支离破碎，欧洲失去了作为国际政治中心的地位，它的角色被欧洲的两翼——美国和苏联所取代。“恐德”与“恐苏”的气氛弥漫着整个西欧。1947年，英法两国签订《敦刻尔克条约》，迈出了欧洲自我联合的第一步。不过，两国都意识到条约难以应对德国的可能威胁，也无法防范苏联的直接威胁。因此，在达成双边协防后，英法两国就接着开始与荷比卢三国展开结盟谈判，并于1948年3月签署《布鲁塞尔条约》。但是，美国政府深知，“纵使布鲁塞尔公约已经签订了”，苏联威胁依旧使西欧各国深感恐惧，法国仍对德国极度不信任，以致美国“必须采取更有意义的政治行动来消除西欧各国间所存在的恐惧”。美欧双方深知，除非正式而长期军事同盟，没有任何别的形式可以确保双边的安全利益。1949年4月，美英等12国在华盛顿签订《北大西洋公约》。此举不仅宣告美国正式介入战后欧洲安全秩序的重建，而且还宣示了它在其中发挥着主导的作用。
　　不过，联盟的成立仅是安全防务建设的第一步，联盟的实体化——联盟组织的完善、军事战略的拟定和一体化军事力量的构建——更为关键。从1949年4月到1955年5月，“把德国人放进欧洲防务部署中去和鼓励欧洲人自己进行最大的努力”成为了北约国家“推动北大西洋公约组织起作用的和必需做的两件主要工作”，也即欧洲防务共同体(以下简称EDC)建设与重新武装德国，德国问题是所有问题的核心。对此，美国有着自己的一套战略和政策规划。1948年8月12日，凯南建议国务院改对德制裁政策为对德援助。8月26日，美国政府公开声称要把西部德国纳入欧洲复兴计划和西欧体系。1949年5月，美国牵头英法两国达成对德协定，决定加快结束三国对德占领状态，建立西德国家并把它纳入欧洲经济复兴计划。但是，美法两国在德国问题上依旧矛盾重重。因为，“欧洲的内部还存在着一种紧张关系……法国不愿放弃任何对德国防御的成见”，以致杜鲁门不得不向他的欧洲盟国警告，“没有德国，欧洲的防御不过是大西洋岸边的一场后卫战，有了德国，就能够有一个纵深的防御，有足够的力量来对付来自东方的侵略”。6月，舒曼在法国国民议会审议北约条约时发表声明，称法国不会接受“德国重新武装并加入北约”，而美国的德国问题代表麦克罗伊则随即发表针锋相对的声明。但是，法国在11月还是迫于美英两国的压力而同意与联邦德国政府签署《彼得斯贝格议定书》，德国正式参加欧洲复兴计划。不惟法国，阿登纳政府起初也对重新武装德国问题持谨慎态度。12月，阿登纳发表声明，称“除非万不得已，德国才会考虑重新武装，并且德国的武装只能在欧洲军的体制内，由欧洲人指挥”。
　　朝鲜战争的爆发使事情出现重大转折。盟国开始在德国问题上做出更多的妥协。1950年6月28日，美国政府正式把战争与德国问题联系在一起。同一天，北约理事会在华盛顿召开紧急会议，商讨朝鲜战争以及苏联战略反应等对策。西欧国家普遍担心美国会因朝鲜战争而罔顾欧洲防务建设，以致它们不仅积极支持联合国对朝决议，而且还以各种形式参加美国主导的“联合国军”，以使战争处于可控的状态。美国决策层内部也在欧亚战略优先性等问题上发生争论。杜鲁门认为，他的主要职责在于防止“第三次世界大战”，而“朝鲜事件已经大大地增加了全面战争的危险”。艾奇逊确信，“朝鲜战争一开始，杜鲁门总统便打算在那里打一场有限的战争”。在12月的一次府院会议上，艾奇逊强调“必须记住我们的主要敌人不是中国而是苏联”，“如果我们被纠缠在亚洲，俄国就会在欧洲放手干起来”。最终，杜鲁门把麦克阿瑟解职，要求尽快重新武装德国，以加强欧洲防务。事实上，美国决策层早在8月份就正式考虑重新武装德国。9月，国务院正式发表相关声明。