基于政府责任观的公立高校债务化解之路

　　【摘要】 文章分析了高校债务的缘起，对公立高校债务应以政府为偿还主体进行了辨析，提出了基于政府责任观的化解债务问题的一揽子建议，并结合河南省高校实际对操作中的具体细节进行了论述。
　　【关键词】 高校；债务；化解
　　
　　近年来，我国普通公立高校债务负担问题引起社会广泛关注。财政部、教育部已于2009年9月在中央高校层面启动减轻债务风险试点工作。2011年3月，国务院以“国办发明电［2011］6号文”部署，由审计署统一组织全国各级审计机关对全国地方政府性债务情况进行一次全面审计，以摸清债务的规模、结构、类型、成因和管理情况，并单独设计报表对公立高校债务予以风险测度。种种迹象表明，政府普遍化解全国公立高校债务的时机已趋成熟，化解之路应尽快“铺就”。
　　
　　一、高校债务的缘起
　　笔者认为，我国公立高校债务主要是按照“国家大扩招决策、财政资金没有及时跟进、贷款建设”这一逻辑顺序演进的。
　　（一）高等教育“大扩招”是国家意志的体现
　　1999年，党中央、国务院决定大幅度扩大高等教育招生规模。全国高校积极响应了这一决策。我国高等教育毛入学率1998年9.8%，2002年首次超过15%，进入国际公认的高等教育大众化发展阶段，由此迈出了由人力资源大国向人力资源强国转变的关键性一步。
　　高等教育“大扩招”，为全面建设小康社会提供了强有力的人才支撑和知识贡献，同时，也极大地满足了人民群众日益增长的对高等教育的需求。尽管存在就业难问题，长远地看，“大扩招”功不可没，其综合效益将逐步显现。
　　（二）“大扩招”必然导致资金“大需求”
　　高等教育“大扩招”导致了办学资源全面紧张。在教育部颁布的《普通高等学校本科教学工作水平评估指标体系》中，对高校的生师比、生均教学行政用房、生均教学科研仪器设备、生均图书、生均占地面积、生均宿舍面积、百名学生配教学用计算机等多项基本办学条件作了规定。这无疑导致了高校对资金的大需求。教育人士朱永新在2007年3月6日举行的政协教育界别联组会上说，高校为政府承担了责任，扩招后，全国高校共投入5 000亿元，其中政府投入仅有500亿元，其他都是高校通过贷款和收费解决的。
　　（三）教育财政资金拮据引发高校大规模贷款建设
　　众所周知，我国公立高校是非营利的公益性事业单位，其发展建设主要靠各级政府投入。以河南省教育厅所属高校为例，尽管目前实行成本分担机制，财政拨款与公办大学学生缴纳的学费仅够维持大学的日常运转，学校的经费自筹能力十分有限，造成了“吃饭靠财政、公用维持靠收费、发展建设靠贷款”的教育资金来源格局。因此，为了落实党和国家的战略决策，多数高校改善办学条件的建设只有依靠贷款。
　　（四）“三方联姻”促成了高校贷款建设
　　政府深知科技、教育和人才对推动经济发展和社会进步的极端重要性，起初，都积极鼓励和支持高校利用银行贷款进行建设，许多省、市、区都表现出极大的热情。以河南省为例，按照国家的要求和省委、省政府的统一部署，2000年在省政府大力推动和协调下，省教委、省计委、财政厅、省物价局会同工、农、中、建四家省级分行制定印发了《关于利用信贷资金加快我省高等教育事业发展的意见》，支持该省高校走上了举债发展之路。银行方面，基于对贷款的安全性考虑和政治博弈，愿意给高校提供大额贷款。高校也抢抓机遇、自我发展。政府、银行和高校“三方联姻”促成了高校贷款建设，高校也由此背上大额债务。
　　
　　二、对公立高校债务应以政府为偿还主体之辨析
　　笔者认为，在政府责任缺失的情况下，“谁贷款、谁负责”的理念难以被高校和社会认同，在我国事业单位改革步履维艰的情境下，短期内高校亦无担当的可能。政府为高校债务的偿还主体基于以下判断。
　　（一）一个假设
　　如果没有高校向银行大额贷款，国家扩招战略目标就无法实现，世纪之交的中国高等教育的跨越式发展不可能实现，建设人力资源强国的步伐就会受阻。因此，高校贷款建设客观上是“为国分忧”。
　　（二）一个结果
