强化上级检索院对下级检察院业务监督之途径

　　上级检察院对下级检察院开展业务监督，主要体现在《刑事诉讼法》、《人民检察院刑事诉讼规则》及高检院出台的有关文件规定中。从规定的内容来看大致分为以下三类：
　　第一，原则性或一般性规定。根据《人民检察院刑事诉讼规则》、高检院下发的《关于加强上级人民检察院对下级人民检察院工作领导的意见》的规定，上级检察院认为下级检察院作出的决定确有错误的，应当指令下级检察院纠正或者依法直接予以撤销或变更；发现下级检察院已办结的案件有错误，或者正在进行的执法活动违反法律、司法解释以及上级检察院有关规定的，应当指令下级检察院纠正。
　　第二，相关的保障制度。实践中，与内部业务监督密切相关的保障制度主要有请示报告制度、工作考评制度。其中，下级检察院向上级检察院请示报告的范围包括：工作中的重大事项和重大疑难复杂案件；工作情况报告、专项报告；工作中的重要、紧急情况及决定事项落实情况等的报告，等等。在请示报告制度之外，上级检察院还通过推行、完善工作考评机制，引导下级检察院自觉执行上级检察院部署，接受上级检察院的指导和监督，以确保对下级检察院开展的业务监督取得实效。
　　第三，对具体工作环节作出的规定和要求。在具体的工作环节上，运用的监督方式主要有备案审查、审批和复查，它们都是发现办案质量问题、及时纠正错误决定的有效途径。在具体规定上，包括对直接受理侦查案件立案的备案审查、不立案决定的复查、是否逮捕的审查决定、作撤案和不起诉决定的审批以及对部分批准逮捕案件的备案审查、对不批捕和不起诉决定的复核、对确有错误的起诉和不起诉决定的监督，等等。
　　
　　一、影响上级检察院对下级检察院开展业务监督的制约因素
　　
　　第一，上级检察院和检察官开展监督的积极性不高，或者缺乏相应的监督能力。
　　第二，下级检察院主动接受监督的意识不强，或者不敢、不愿接受监督。一些下级检察院和检察官认为这种业务监督是系统内的监督，形式重于内容，难以起到纠错作用，因此有时存在对应报上级检察院监督的案件不报、漏报或不及时报送的情况。除上述认识上的因素外，以下两个原因也可能导致下级检察院规避监督：一是下级检察院和检察官发生了滥用检察权和不公正执法的情况，害怕接受上级监督，还有一个原因就是认为上级检察院个别部门或办案人员业务水平、指导能力不强，如果接受了监督，按规定又应执行可能是错误的决定，于是便通过不报或漏报方式逃避业务监督。
　　第三，监督范围过于零散，监督手段比较单一。从刑事诉讼法和《人民检察院刑事诉讼规则》中关于上级院对下级院开展监督的原则性规定来看，在监督范围上，上级检察院拥有对下级检察院全部业务工作的监督权。但实践中，上级检察院对这一规定的落实并不到位，大多只是对下级的请示予以答复以及执行高检院对具体工作环节作出的监督性规定，监督范围较窄且比较零散。而在监督手段上，除备案审查、审批、复查外，缺乏经常性的监督工作机制，监督手段比较单一，监督效果难如人意。
　　
　　二、上级检察院对下级检察院开展业务监督途径的完善
　　
　　(一)应当对检察工作一体化中的权力配置作出明确规定
　　我国宪法和检察院组织法都规定了上级检察院对下级检察院行使领导权，但对这一领导权的权力配置并未做出明确解释。本文认为，领导权应当包括指挥、指导、管理、监督等项权力，这些权力既是检察工作一体化原则的体现，也是落实检察工作一体化原则的保障。因此在立法上，特别是检察院组织法的修订上，应当对检察工作一体化中关于领导权的配置作出明确规定，以避免产生认识上的歧义和操作上的不当，具体可以规定为：“上级检察机关对下级检察机关有指挥、指导、管理和监督的权力，上级检察官对下级检察官有指挥、指导和监督权。”
　　
　　(二)从强化事前指导角度对工作考评机制加以完善