此举既是对苏联释放的警讯，也是对欧洲盟国的一种施压。9月15日，北约理事会纽约会议正式通过北约“前沿防御战略”，确定德国作为该战略的核心之一。美国决定增派驻欧部队，并考虑成立一个最高司令部来指挥盟军部队，前提是西欧国家要就EDC建设和重新武装德国做出实质行动。艾奇逊警告，“欧洲的防御要尽量向东方伸展”，因此西欧国家“如果不正视德国加入的问题，不做出明智的决定，那么这个防御就不可能实现”。尽管西欧国家对美国增派驻军表示欢迎，但是，英法两国起初都害怕重新武装德国会激起苏联发动预防性战争，而不支持美国的主张。10月，法国甚至提出“普利文计划”，以图建立以法国为主导的、严格限制德国军队建制和指挥的“欧洲防务集团”。1951年1月，北约理事会专门就此召开会议，并就防务开支问题进行了初步协商。事态表明，防务开支是困扰美国及其盟国的重大问题——既保持必要的安全，又避免过大的开支压力。尽管艾奇逊认为“法国以为德国决不能对共同防务做出贡献的看法是完全错误的”，但是考虑到防务开支的压力，他在1951年5月北约理事会伦敦会议上不得不承认，“为了使德国对防务计划做出适当的贡献，最好的办法是坚决地支持法国所提出的欧洲防务集团的建议”，通过加强欧洲防务以达到降低美国防务压力的目的。7月9日，美英法三国宣布结束对德占领。9月，北约理事会渥太华会议通过了《欧洲防务集团计划》。但是，各国依旧因防务开支问题而争论不休。诚然，美欧国家都知道，没有德国参与的西欧防务建设势必要付出更大的成本和代价，可行性也大可怀疑。但是，11月北约理事会罗马会议仍旧没能在防务分担和军事财政问题达成一致，以致艾森豪威尔对西欧国家在军事生产、防务增长等方面固执拖延的做法表达了强烈的不满。
　　1951年11月，美英法三国与联邦德国草签的结束对德占领和管制的“一般条约”，EDC建设和德国问题的障碍开始松动。1952年2月，北约理事会在伦敦召开会议，第一次正式讨论德国重新武装并加入大西洋防务同盟的问题，会议在原则问题上取得了一致意见。稍后，北约理事会在里斯本召开会议，对深化和完善北约组织做了最新安排。不过，法国依旧对重新武装的德国深感不安，强烈要求美英两国对EDC做出保证。美国尽管认为法国是EDC条约最终得以批准的关键，因而支持法国的大国政策，但它不愿对法国的要求作出回应，因而谋求英国给予支持。最终，英国做出保证，法国勉强同意通过“欧洲军”决议。1952年5月，法国、联邦德国和荷比卢签订《欧洲防务共同体条约》，对德“一般条约”的正式文本也得以签署。这样，到1952年上半年，EDC建设和重新武装德国的工作都取得了实质性的成果。但是，阻碍法国批准条约的问题——美英两国对EDC做出实质性的保证以及把重新武装后的德国置于适当的位置——仍旧没有得到解决。法国政府既不想让英国参与进来以免后者“抢夺”了它在EDC的领导地位，自身又对在EDC框架下对重新武装后的德国实行管制的有效性表示怀疑，以致不厌其烦地要求美国和英国做出保证。显然，仅有单方面承诺而没有条约约束的英国保证，从根本上来说仍无法使法国完全戒除对德国的成见，而没有英国参与的EDC，也无法达到美国所期望的欧洲联合的目标。1952年下半年后，法国政府陷入持续动荡，力主通过欧共体消化法德关系的舒曼去职，导致“恐德派”势力取得上风，法国国民议会最终在1954年8月对EDC条约予以否决，EDC就此宣告失败。
