剖析“小金库” 提高财务监督控制职能

　　【摘要】 自 2009年4月，两办（中共中央办公厅、国务院办公厅）联合印发《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》，决定在全国范围内开展“小金库”治理工作。按工作部署，2010年将重点开展国有及国有控股企业“小金库”专项治理工作。2010年6月，五部委联合印发了《国有及国有控股企业“小金库”专项治理实施办法》，对国有及国有控股企业的“小金库”治理工作进行了部署； 2010年7月30日，国资委下发了《关于开展中央企业“小金库”专项治理工作的通知》，这些标志着中央企业“小金库”专项治理工作进入了实际操作阶段。
　　【关键词】 “小金库”；来源；危害；防范
　　
　　一、设立“小金库”资金的来源
　　设立“小金库”资金的来源主要表现在以下四个方面：
　　（一）隐匿收入设立“小金库”
　　通过隐匿收入设立的“小金库”占全部设立金额的63%。其中通过营业收入设立的“小金库”占收入部分的35%，主要表现为销售商品、提供劳务、运费等收入；资产处置、出租、使用收入设立的“小金库”占收入部分的32%，主要表现为废旧物资的处置、闲置房屋的出租等形成的收入；其他收入设立的“小金库”占收入部分的33%，主要表现为各种罚款收入、招投标标书费、返还代缴个人所得税手续费等形成的收入。
　　（二）虚列支出设立“小金库”
　　通过虚列支出设立的“小金库”占全部设立金额的25%。其中营业成本设立“小金库”占虚列支出部分的50%，主要表现为超标准发放各种补助费、修理费、运输费等；期间费用设立“小金库”占虚列支出部分的25%，主要表现为虚列研发费用、办公费、工程维修费等；人工成本设立“小金库”占虚列支出部分的23%，主要表现在虚列劳务费、预支年终考核兑现奖、伙食补助费等。
　　（三）其他形式设立“小金库”
　　通过其他形式设立的“小金库”占全部设立金额的12%，主要表现为外来施工单位安全抵押金、风险抵押金、业务重组时形成的账外资金本息、工程质保金等形式。
　　
　　二、“小金库”的主要特点
　　（一）隐蔽性
　　“小金库”有的只有单位（部门）领导或少数几个人知道，具有很大的隐蔽性。有的“小金库”虽在一定范围内公开，但在财务手续上却留有后路，使上级在检查时不易抓住把柄，待某项专门检查结束后，这部分资金又成了单位（部门）名副其实的“小金库”。
　　（二）普遍性
　　不少单位是“两本账”，有的在经营创收中收入不入账或入“另册”，脱离财务监督；有的截留挪用各种应上缴经费；有的把该收上来的经费留在下属单位（部门）作为“私房钱”；有的编大计划、造假预算，编假合同，在预算执行过程中虚列支出，虚假冒领，把报回来的预算经费打入“小金库”，化大公为小公，甚至化公为私等等。
　　（三）集体性
　　“小金库”具有共伙性。由过去主要领导、财务人员等极少数相互勾结发展到单位领导集体与财务人员串通一气，让单位全体干部职工共同以奖金和补助等名誉私分国有资产，可谓是“利益均沾，风险集体共担”。
　　
　　三、“小金库”产生的主要原因
　　1.个别单位领导对财务管理制度和相关法规政策学习不够，对“小金库”的危害认识不足，有法不依，有章不循，一些有意或无意识的行为导致“小金库”的产生。
　　2.单位、部门甚至个人的利益驱动是产生“小金库”的直接原因。主体资金监管越严格，一些单位就觉得花钱越受限制，继而私设“小金库”留一点“活钱”，为职工或个人谋一点“福利”，为不合规支出找一条“渠道”的动机就越强烈。
　　3.惩处不够严厉也容易产生“小金库”问题。在处理“小金库”问题时，更多的是经济处罚，对责任人的行政处罚不够严厉，个别单位产生了私设“小金库”无所谓的思想。
　　4.相关业务人员法律意识淡薄和业务素质不高是产生“小金库”的重要原因。私设“小金库”与业务人员失职和业务不精有很大的关系。一些业务主管人员原则性不强，明知私设“小金库”是严重违反财经纪律的行为，但往往惧怕得罪领导，不敢向领导提出反对意见，也没有向上级部门及时汇报，从而助长了“小金库”的滋生；还有业务人员不按制度规定，而是想当然、随意办理业务，虽无个人侵占，但其行为已符合“小金库”认定条件。
　　
　　四、“小金库”的危害
　　（一）“小金库”使国家、集团大量资产流入个人腰包，严重扰乱了正常的经济秩序
　　1.扰乱企业的正常经营，造成经营利润的流失。违反企业财务管理制度，致使出现“两本账”、“多本账”甚至假账，“小金库”的资金游离在财务、审计监督之外，一定程度上扰乱了企业经营秩序，甚至造成企业财务会计信息失真，影响企业对成本控制决策和经营管理。现在“小金库”的数额越来越大，有的“小金库”数额已达几十万、上百万甚至千万。“小金库”的资金来源主要是对企业各种收入的截留或转移，国有企业存在的“小金库”致使企业效益缩水，这给国家财产和集体利益带来了巨大的损失。
　　2.造成国家税收的流失。“小金库”的形成主要是减少收入，增加费用，必然会导致利润的减少，从而导致企业少缴企业所得税。在商品体外循环的过程中，流转税也会漏缴，如营业税、增值税以及相应的附加税费等。
