关于全面推行人民监督员制度的几点思考

　　2010年10月底，最高人民检察院召开检察机关全面推行人民监督员制度电视电话会议，部署在检察机关全面推行人民监督员制度。全面推行人民监督员制度，是贯彻落实中央决策部署、深化检察体制和工作机制改革的重大任务，是完善自身监督制约机制、保障检察权依法独立行使的必然要求，是深入推进三项重点工作、更好地维护社会和谐稳定的重要举措。为认真贯彻落实高检院会议精神、全面推行人民监督员制度，我们在认真总结试点工作经验的基础上，重点学习研究高检院最新下发的《关于实行人民监督员制度的规定》，分析研究新规定实施后可能出现的新情况、新问题，提出全面推行人民监督员制度的对策思考。
　　
　　一、人民监督员制度试点工作的主要特点和做法
　　
　　我院自2004年9月启动人民监督员制度试点工作，按照上海市检察院统一部署，在本辖区实行“统一选任”人民监督员和“下管一级”的监督工作模式，经过6年探索，人民监督员制度试点工作深入开展、稳步推进，取得了良好的效果。截止2010年11月，我院组织人民监督员监督本辖区基层院提请的“三类案件”共有89件，其中不服原逮捕决定的7件、拟作不起诉的46件、拟撤销的36件。经监督评议，人民监督员同意区院处理意见的有82件，不同意区院拟处理意见的有7件。对于人民监督员不同意区院拟处理意见的7件案件，经区院检委会讨论决定，采纳人民监督员意见的有6件。目前，区院提请监督的案件中，已按规定程序办结的有87件，均向人民监督员反馈最终处理结果，另有2件正按规定程序办理中。此外，本院承办并提请市院组织人民监督员监督的“三类案件”共有13件，经监督评议，人民监督员全部同意本院的拟处理意见。本辖区试点工作的主要特点和做法有：
　　第一，加强试点工作的组织领导。一是院党组加强对试点工作的组织领导。我院党组始终高度重视试点工作，专门成立试点工作领导小组，每年召开本辖区试点工作会议，试点工作呈现出院党组统一领导、职能部门组织协调、辖区院齐抓共管的良好局面。二是辖区院积极支持和主动接受监督。三是市院人民监督员办公室加强工作指导。市院人民监督员办公室经常参加辖区院案件监督评议活动，对严格规范监督评议工作提出具体指导意见，及时研究解决试点工作中的疑难问题。
　　第二，人民监督员积极履行职责。一是人民监督员队伍结构合理。我院现任23名人民监督员中，市、区人大代表7人，占总数的30.4％，市、区政协委员9人，占总数的39.1％；中共党员11人，占47.8％，民主党派9人、无党派人士3人，占总数52.2％；市属单位推荐的11人，占47.8％，区属单位推荐的12人，占52.2％。人民监督员的职业代表性跨越金融、科研、教育、企业、社会团体及街道社区等多种行业。二是人民监督员履行职责积极认真。6年来，本辖区现有23名人民监督员平均参加监督案件11次以上，其中有6人参加监督案件20次以上，最多的达37次。三是人民监督员监督意见专业到位。
　　第三，认真开展统一选任和管理人民监督员工作。按照市院统一部署，我院认真开展统一选任和管理人民监督员工作，统一由市院选任人民监督员，统一以上海检察机关人民监督员的身份履行监督职责，统一由市、分院设立的人民监督员办公室组织管理。
　　第四，坚持完善“下管一级”案件监督模式。一是坚持实行“下管一级”监督模式。试点以来，我院坚持实行“下管一级”案件监督模式，即本院管理的人民监督员“下管一级”对辖区院查办的职务犯罪案件实施监督，而本院承办的案件则提请市院管理的人民监督员实施监督。“下管一级”监督模式最大的特点是选任人民监督员的检察机关与接受监督的检察机关相分离，人民监督员履职公信力明显增强。二是统一规范案件监督评议程序。我院先后制定了《一分院辖区人民监督员监督案件工作细则》、《一分院辖区人民监督员监督案件工作流程》及《一分院辖区人民监督员监督案件工作程序及工作内容》等规定，对分院、辖区院的工作内容进行分工，明确双方的工作要求和工作责任。三是加强案件监督工作的规范化建设。我院对案件监督评议程序进行细节化、流程化和规范化改造，设置了预备会议环节、接受监督环节、评议表决环节、表决反馈环节、宣布结束环节等5大环节具体10余项步骤。此外，还统一规范了案件监督材料的制作要求，在制作拟处理决定书、案件汇报提纲、主要证据目录等案件监督材料时，用语要准确、叙述要完整、理由要充分。
