从小泽一郎案看日本检察审查会制度

　　纵横日本政坛数十年的小泽一郎近日因涉嫌违反《政治资金规正法》将被强制起诉。为此，他被迫辞去了民主党干事长的职务，与首相宝座擦身而过，并被撤销了民主党党籍。此事让原本动荡不安的日本政坛的动向更加扑朔迷离。
　　值得关注的是，小泽一郎是在由普通公民组成的检察审查会决定下，被强制起诉的。
　　
　　一、案情简介
　　
　　小泽一郎生于1942年，父亲是自民党资深议员小泽佐重喜，属于“议员二代”。他曾就读于日本著名私立大学庆应义塾经济学部。27岁时，父亲病逝，遂返乡继承了父亲的政治事业，开始从政。因受到日本著名政治家、前首相田中角荣的赏识，小泽一郎的政治生涯可谓是一路坦途。47岁就成为自民党历史上最年轻的干事长，从而奠定了在中央政权的政治基础。1985年竹下登另立门户的逼宫中，小泽与田中脱离干系，与桥本、小渊、羽田等人另组团队，被称为“竹下派七干将”。这次逼宫事件把将小泽视为己出的田中角荣气得脑血栓发作。“竹下派”在1993年分裂，小泽遂离开自民党，创建新生党。此后他历任新进党党首、自由党党首。后来，自由党与民主党合并，小泽一郎成为民主党代表。民主党获得执政权后。小泽又于2009年9月担任了干事长。小泽横跨自民党和民主党两大执政党。历经四十余年的政坛斗争，在政治活动中一向手段高超、深谋远虑。
　　但就是这样一个政坛强人，却不得不在《政治资金规正法》和11位普通公民组成的检察审查会面前低头。
　　2004年10月，小泽一郎的资金管理团体“陆山会”用约3.4亿日元在东京都世田谷区购买了一块地皮。购买前，小泽政治团体的银行户头有一笔不明来源的4亿日元资金流入。在购买地皮的过程中，“陆山会”负责会计事务的小泽秘书石川知裕向小泽借走了4亿日元现金，进行了一系列复杂的资金操作，却没有在政治资金收支报告书中记录，存在有虚假记录问题。后来，未在2004年政治资金收支报告书中记入的4亿日元资金，却在2005年的政治资金报告书中记人了本该记人前一年报告书中的用于购买地皮的约3.4亿日元资金。4亿日元来源不明且有违规记录，违反了日本《政治资金规正法》的规定。
　　1948年颁行的《政治资金规正法》基本理念是，“政治离不开金钱，但政治与金钱必须保持正确的关系。政治资金的整个流程都尽可能地放在阳光下。以便国民对政党和政治家们的品格和守法情况进行判断和选择。这有点类似于上市公司和投资者的关系。上市公司必须如实地向投资者汇报其财务状况。以便投资者判断是否购买你的股票。”该法的主要内容是公开政治资金的收支情况，以防止政治腐败。1976年的田中角荣受贿案——接受美国洛克希德公司5亿日元，作为回报，帮助该公司取得全日空的客机定单和1988年的“利库路特事件”——利库路特公司将大量确定增值的原始股以极低价格出售或变相赠送给近百名政界要人等案件发生后。该法增加了限制政治献金的内容，并随着权钱交易方式的“升级”而不断充实内容。时至今日，已经变成一部全文近五万字的“大法”。
　　东京地方检察厅特别搜查部逮捕了石川知裕与其继任者池田光智以及涉及此案的小泽的前首席秘书大久保隆规，小泽被要求协助调查。2010年2月，东京地方检察厅以违反《政治资金规正法》为由，向东京地方法院起诉3名小泽的前秘书，但因没有找到小泽涉案的确凿证据，决定不起诉小泽。日本还专门设立了对检察官不起诉的自由裁量权进行制约的机构——检察审查会。检察审查会监督程序一般基于不起诉案件中的被害人申诉而被动提起。特殊情况下。检察审查会也可以依自身判断主动对不起诉案件自行提起监督程序。本案中，名为“追求真实会”的公民团体向检察审查会提出了举报。2010年4月，东京第五检察审查会根据举报启动了监督程序，并就是否起诉涉嫌违反《政治资金规正法》的小泽进行表决，认为对小泽“应当起诉”。