　　高校贷款资金的使用，从根本上改善了办学条件。据统计，与1998年相比，普通高校校园面积增加了2.6倍，教学用房面积增加了3.7倍，教学仪器设备总值增加6.4倍，扩招10年来，仅公立高校账面资产就增加了5 000亿元，这里还没有计量引进人才等起长期基础性作用的人力资本投资。对于占我国高等教育主体地位的公立高校而言，结果是，贷款建设所形成的固定资产全部是国有资产，国家是其唯一的所有者，具有长期资本性投资的性质。
　　（三）一个应该
　　高校贷款主要用于基本建设、仪器设备购置和人才引进。经我们调研，在新校区建设过程中，绝大多数高校都严格依法办事，经过论证、规划设计、报批、征地、立项、招标、建设等环节，保证了建设的规范性和科学性。同时，在建设过程中，绝大多数高校着眼长远，精打细算，从制度上加强对工程项目的监管，保证了贷款的使用效率和投资效益。时任教育部部长周济在国务院新闻办2007年9月12日举行的新闻发布会上介绍，“高校扩招以来形成的账面固定资产是5 000多亿元，其中，国家基本建设的财政投入仅500多亿元”。可见政府基建投资的严重缺位。因此，不考虑饱受诟病的高校基建领域贪污腐败问题，从主流上看，高校建设程序规范，银行贷款使用效益高，国家为偿还主体也在应该之列。
　　（四）一个可能
　　改革开放以来，我国经济持续快速发展，国家和地方财力迅速增长，初步测算2010年中国国内生产总值（GDP）为39.80万亿元，按可比价格计算，比上年增长10.3%（国家统计局2011年1月20日发布的数据）； 2010年全国财政收入达到8.31万亿元，比上年增长21.3%。目前，国家完全有能力妥善化解（注意，不是解决，我国公立高校体制机制改革任重道远，不可能一蹴而就）我国高校大额债务问题。
　　
　　三、高校债务化解之路
　　贷款需要按期支付利息。贷款如不尽早化解，将使学校的负担越来越重（按照贷款总规模5 000亿元计算，每年支付给银行的利息达到300亿元）。在目前高校自筹能力普遍很弱、关注民生视野下的收费标准不可能提高的情况下，国家应该出台积极的应对措施，化解高校的财务风险，从而保证我国高等教育健康发展。
　　笔者认为，基于政府责任观的公立高校债务化解之路有如下几条可走，并可联动实施：
　　（一）根据高校扩招贡献（前后净增加的学生人数）按照定额标准进行普适性补贴
　　教育部教发［2004］2号文件关于普通高等学校基本办学条件指标合格标准，区分不同类型院校，对生均教学行政用房、生均教学科研仪器设备、生均图书、生均占地面积、生均宿舍面积、百名学生配教学用计算机、配多媒体教室和语音实验室座位数等指标作出了规定，国家可以按照这一规定测算出应有的生均投入。按扩招净增加的学生人数，以生均投入为标准，对各高校进行一次性补充建设投入。操作中要效率优先、体现公平，避免“多贷多得、不贷不得”。
　　（二）普遍提高生均拨款标准并法定化
　　1998年北京市高等学校生均预算内经费为10 965元（全国普通高校平均6 775元），而到2008年教育部直属高校拨款标准生均7 000元。地方省属院校下降更加明显，以河南省为例，2009年生均预算内经费4 217元（1998年为6 967元），不到全国平均数8 542元的一半。为落实国家教育改革和发展纲要，国家从改革和完善教育经费投入机制、依法增加政府教育投入、完善教育经费拨款机制、提高教育经费使用效益等多方面，对财政提出了更高要求。特别是在投入方面，最主要的要求是：到2012年切实完成国家下达的财政性教育经费支出占国内生产总值4%的目标分解任务。因此，各省（地区）可以考虑提高生均拨款标准，同时，完善高校基本建设拨款办法（据悉，2010年度河南省教育厅所属高校基建拨款只有4 000万元，且只集中在郑州大学等高校）。这样，学校的可支配财力将有一个较大幅度的稳定增加值，进而，政府可以要求高校拿出切实可行的化债方案。
　　
　　（三）对高校由贷款形成的资本性支出评估后按应该规模予以补偿
　　对于高校贷款形成的资本性支出（特别是引进人才等人力资本投入进行评估后予以补贴，因为人力资本投入效应具有时滞性）国家可以委托中介机构进行专项评估。补偿的原则是：若新增资本性支出与扩招规模相匹配，则国家予以认可并进行一次性补偿；若超出扩招规模需要或与扩招任务无关，则国家不予补偿。