　　第五，积极拓展人民监督员的监督途径。一是主动邀请人民监督员参加我院开展的“深入学习实践科学发展观活动”。先后邀请人民监督员36人次参加了本院动员大会、领导班子分析检查报告群众评议会、解放思想理论研讨会、群众评议会以及总结大会等活动全过程。人民监督员在肯定我院开展学实活动的同时，对进一步加强检察队伍建设和检察业务建设提出建议。二是主动邀请人民监督员参加我院开展的“恪守检察职业道德，促进公正廉洁执法”主题实践活动。组织召开座谈会，向人民监督员及时通报我院深入推进三项重点工作和开展主题实践活动等情况，认真听取人民监督员的意见和建议。三是主动邀请人民监督员参加我院开展的“公诉集中听庭评议”活动。自2008年起，连续3年邀请人民监督员担任外聘评委，参与听庭评议活动。在听庭评议中，人民监督员不仅深入了解出庭公诉工作，而且提出许多颇有价值的建议，得到了公诉部门的好评。3年来共有240人次的人民监督员参加出庭公诉的明访评议和暗访评议活动。通过组织这些监督活动，丰富发展了人民监督员工作，也取得了良好的社会效果。
　　
　　二、全面推行人民监督员制度面临的新要求、新情况
　　
　　2010年11月，高检院正式下发《关于实行人民监督员制度的规定》(下称“《新规定》”)，对高检院于2003年9月下发的《关于实行人民监督员制度的规定(试行)》(下称“《试行规定》”)作了重要修改完善。我们通过《新规定》与《试行规定》的对照比较，结合上海尤其是本院试点工作实践，对《新规定》执行中的一些新要求、新情况进行分析研究。
　　第一，进一步改进人民监督员的选任和管理方式。高检院确立了上级院选任和管理人民监督员方式。根据《新规定》要求，省级以下人民检察院人民监督员由上一级人民检察院组织选任；有条件的省、自治区、直辖市可以由省级人民检察院统一选任人民监督员。据此，人民监督员的选任和管理，应以上级院即省、市两级检察院选任和管理为主，县级检察院不再单独选任和管理人民监督员。试点期间，高检院则实行本级院选任和管理人民监督员的方式，即县级检察院可以选任和管理人民监督员。上海检察机关结合上海地域实况、交通便利、上下级之间联系比较密切等特点，报经高检院批准，采取了“统一选任、下管一级”的方式，即统一由市院检察长颁证，统一以上海检察机关人民监督员的身份履行监督职责，统一由市、分院设立的人民监督员办公室组织管理。我院在市院统一选任过程中主要承担推荐、考察人民监督员等具体工作。《新规定》执行后，高检院在关于印发《关于实行人民监督员制度的规定》的通知中要求，对试点期间已经选任的人民监督员，任期未届满的，要由上级检察院按照新的要求予以确认，以保证工作的连续性和严肃性。目前，我院现有23名人民监督员，其中有8名成员已连任两届(按试行规定任期为3年，将至2011年6月届满)。因此，《新规定》实行后，我们将面临的是重新确认还是重新选任人民监督员，而且确认和选任工作是仍由市院还是由本院组织，均需要进一步明确。
　　第二，进一步调整人民监督员的监督范围。《试行规定》对“三类案件”(即犯罪嫌疑人不服逮捕决定、拟撤销案件、拟不起诉)、“五种情形”进行监督，其中对“三类案件”要无一例外地进入监督评议程序，是必经程序，故称为刚性监督；而对“五种情形”，人民监督员可以提出意见，但是否启动监督评议程序，则由检察长决定，故称为柔性监督。《新规定》取消了原“三类案件”中“犯罪嫌疑人不服逮捕决定的”一类案件，而将原来的另二类案件(拟撤销案件和拟不起诉案件)与原“五种情形”合并为“七类案件或事项”，统一纳入刚性的监督程序，成为必经程序。