但东京检方再次作出不起诉小泽的决定。10月，东京第五检察审查会又作出“应当起诉”的决定。根据《检察审查会法》的规定，检察审查会两次作出“应当起诉”的决定。就要绕开检察院进行强制起诉，公诉人由法院指定律师担当。小泽的律师代表团就这一决定提出行政诉讼，并针对小泽的诉讼程序向三级法院提起行政诉讼，要求法院作出法庭禁令。不过，最高法院驳回了小泽方面的申请，认为应当经由刑事审判程序判定东京第五检察审查会的决定是否有效。行政诉讼不应用于讨论这项决定的有效性。这意味着，小泽将被强制起诉。
　　
　　二、检察审查会制度
　　
　　日本在二战后，仿效了美国的大陪审团制度，建立了检察审查会制度。根据战后《宪法》，日本对司法制度进行了改革。强化了检察官的职权，使其能够参与从犯罪侦查到裁判执行的刑事程序全过程。例如，在提起刑事诉讼方面。日本实行“起诉便宜主义”，即检察官认为证明犯罪的证据充分时，可以提起公诉；或者检察官认为虽然证明犯罪的证据充分，但是综合考虑犯人的性格、年龄、处境、犯罪的情节、犯罪后的情况等，没有必要追诉的，也可以酌情不提起公诉。被免于提起公诉者就可以脱离刑事诉讼程序。
　　1948年的《检察审查会法》旨在制约检察官可以酌情起诉或不起诉的权力，防止其滥用权力。检察审查会是在地方法院或设有地方法院支部的地方设置独立性机构，检察审查会成员由检察审查会事务局根据《检察审查会法》规定的程序确定。一般从具有众议院议员选举权的国民中选定11人组成，且不是法律职业者。检察审查会的职权主要是审查检察官不起诉处分的适当性，并且对检察业务的改进提出建议与劝告。可以对检察官的不起诉处分作出“应当起诉”、“不起诉不当”或“不起诉恰当”等三种决议。其中，“应当起诉”决议需11人中三分之二的人数，即8名通过才可成立；其他两种决议需要半数以上通过。2009年新修订的《检察审查会法》赋予“应当起诉”的决议以强制约束力，即针对“应当起诉”的决议，检察院即便继续作出不起诉的决定，检察审查会还有权进行第2次审查；如果仍作出“应当起诉”的决议，那么，将由法院指定律师担当公诉人对案件提起诉讼。
　　检察审查会制度是日本司法民主化的体现，由一般公众对检察官的侦查、公诉活动进行审查监督，通过普通公民参与，能够在一定程度上克服因为检察官权力过度集中而带来的检察权滥用的风险。小泽案中检察审查会的决定中写道的。“国民有权利要求通过法院判决小泽是否清白”。“仅凭检察官判断没有完全定罪的把握就不予起诉是不恰当的”。同时。由于检察审查会可以通过被害人的控告、举报以及申请，来决定启动审查不起诉决定的程序。这样，被害人也能够参与到刑事起诉程序中了，即可以通过申请检察审查会审查不起诉决定来获得救济。由此，检察审查会制度也是被害人的救济途径之一。此外，检察审查会能够监督检察官的不起诉裁量权，防止不起诉的决定被滥用，有助于实现程序和实体公正。
　　但也有学者指出检察审查会制度的基本理念是普通人的判断优先于专业人士的判断。小泽一郎则在检察审查会作出对他强制起诉的决定后。流着泪说，“由外行人来判断好与不好的体系，到底好不好?”小泽认为专业的检察官们经过近一年的调查取证没能证明自己有嫌疑，这足以表明自己是清白的。还有学者质疑检察审查会会受到舆论导向的影响。在小泽政治献金案发之后，媒体开始对其进行连篇累牍的报道。舆论已经把小泽塑造成了“恶人”，而且这种舆论导向有可能是在政治对手的操纵下形成的。小泽也曾表示“这是政治斗争。”作为普通公民的检察审查会成员，有可能存在感情用事或受舆论左右的情形。而且检察审查会的决议过程是不公开的，也有人担心存在暗箱操作的可能性。