　　实行统一、自上而下的考评是规范执法行为、防止滥用检察权、保证公正执法的重要途径。工作中，建立完善而成熟的工作考评机制，不仅需要有完备的考评标准、考评办法，还要有规范化的办案流程作为基础，并有错案追究制度与之相配套，在此基础上，由上级检察院对下级检察院开展工作上的统一考评和管理。考评的日常机构可以由成立的案件质量管理部门具体负责。工作考评能够有效地发挥事前指导和预警的功能，通过工作考评机制的推行和完善，有利于上级院及时发现和纠正下级院执法办案中存在的倾向性问题和错案、瑕疵案件，以便形成一种有效的“防错机制”。
　　
　　(三)对内部业务监督方式加强探索和运用
　　上级检察院在开展内部业务监督的方式上，除继续运用备案、审批、复查之外，还要注重探索和运用其他有效的监督方式，如利用网上办案系统对下级院案件办理开展全程动态监督、对易发生问题的环节开展专项检查、定期开展案件评查、监督业务工作进展情况、检查内部监督制约制度的落实情况，等等。同时，还应当对一些监督方式予以制度化和规范化，以利于实践中的规范和严格操作，避免过于随意化而影响了监督效果和权威。如对下级院请示的案件或事项，有的上级对口业务部门还规定了一些条件，如“案件必须事实清楚、证据确实充分”等等，但实践中需请示的案件或事项不一定都符合这些条件要求，对在条件之外又需向上级院请示的案件或事项，上级院应如何规范地给予答复，则往往并无明确的规定。
　　
　　(四)内部业务监督的范围应当进一步扩大
　　内部业务监督的重点是案件监督。为强化对案件的监督，各地上级检察院可考虑在现有的备案审查、审批、复审的案件范围之上，作出进一步扩大的规定，同时兼顾解决好相互间的衔接和协调性问题。如，备案案件范围可以在现有基础上再增加立案监督案件、捕后撇案案件、作无罪判决案件、领导交办案件、人大转办案件，等等。此外，在监督的范围上，除注重加强上级对口业务部门对下级对口业务部门的监督外，还应注重加强上级对下级其他方面的监督，比如实行上级检委会委员列席下一级检委会制度，强化上级院案件质量管理部门对下级院各办案部门的案件质量监督，等等。
　　
　　(五)加强对内部业务监督机制运行的制约，以防止滥用权力或监督不力情况发生
　　在内部业务监督机制运行中，上级检察院滥用监督权，或者因监督不力而导致监督流于形式，是最容易出现且较难解决的问题。在高检院下发的《关于加强上级人民检察院对下级人民检察院工作领导的意见》(以下称《意见》)中，对下级院滥用职权，应当报请备案或提请批准而不上报等情况，规定了相应的追究责任条款，而对于上级院滥用监督权，应当如何救济和追究相应责任却没有规定。同时，按照刑事诉讼规则和《意见》的规定，下级检察院如果认为上级检察院的决定有错误，应当在执行的同时向上级检察院报告，上级检察院经复议认为确有错误的应当及时纠正，但在有关具体工作环节的备案、报批等规定中，却往往只规定了应当执行上级院的规定，而没有进行报告和申请复议等救济程序的规定。为增强监督效果，加强对上级院执法行为的约束，有必要对《意见》作进一步的修改完善，对上级院滥用权力的规定相应的责任追究条款，对备案、报批等具体工作环节，增加下级院提出报告或复议等救济渠道的规定，以有效防止上级检察院滥用权力或怠于行使权力。
　　
　　(六)上级检察院和检察官的监督意识和责任意识需进一步强化这也是增强上级院对下级院业务监督实效性的必然要求。作为开展内部业务监督的主体，上级检察院要更好地发挥监督作用，必须要牢同树立监督意识和责任意识，敢于承担、敢于负责，以过硬的监督能力来强化自身的监督权威。在强化观念、提高认识的基础上，上级检察院的业务部门和检察官还要努力做到：既具备发现问题的能力，避免走过场和流于形式，又要有能力对发现的问题采取措施及时解决；既能够在规定期限内作出准确答复，对备案、报批的案件认真严格审查，又要注重加强业务学习和岗位培训，努力提高自身的业务水平和综合素质：既能够按法定程序依法开展工作监督，又要注重加强对监督方式和渠道的研究，努力创新工作方式，不断提高下级检察院的执法水