据此，《新规定》对监督范围重新界定为：应当立案而不立案或者不应当立案而立案的；超期羁押的或者检察机关延长羁押期限的决定不正确的；违法搜查、扣押、冻结的或者违法处理扣押、冻结款物的；拟撤销案件的；拟不起诉的；应当给予刑事赔偿而不依法予以赔偿的；检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑迅逼供、暴力取证等违法违纪情况的。试点以来，本院辖区基层院提请监督的全部为“三类案件”共计89件，我院提请监督的也均为“三类案件”共计13件，尚未有“五种情形”监督的实例，因此对“五种情形”的监督相当陌生。但随着监督范围的调整，人民监督员制度宣传力度进一步加大，有关“五种情形”的案件进入监督程序的可能性会大大增加，我院人民监督员办公室组织监督的任务和难度均会有明显增加。
　　第三，进一步规范人民监督员的监督程序。一是改进案件的监督模式。根据《新规定》要求，为与上级院统一选任人民监督员的方式相适应，省级以下人民检察院提请监督的案件，由上一级人民检察院组织人民监督员监督。对于省级院统一选任人民监督员的，省级以下人民检察院提请监督的案件，可以由地市级或者省级人民检察院组织人民监督员监督。试点期间，本市统一实行“下管一级”的监督模式，即本辖区各区院承办的案件提请我院管理的人民监督员进行监督，而我院承办的案件则提请市院管理的人民监督员进行监督。按照《新规定》可能出现的新情况是，本院承办的案件需要监督的，是提请市院管理的人民监督员进行监督还是由本院管理的人民监督员进行监督，需要进一步明确。二是改进了案件的监督程序。《新规定》将“七类案件或事项”全部纳入刚性监督且适用统一的监督程序，对监督工作的启动、开展、反馈等具体环节，都作了具体明确的规定。尤其是对人民监督员提出监督的原“五种情形”的案件，《新规定》明确了“先审查后监督”的原则，即按照管辖分工，由具体职能部门审查办理，提出拟处理意见后，再启动人民监督员监督程序。由于原“五种情形”案件复杂，涉及众多承办部门，且试点期间又缺乏监督经验，在本市“下管一级”监督模式下，如何做好上级院人民监督员监督程序与基层院办案程序的衔接，如何制定工作流程、规范有序操作原“五种情形”的监督活动，将会成为相关职能部门和人民监督员办公室共同面临的重点难点问题，需要早作研究应对。三是强化监督程序的刚性。根据《新规定》对应当接受人民监督员监督而迳行作出处理决定的，上级院应当予以通报，必要时可以责令下级院重新启动人民监督员监督程序。结合直辖市分院的管辖职能，这既要求我们必须明确上级院的主体，也要求我们构建必要的防漏纠错发现机制。
　　第四，进一步充实人民监督员队伍。根据《新规定》的要求，省级、地市级人民检察院应当根据本辖区案件数量、人口、民族等因素合理确定人民监督员的名额及分布。目前，本院管理的人民监督员虽有23人，但可供挑选的人民监督员仍感不足。从其履职情况来看，由于人民监督员大多本职工作较为繁忙，以及自身重视程度差异等因素，人民监督员参加监督活动不尽均衡。尤其是遇到监督的案件相对集中，或者遇到年末、“两会”期间等节点需要监督案件时，按规定安排人民监督员参加监督评议活动困难较大。而监督任务逐年增加和监督活动逐年扩大，如近年来本市检察机关连续开展集中听庭评议活动，大多由人民监督员担任评委。全面推行人民监督员制度后，原“五种情形”被列为刚性监督程序，监督范围将进一步扩大。因此，迫切需要进一步调整并充实人民监督员队伍。
　　第五，进一步加强服务保障人民监督员工作。《新规定》从人民监督员履行职责的保障和人民监督员办事机构的职责等方面都作了明确规定。强调要健全人民监督员的意见、建议办理机制，积极拓展接受人民监督员监督的渠道，完善人民监督员联络服务机制。一是要加强对监督意见的处理反馈。《新规定》要求，检察长或检委会对提请监督的案件作出决定后，人民监督员办公室应在2日内告知参加监督的人民监督员，7日内报上级院人民监督员办公室备案。二是要积极拓展监督途径。要适时向人民监督员通报检察机关重大工作部署、决策和其他工作情况，邀请人民监督员参加、列席有关会议，参与执法检查、案件公开审查和听证等活动。加强服务保障工作。积极协调解决人民监督员监督过程中遇到的困难，为人民监督员履行职责提供必要的经费保障。
