论对民事执行检察监督的范围和程序

　　近年来，“法律白条”现象已经相当突出，执行问题在很多地方已经被视为难以治愈的痼疾，冲击着人们对法院权威和法治秩序的信念，它已经不是一个简单的法律问题，而逐步演变为一个复杂的、危害面极广的社会问题，以至于中央多次专门下发文件要求解决执行难的问题。在这种情况下，各级法院将解决执行问题作为“一把手”工程来抓，不断加大执行工作力度。最高人民法院在全国法院系统先后部署开展了多次集中执行行动，取得了一定效果。但是，清了又积、积了又清，甚至边清边积，执行的现状非但未能改变，其中的矛盾反而变得越来越突出。
　　现阶段，执行问题主要表现为“执行难”和“执行乱”两个相互联系又有所区别的层面。“执行难”是指因执行法院或执行法官之外的因素导致的生效裁判所确认的权利义务，不能实现或不能全部实现的情形，是执行法院或执行法官在现行法律框架下难以克服的“难执行”。“执行乱”是指执行法院或法官故意或过失地违背现行法律规定或执行依据，在执行过程中损害审判权威或侵害当事人或案外人合法权益的“乱执行”情形，是纯粹因执行法院或法官的原因导致的执行问题。“执行乱问题的出现，不仅影响了执行难的解决，而且扩大和加深了执行难的程度。”当前，社会各界对执行问题的责难，主要集中在“执行乱”问题上。近年来，执行法官乱执行、违法犯罪的情况经常发生，“吃、拿、卡、要、报”早已不是个别现象。
　　开展民事执行的检察监督，一方面可以对执行权的不当运行予以制约，同时又可以对执行权的正确实行提供有力支持。地方保护、部门保护、行政干预执行，属于违法行为，并往往与国家工作人员职务犯罪交织在一起，通过检察机关的介入和监督，那些导致执行难、执行乱等因素因为检察权介入而大大减少，从而提高人民法院合法、规范执行行为的抗干扰能力。因此，现阶段在我国民事执行领域进行检察监督既符合同情，又是非常必要的。
　　
　　一、民事执行检察监督的范围设计
　　
　　任何一个完整的法律监督完成的过程，无不蕴涵着知情、建议纠正和保障这一逻辑顺序。因此，法律监督权起码由知情权、建议纠正权、保障权三种权能构成。知情权是法律监督的起点和前提，建议纠正权是法律监督的目的归宿和方法，保障权是确保法律监督落到实处的坚实后盾。法律监督权力是以上三种权能的有机统一和组合，正是此三种权力的层层递进关系构成了完整意义上的法律监督权。空泛抽象的权力如不被分解为具体的权能和实在的权力，法律监督就不可能真正落到实践中去。
　　而我国民诉法总则规定了检察监督原则，但对于执行活动如何监督缺乏具体的监督方式和程序性规定，不具有操作性。这需要我们在立法的层面对民事执行程序进行修改和完善，确立具体的监督程序和方式来保障检察机关对执行程序的监督权，以期发挥应有的作用。
　　
　　(一)民事执行检察监督的原则
　　根据民事执行活动的性质和特点，民事执行检察监督应当遵循支持和制约执行工作原则。执行检察监督的价值在于保障和促进执行公正，提高执行效率。当人民法院不当行使执行权，就会给当事人和案外人造成损害，检察监督的目的在于利用公权力的法律资源，确保诉讼当事人合法权益不受公权力的侵犯。人民法院依职权对生效民事裁判实施执行活动，应当不受外力的干扰，检察机关实施监督不能影响人民法院的正常执行活动。检察机关监督手段的运用，不是要干预法院的民事执行工作，而是按照法律监督的程序向法院提出自己的主张和看法，由法院自行纠正其不当或者违法的行为，以达到法律监督的目的。
　　
　　(二)民事执行检察监督的范围