　　（二）“小金库”是滋生腐败的温床
　　“小金库”不仅为少数领导干部违规使用资金提供了条件，而且，往往成为贪污、挪用或集体私分的对象。有的单位领导将“小金库”视为私人的钱袋，一些纯属私事的开支也从“小金库”出；有的“小金库”方便了公款吃喝和公款行贿；有的单位建立“小金库”就是为了贪污、挪用或者集体私分。
　　（三）“小金库”引发的职务犯罪
　　1.“小金库”诱发的内部犯罪，主体多为本单位的核心人员。“小金库”的存在为本单位人员贪污、挪用公款提供了便利条件，从而诱发本单位内部掌握“小金库”的核心人物犯罪。比如，某国有企业分公司领导，在职期间私设“小金库”，数额高达百万元，他利用招待客户、给客户回扣、发奖金等名义虚报支出，用白条从“小金库”中支出50余万元揣进了自己的腰包。个别上级主管领导知情而故意放纵甚至袒护，造成了部分企业负责人在私设“小金库”这个问题上有恃无恐。
　　2.“小金库”诱发的外部犯罪，主体主要是政府职能部门人员。“小金库”客观上为权钱交易提供了物资质础，极易诱发外部犯罪。国有企业私设“小金库”的用途之一是利用“小金库”的钱去拉关系，为企业谋取正当或不正当的利益，从而诱发本单位以外的人员，特别是一些政府职能部门的工作人员犯罪。比如，某国有企业在一次税务检查中，被查出有偷税漏税的行为，为了使企业减免本应受到的巨额经济处罚，该企业领导就从“小金库”中支出几十万元送给了负责调查该企业偷税漏税的税务干部，结果国有资产流失了，那名税务干部也被“小金库”送进了监狱。
　　
　　五、“小金库”的防范措施
　　（一）加强宣传，营造氛围，从思想上澄清认识
　　一是广泛宣传党和国家有关政策和法律法规，提高各级领导对“小金库”危害的认识；不断加强思想教育，使领导干部和工作人员树立正确的世界观、人生观、价值观，从思想上抵制“小金库”问题的发生。二是通过典型案例，用发生在身边的人和事强化教育，增强遵纪守法意识，克服侥幸心理，自觉抵制“小金库”，为根治“小金库”创造良好氛围。三是加强财务人员职业道德教育，将“小金库”有关知识纳入会计教育范畴，提高会计人员对于“小金库”问题的认识，抑制“小金库”的产生，使其恪守职业道德严格按照国家财务管理制度进行账务核算，杜绝“小金库”问题的发生。
　　
　　（二）加大监督查处力度，完善相关责任制度
　　一是完善群众举报制度，积极畅通“小金库”信访举报渠道，设立并公布举报电话、举报信箱，充分发挥群众监督的作用；二是强化监督检查，要把查处“小金库”工作作为一项重要内容来抓，纳入党风廉政建设的责任目标之一，要充分发挥纪检监察、审计、内控、财务部门联合监督的作用，建立信息沟通平台，通过监督部门联系会议的方式，形成监督合力；三是严格责任追究，对个人不能仅靠批评、教育，要严格按照中纪委、国资委及公司的违规违纪规定，坚决追究单位领导和其他责任人的责任。逐步建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防“小金库”体系。发现私设“小金库”的现象或行为，要始终保持严打的高压态势，使各级领导干部不敢设置“小金库”，最终实现遏制和根治“小金库”的目标。同时，严格按照现有法律法规和党纪政纪追究相关人员的责任，坚决克服“罚不责众”的思想观念，对于集体腐败应一律给予追究，真正使“小金库”成为 “禁区”、 “雷区”。
　　（三）健全完善内控体系，从源头防治“小金库”的产生
　　一是加强组织领导，层层建立内控组织领导机构，按领导层级依次签订内控责任书，明确各自的内控管理责任，做到层层把关、层层监督、层层负责。二是梳理工作制度，建立健全业务操作程序。要全面梳理、补充和完善各项工作制度，健全各项业务操作程序，形成一套比较全面、完整、有效的内控制度体系，让各项工作都有明确的制度规定、操作程序和监督办法。围绕部门业务风险点，全面排查业务操作环节，并采取有效措施对可能形成“小金库”的各个业务风险点实行重点监控，对问题易发多发的部门和环节，要对照问题，分析原因，优化流程，从源头上防范问题的发生，规避风险，实现杜绝“小金库”的目标。
　　（四）加强财务、审计监督
　　一是严格执行《会计法》、《会计内部控制制度》和公司有关制度规定，加强不相容职务之间的相互牵制、监督。建立外部强制审计、内部审计和社会中介审计相结合、交叉的、互为补充的审计监督方式，进一步加大内部审计力度。二是大力推进党务公开、政务公开、账务公开，认真落实“三重一大”制度，自觉接受广大干部职工和社会各界人士的监督。建立大额资金、项目资金专项审计机制，并加强审计回访和整改督查。
　　
　　【参考文献】
　　［1］ 中纪发［2010］29号.国有及国有控股企业“小金库”专项治理实施办法［EB/OL］.http://www.sasac.gov.cn/n1180/n6881559/
　　n10281525/n10282640/10325212.html.
　　［2］ 中央企业小金库治理［EB/OL］.http://www.sasac.gov.cn/n1180/
　　n6881559/n10281525/index.html.