　　
　　三、全面推行人民监督员制度的几点思考
　　
　　全面推行人民监督员制度，是贯彻落实中央决策部署、深化检察体制和工作机制改革的一项重要任务，对于发展和完善中国特色社会主义检察制度，保证检察机关独立公正行使检察权，更加扎实有效地做好新形势下各项检察工作，具有十分重要的意义。为精心组织、周密部署，确保改革工作顺利推进，取得实效。我们在总结试点工作经验的基础上，结合本院实际，提出如下建议。
　　第一，抓好《新规定》的学习传达和贯彻落实工作。要以贯彻落实高检院电视电话会议精神为契机，深刻认识全面推行人民监督员制度的重要性，认真抓好《新规定》的学习贯彻。一是要组织人民监督员学习贯彻，在学懂弄通《新规定》的具体内容和要求上下功夫；二是要推动辖区院人民监督员专职人员的学习贯彻，在帮助指导落实新规定上下功夫；三是要及时将新规定、新要求传达至各办案部门和相关职能部门，加强与本院相关业务部门的沟通协调。
　　第二，坚持本市统一选任和管理人民监督员的模式。本市推行的“统一选任、下管一级”模式与高检院《新规定》精神要求完全一致，符合本市检察工作实际，有利于增强监督效果和执法规范化，而且作为创新选任管理模式的改革经验在全国检察机关交流，得到高检院的充分肯定和采纳。为此，我们建议继续坚持和发展“统一选任、下管一级”的上海模式，由市院统一组织选任人民监督员，统一由市、分院组织管理一支人民监督员队伍，统一以“上海市检察机关人民监督员”身份履行监督职责。同时，我们还建议坚持上级院组织人民监督员监督案件的模式，即由分院管理的人民监督员监督基层院承办的案件，分院承办的案件则由市院管理的人民监督员实施监督。
　　第三，进一步调整和充实人民监督员队伍。一方面对试点期间选任的人民监督员可以重新确认，重新确认中要保留骨干力量，对一些履职积极认真、监督工作经验丰富，有监督时间条件的人民监督员将继续留任，而对个别年龄偏大、身体不好、自动辞任、因职务变动等不宜继续担任人民监督员的将不再选任。另一方面适当重新选任一批人民监督员，扩大人民监督员队伍。在选任中，既要保持人民监督员的代表广泛性，适当增加基层代表的比例；还要合理兼顾市、区两级单位推荐人民监督员的比例，适当增加市级机关单位的推荐比例。
　　第四，严格执行监督工作程序。一是认真落实《新规定》的相关制度规定，注重在严格规章、规范程序、认真执行上下功夫，确保《新规定》全面有效的实施。同时，结合一分院辖区实际，适时研究制定全面推行本辖区人民监督员制度实施细则。二是对于基层院应当提请监督而未提请监督的情形，根据市、分院职能分工，分院发现的应报告市院，由市院通报或责令重新启动监督程序。三是及时更新人民监督员工作文书，建议市院根据新规定提供的人民监督员工作文书样式，及时统一印制并下发全市执行，严格按照格式要求和内容制作填写，人民监督员办公室要加强审查指导和督促，确保监督工作文书的统一规范。此外，人民监督员办公室与相关职能部门加强协作配合，共同研究制定工作措施和工作程序，确保案件监督工作有序平稳推进。
　　第五，加强人民监督员的服务保障工作。一是认真按照《新规定》的相关要求，加强人民监督员办公室的自身建设。针对《新规定》实行后工作量加大、监督案件数量增加的实际，建议对办公室人员结构、装备等方面给予必要的支持。二是建议市院修改《关于支付人民监督员交通、通迅等补贴费用的若干规定》，结合本市人民监督员工作实际，对人民监督员履行职责所需的交通、通迅及书报资料等经费补助标准适当提高。三是加强对《新规定》执行中的新情况、新问题的研究。要加强监督程序、监督范围等方面的情况调研，及时研究提出解决问题对策和意见，对执行中遇到的重要问题还要及时报告市院，争取上级指导帮助，确保监督程序与诉讼程序、办案程序的有效衔