　　对于民事执行监督范围，目前在理论界和司法界存在较大分歧，一种意见认为民事执行的监督应该采取全面监督即检察机关对民事执行的监督应当贯穿于民事执行的全过程。既要监督法院在执行阶段的裁判文书和法院的具体执行行为又要监督对执行人员徇私枉法的执行行为。另一种意见认为民事执行的监督应该采取有限监督即检察机关只要对发生法律效力的裁判是否有错误和执行人员在执行过程中是否有重大违法行为。笔者认为，法院的执行工作与其审判工作一样，主要都包括程序运作和实体处理二个方面。同样，民事执行检察监督与民事审判检察监督的范围也应该是相当的。因此，可将民事执行检察监督的范围归纳以下几种：
　　1　对执行过程中的依据违法的监督。是指法院在执行过程中采用的文书是未发生法律效力或者不具有法律效力。如执行了还未过了上诉期限或者正在上诉的判决和裁定或者执行了当事人案外达成的和解书。
　　2　对执行阶段的裁判文书违法的监督。主要是指先予执行、不予执行或中止、终结执行等裁定，当事人有证据和理由认为裁定认定事实的主要证据不足或者适用法律确有错误的或者违反法定程序的可能影响案件正确执行的。
　　3　对执行过程中的具体执行行为违法的监督。如执行主体错误，对不属于被执行人所有的财产采取了执行措施导致其合法所有人的权益受到侵害；或执行措施违法，执行过程中违法采用查封、扣押、冻结、拍卖、变卖等执行措施的；或执行范围违法，超出生效的法律文书所确定的执行范围；执行程序违法如未经估价而贱卖、压价等行为。
　　4　对执行人员的违法行为的监督。包括执行人员贪污受贿、徇私舞弊的积极行为和执行人员不作为的消极行为即判决生效后，没有法定中止执行的原因或者申请人有充分证据证明被执行人有相应被执行财产，人民法院未及时采取执行措施的。
　　5　对执行现场的监督。法院的邀请或检察院主动提出，对在本县内有较大影响案件的现场执行、财产评估拍卖的合法性、公正性进行监督。同时，检察院要配合做好当事人的执行和解工作。
　　6　其他需要监督的情形。
　　
　　二、民事执行检察监督的程序设计
　　
　　(一)执行监督的管辖
　　执行监督中的管辖，是指各级检察院之间和同级检察院之间的监督权限与分工，是具体落实民事执行监督权的一项重要制度。立法应以级别管辖和地域管辖相结合的原则确定执行监督管辖权。在地域管辖上，实行执行法院所在地或执行行为地人民检察院管辖。已经受理案件的检察院发现自己对案件没有管辖权的，应当将案件移送到有管辖权的检察院。在级别管辖上，建议实行同级监督原则。包括两层含义：一是由同级人民检察院受理对同级人民法院执行裁定的抗诉申请、对执行行为的举报、控告，并进行调查监督活动，决定监督意见；二是由受理的检察院向同级法院提出抗诉或者发出监督意见。在坚持属地原则和同级监督原则的同时，根据检察机关上下领导关系，应当允许上级检察院指令异地管辖和提级监督，即根据案件需要指定异地检察院管辖、上级检察院根据需要可以管辖应由下级检察院管辖的案件。
　　
　　(二)程序的启动
　　实行依当事人的执行异议申诉为主导，以检察机关依职权启动监督为例外的原则。因为执行主要是涉及平等民事主体之间的财产权利与人身权利，属于当事人“意思自治”的范围，受当事人处分权支配。只有执行裁定损害国家利益、公共利益以及某些造成较大社会影响的案件；检察机关自行发现执行人员有贪污受贿、徇私舞弊、枉法执行情节较为严重的案件，才依职权主动启动监督程序。
　　
　　(三)检察机关在案件审查中的程序
　　第一，执行监督的时限。为维护法院执行活动的严肃性和法律秩序的稳定性，检察机关对民事执行监督应当严格限制期限。当事人应当自执行裁定生效之日起2年内或者其他执行行为完毕之日起1年内提出申诉。但是检察机关应依职权监督的案件，南于涉及国家利益或社会公共利益，不应受此限制。第二，检察机关的审查时限。当事人申诉的，检察机关应当自受理之日起，15天之内作出是否立案的决定，对于不予立案的，应当书面告知不予立案的理由。检察机关决定立案的，应当在2月内审查完毕，作出处理意见，处理意见应当书面告知当事人。第三，检察机关决定以抗诉、检察建议、纠正违法、执行异议等方式决定监督人民法院执行活动的，应当在做出决定之日起，7日内向人民法院提交书面文书。第四，申请人到检察机关申诉的，应当提交人民法院执行的书面文书和不服执行的依据及证据。第五，检察机关已经做出处理意见的，申请人以同一理由到检察机关再次申诉的，检察机关不予受理。