　　不管怎样，检察审查会制度的积极作用还是值得肯定的，它在一定程度上能够推翻司法当局的某些“政治考量”，将起诉权置于阳光之下，最大程度实现“法律面前人人平等”。
　　
　　三、对我国的启示
　　
　　笔者认为我国对检察权限的控制机制还不够完善。一方面，在立法上存在一定的疏漏；另一方面，广受好评的人民监督员制度仍存在一些问题。
　　就不起诉裁量权的法律规定来说，我国《刑事诉讼法》第142条规定：“对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。”对不起诉裁量权救济途径的主要规定是，对公安机关移送起诉的案件，公安机关认为不起诉决定有错误的，可以要求复议，如果意见不被接受，可以向上一级人民检察院提请复核。对于有被害人的案件，被害人如果不服，可以自收到决定书后七日以内向上一级人民检察院申诉，请求提起公诉。人民检察院应当将复查决定告知被害人。对人民检察院维持不起诉决定的。被害人可以向人民法院起诉。被害人也可以不经申诉，直接向人民法院起诉。
　　我国对于不起诉裁量权的制约主要集中在两类案件上，即公安机关侦查终结的案件和有被害人的案件。但检察机关自行侦查的贪污贿赂和渎职案件往往没有被害人，此类案件中不起诉裁量权的行使显然缺失制约机制。此外，就法律有规定的制约机制而言，其制约效果也不能令人满意。公安机关要求检察机关复议或者提请上一级检察机关复核，这等于由检察机关自身最终决定其不起诉决定的合法性，没有外力介入的情况很难保证制约机制的质量。对于被害人来说，如果对不起诉决定不服的话，一般是要通过“公诉转自诉”的方式。但是。这种方式在实践中并不具有很高的可操作性，首先，被害人很难收集到充分的证据；其次，被害人的起诉也并不一定能够启动审判程序。在司法实践中，由被害人直接到法院控诉被告人的情况也极其少见。因而，《刑事诉讼法》规定的对不起诉裁量权的制约机制还有待完善。
　　2003年9月起，最高人民检察院开始开展人民监督员制度试点。人民监督员制度与检察审查会制度都旨在对检察官自由裁量权进行外部监督。但也存在一定区别。从机构设置和选任制度上来说，日本的检察审查会设在地方法院和地方法院的分院中，检察审查会的经费被列入法院经费预算，由国会拨付。而人民监督员的办事机构是隶属于检察院的内设机构，没有独立的地位和经费保障机制。检察审查会成员是由检察审查员事务局从具有众议院议员选举权的国民中随机选定的。而人民监督员是经由机关、团体、企事业单位和基层组织民主推荐、征得本人同意并经考察后，由人民检察院聘任的。从职权范围上来说，检察审查会的职能主要集中在对“不起诉”案件的监督上，此外，还可以对如何改善检察事务进行建议和劝告。而人民监督员的主要职能是对检察机关查办职务犯罪案件中拟作撤案、不起诉和犯罪嫌疑人不服逮捕决定、超期羁押、违法搜查、扣押、冻结款物等案件进行监督，还可以对检察机关查办职务犯罪工作中的违法违纪行为进行监督。即人民监督员制度主要是着眼于对被告人的诉讼权利进行救济。平衡检察机关在查办职务犯罪案件中自侦、自捕、自诉的自主权，防止权力滥用。在监督程序的启动方面，检察审查会在某些情况下可自行启动监督程序；而人民监督员制度的规定是，检察机关在查办职务犯罪工作中一旦出现“三类案件”即应主动启动监督程序。主动要求人民监督员介入监督。也就是说人民监督员没有自行启动监督程序的权力。在监督效果方面。检察审查会的决定可引发强制起诉的效果，而人民监督员的决议不影响检察官的最终决定，只能作为办案参考，当人民监督员的不同意见不被采纳时，可以提请上级检察机关复议。上级检察机关复议的结果对下级检察机关具有约束力。
　　日本检察审查会制度旨在以普通公众的参与来制约和监督检察权的行使。在我国，可以借鉴其优势之处，继续完善人民监督员制