　　（四）财政转移支付高等教育收费标准缺口资金
　　学费上涨和招生规模增长的可能性空间已注定非常狭小，大学学费收入增长的空间更加微乎其微。提高收费标准已经与包容性增长和关注民生大环境相悖。考虑到全国教育资源均衡化问题，中央财政对高等教育收费标准低于平均值的省份进行转移支付，资金专项用于化债资金来源，并按照在校生进行补贴分配。以河南省为例，现行的年生均3 650元的高校收费标准是2003年初制定的，远低于目前全国4 550元的平均值，甚至还不及中部地区周边省份。
　　（五）开征地方教育费附加并近期全部用于高等教育
　　开征地方教育费附加是政府筹措教育资金的一种长效机制。有的省份没有开征，应尽快开征地方教育费附加并硬性规定。近几年内，每年地方教育费附加全部用于高等教育，以使高校债务风险处于合理水平。
　　
　　四、需关注的几个方面
　　（一）补偿应考虑高等教育扩张贡献程度、地方政府化债努力程度
　　高等学校办学类别和办学层次不同，办学的投入和办学成本差异很大，很难给予一个相对合理的量化系数。为相对公平并体现效率，国家对各省可考虑“对高等教育扩张贡献程度＝（1999—2010年地方高校扩招学生数）/同期全国高校扩招学生数、地方政府化债努力程度＝2007—2010年地方财政累计安排偿还本金资金/ （2007—2010年地方财政累计安排偿还本金资金+2010年末银行贷款本金余额） 、债务规模下降幅度＝（2007年末银行贷款本金余额－2010年末银行贷款本金余额）/2007年末银行贷款本金余额”等指标进行分配中央财政奖补化债专款。
　　（二）补偿应打破原有财政口径而实行再分担机制
　　高校的大额财务负担理论上可以采取按隶属关系由中央和地方财政分别解决。对于经济欠发达地区的高校，主要还要靠中央财政的投入。以河南省财政收入为例，2010年省级财政一般预算收入完成1 381亿元，支出3 413.2亿元，向教育的投入达到606.7亿元，已占省级财政收入的近44%，占省级财政支出的17.8%。但若按教育投入占GDP4%以上的标准，2010年全省GDP达到22 942.68亿元，则财政向教育的总投入应达到917.71亿元以上，这显然是落实不足。因此，笔者认为，考虑全国各地财力可能，可具操作性的方案是，补偿应打破原有财政口径而实行再分担机制。
　　（三）不能一补了之，亦应构建长效机制
　　发展进程中出现的中国特色的高等教育债务问题（是现象，更是问题）值得人们反思。但是，政府不能因噎废食。发展中的问题只能在发展之中求解。
　　各级政府可建立和完善高校投融资机制改革联席会议制度，注重解决改革进程中的新情况、新问题，以优化高校发展的外部环境，指导、协调和推进高校投融资机制改革并构建长效机制。例如，建立科学的中长期人力资源发展规划、通过招生指标来控制各级各类学校的办学规模、加强对高校贷款的监管并建立有效的风险防范机制、进一步落实经济责任制并将高校债务列为高校领导干部经济责任审计的重要内容之一；同时，结合《高等学校信息公开办法》等有关信息公开规制，要求高校进一步规范财务信息披露，可以考虑引入第三方监督，实现高校财务信息公开和提高高校财务透明度，以消除纳税人的疑虑。
　　
　　【参考文献】
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　　［2］ 吴启迪. 为经济社会又好又快发展作出贡献——在建设可持续发展校园研讨会上的讲话 ［N］. 中国教育报，2008-03
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　　［3］ 汪波.透支未来：大学大幅贷款背后的隐忧［EB/OL］.http://news.beelink.com.cn/20061128/2188176.shtml．
　　［4］ 乔春华.《事业单位会计准则》与《事业单位财务规则》研究——以高等学校为例［M］. 南京：南京大学出版社，2010： 184-187.