　　
　　(四)人民法院对执行案件的审理程序
　　1　对抗诉案件的审理程序。对于检察机关以抗诉方式引起的执行案件审理程序，笔者认为可以规定如下“检察机关对有错误的执行行为和执行程序中的错误裁定等提起抗诉；……由法院执行裁判庭组成合议庭开庭审理，根据审理结果作出书面裁定，确有错误的予以纠正。”在此需要说明的是，在审级上应实行同级监督，即由作出裁定的法院的同级检察院提出抗诉；由作出裁定的法院直接再审：由作出裁定的原执行机构的裁判庭另行组成合议庭进行审理：在审理期限上，亦应有别于生效判决案件，应体现效率原则，人民法院在收到抗诉书后15日内立案、在立案后的一个月内审结，特殊情况下经过院长同意可延长一个月。
　　2　对检察建议书、执行异议书、纠正违法、说明执行理由和依据的审理。对于人民检察院发送的检察建议书如暂缓执行建议书、针对执行人员违法行为调查后发出的更换办案人或者纪律处分检察建议书、执行异议书、纠正违法通知书、说明执行理由和依据意见书等，法律应当赋予强制性法律效力，即确立人民法院对人民检察院的发出的这些文书提到的案件情况必须审理并反馈处理结果的原则。具体内容包括：(1)人民法院接到人民检察院提出的以上法律文书后，必须对文书中提到的案件情况进行复查，复查由原执行部门承担；(2)审理方式不同于抗诉，不需要组成合议庭开庭审理，而以书面审查为主，进行必要的调查核实；(3)形成书面报告，经院长审批或经审判委员会讨论决定。院长或审判委员会认为监督意见正确的，作出纠正处理决定，并以书面形式向人民检察院反馈纠正处理结果；不接受监督意见的，亦应当以书面形式向人民检察院说明理由。(4)审查应当在一个月内完成，特殊情况下可适当延长。
　　
　　(五)对现场监督的处理程序
　　检察机关在对人民法院的执行活动进行现场监督时，如果发现执行人员有违法行为或者执行方法不规范的情况，应当当场提出，对与执行人员拒不纠正的，应当在执行完毕之后发出纠正违法通知书，督促人民法院改正。对于执行人员执行行为虽不违法但欠妥当的，可以通过妥当的方式提醒执行人员自行纠正。
　　
　　(六)对监督过程中发现的执行人员职务犯罪的处理程序
　　检察机关在执行监督中发现执行人员涉嫌职务犯罪的，应当首先提出要求人民法院中止执行的检察建议书，然后再对该执行人员的职务犯罪行为进行充分的调查取证，如果发现涉嫌职务犯罪属实的，应当建议人民法院另行指派执行人员重新审查认定执行事实和依据，检察机关在追究执行人员职务犯罪的同时，继续监督该有瑕疵的执行活动。
　　
　　三、民事执行检察监督的实体设计
　　
　　(一)赋予检察机关调查取证权
　　这里的调查取证权指的不仅是检察机关依法调取人民法院执行文书和资料的权利，还包括针对当事人和其他部门的调查取证权。在此论述的仅仅是法律应当明确的赋予检察机关有权调阅人民法院执行文书和卷宗。检察机关办理各类案件均享有相关的调查取证权，在民事行政检察监督工作中，人民法院曾经一度以没有法律规定来抵制和阻碍检察机关调阅审判案卷，经过民事行政检察工作十多年的发展，这一问题已经解决。但在民事执行监督过程中，由于检察机关针对的是人民法院执行活动的监督，是人民法院通过自行发布司法解释予以强烈抵制一项监督工作，如果不能通过法律或者司法解释的明文规定来对检察机关的调查权予以明确的话，必将形成一种以默许的方式助推人民法院阻碍检察机关实行的民事执行监督TNze+Eb7lGLbZrogaxQQJZV5FwpH9YZTJbPRNpOK0R8=局面，从而严重制约检察机关民事执行工作的开展。可以规定为“人民检察院在依法对人民法院的民事执行活动实行监督过程中，有权调阅、复印案卷和相关的资料，人民法院应当予以配合，不得拒绝。