　　这样，美国的战后欧洲安全秩序建设遭受重创。为维护整个对外战略布局，美国决定不再对法国过于妥协，及早完成应对苏联威胁的部署。1954年9月，美国牵头英、法等九国外长齐集伦敦，专门商议EDC失败后欧洲防务建设应对之策。英国外交大臣艾登的建议——“艾登计划”——最终被会议采纳。该计划为重新武装德国、德国参加欧洲安全防务和欧洲安全防务与北约安全防务的关系，确定了一系列原则。比如，它确定扩大布鲁塞尔条约组织，成立新的西欧联盟。西欧联盟既是欧洲自主安全联合的主要载体，同时也成为北约安全防务建设的一部分。重新武装后的德国先加入西欧联盟，然后再以西欧联盟成员国的身份与北约国家展开入盟谈判。与此同时，美国和英国向欧洲派遣接受北约军事指挥的常驻军队，作为对欧洲安全防务的保证。10月，上述九国在伦敦会议的基础上，在巴黎继续就“艾登计划”确定的协议展开深入的讨论，并于10月22日达成统称《巴黎协定》的一系列条约文件。尽管期间因为法国内政的动荡对文件的最终生效造成影响，但是联邦德国还是在1955年5月5日基于上述文件“恢复”了主权，并以重新武装的姿态正式加入北约。EDC和重新武装德国的问题也至此宣告结束。
　　结语
　　联盟政治与均势是人们理解冷战时期欧洲国际关系的关键之一。近代以来的欧洲国际政治长期存在着一种叫做“均势”的现象，而权力均衡最重要的表现并不是两个单个国家之间的平衡，而是一个国家或一个联盟与另一个联盟之间的关系。欧洲大国通过联盟政治的运作，使欧洲安全秩序得以不断构建与再造。北约的建立及北约国家在组织建制、军事战略和武装力量建设等方面不断完善或增强，可以看作是美国及其北约欧洲盟国意欲重建战后欧洲秩序的努力。具体而言，在1949－1955年期间，美国、英国和法国等主要的北约国家围绕着“拿分裂了的德国怎么办”以及如何重建欧洲秩序的问题，具体就EDC建设和重新武装德国这两项主要工作展开协调。
　　其中，美国始终处于主动的地位。美国所以在德国问题上对苏联咄咄逼人，是因为它要重建欧洲这一关键中心区的秩序，并使之成为它建立全球秩序的重要基石。尽管北约国家因为利益的差异、依存度的不同等原因而使联盟内部始终存在各种紧张关系，但是它们深知苏联才是自己的主要敌人，美苏两极敌对国际格局使得了它们能够“忍小异而谋大局”，民主与协商精神则使之成为可能。一方面，美国的战后外交政策在于“担当起领导责任和艰巨的任务，来建立一个可能实现的自由国家体系，这个体系必须要具备必要的军事力量来保护这些国家”。而且，“除非美国把力量参加进来，否则在欧洲或其他任何地区，要有足够限制苏联的力量以保持均衡是不可能的”。另一方面，西欧共同防御和安全建设的成败表明，(一)不与美国结成同盟，西欧甚至不能克服内部的紧张关系，其共同防御和独立就没有可能；(二)在西欧如果没有强大的美欧联合防御部队，联盟就会失去它的保护意义。在处理联盟内部的困境时，美国及其欧洲盟国都做出了不同程度的妥协，既坚持原则的一致，又保持相当程度的政策多样性。对西欧国家而言，它们总是在与美共谋的恐惧与对苏冲撞的恐惧之间困扰。对美国而言，也许没有什么原则能比“在阻止盟国相事苏联上保持充分的灵活性，而在保持共同防务利益上则保持充分的强大”更适合它用在欧洲事务上了。由于联盟主导者在宽严相济上的适当把握，尽管1955后北约内部依旧紧张，但是整个冷战期间都没有恶化到“波兹南事件”那样的程度。此外，战后苏联对西欧国家的威胁存在着极大的刚性，因为它的实力已远远超过了欧洲国家的总和，以致对素以均势立身的欧洲秩序构成了颠覆性的破坏，迫使西欧国家对苏联“敬而远之”，而与大西洋彼岸联合并寻求后者的庇护。这种刚性最终使得北约联盟内困境“危而不殆”。
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