　　
　　(二)检法双方的配合机制
　　检法双方的积极配合是做好各项工作的基础，在建立和完善了其他具体的程序后，对于双方的协作配合机制就应当尽快建立。一是成立办事机构。检察机关的民事执行监督机构应当设在本院的民事行政检察部门，人民法院的机构应当设置在执行部门，在设置了机构之后，应当安排专人负责相关工作。二是执行案件协调机制。检察机关在受理了申请人的申诉之后，如果需要到人民法院了解相关执行情况的，人民法院应当配合；对于检察机关监督之后并执行完毕的案件，人民法院应当告知执行结果和书面的执行文书；对于人民法院没有明显违法，但确属有瑕疵的执行活动，检察机关可以通过协商、座谈等方式督促人民法院纠正。三是沟通配合机制。可以定期召开座谈会，共同分析研究人民法院执行工作中应当加强和改进的工作方法或者工作思路，检察机关在执行监督中应当需要提高和改进的监督水平和监督方式；定期通报对人民法院合法合理执行活动的支持工作即检察机关对申诉的息诉处理情况；对于人民法院主动邀请检察机关对执行活动进行监督的，积极认真的予以配合。
　　
　　(三)对抗诉案件的再审监督权
　　检察机关有权对执行中的部分裁定提出抗诉，对这类抗诉案件应当派员出席法庭审理，监督庭审活动，必要时还应当列席合议庭和审判委员会。目的是防止有错不纠，保证监督效果。对抗诉案件的再审监督权包括：人民法院开庭审理应提前通知人民检察院派员出庭；庭审中应当对检察机关调查收集的新证据主持质证；检察机关有权参与法庭调查、发表出庭意见，并对庭审活动进行监督，而人民法院有满足检察机关上述权力的义务；对重大执行案件，人民检察院有权列席合议庭、审判委员会；人民法院经审理认为抗诉理由成立的，应当作出书面裁定，纠正错误，并向人民检察院送达文书；认为抗诉理由不成立的，应当作出书面裁定，维持原裁定或决定，向人民检察院书面说明理由。对于人民法院维持原裁定的，人民检察院不得再次提出抗诉，如认为确有再次监督的必要，可以向上级检察院提出申请，由上级检察院向同级人民法院提出监督意见。
　　
　　(四)与其他部门的协作配合机制
　　在加强民事执行检察监督工作中，需要检法双方与其他部门形成协作配合机制，在全社会形成“大执行”的格局，保障人民法院执行工作的合法有序开展，切实维护执行各方当事人的利益，为社会各界的生产生活营造和谐稳定的司法环境。一是积极争取地方党委的支持。有些执行案件，在检法双方的共同努力下，仍然难以执行或者遭遇其他非法阻碍执行。因此，应当积极正确、自觉依靠党委的领导，动员全社会的力量，多管齐下，标本兼治，建立多元化的民事执行监督机制，保障民事执行监督工作的顺利开展。二是自觉接受人大的监督制约机制。在执行活动中，不管是检察机关监督执行的过程还是人民法院执行活动开展的过程，对于人大要求监督的，应当自觉积极的予以接受。对于因检法两家认识不同的案件，可以提请地方人大进行监督指导或者协调。三是与地方行政执法部门的协作配合机制。检法双方应当与地方的行政执法部门形成完善的协作配合机制，在案件办理过程中，获得这些部门的协作配合。四是尽快完善社会管理制度和社会保障机制。结合物权法的实施，建立起全礼会范围内的统一财产登记制度，以方便执行工作中对被执行财产的查询。加大检察机关的民事执行检察监督工作的宣传力度，保障当事人因人民法院的执行活动导致权力受损害时能及时通过到检察机关申诉维护其合法权益，减少社会不安定因素。通过社会保障机制，对权利受到侵害但因执行不能到位导致生产生活困难的权利人予以救