试论检察机关参与社会管理创新的定位及途径

　　深入推进三项重点工作是中央政法委的重要部署，检察机关在贯彻三项重点工作时，对社会矛盾化解和公正廉洁执法的理解和贯彻比较一致，但对检察机关参与社会管理创新的认识上存在一定争议，有人认为检察机关属于司法机关，不属于社会管理的主体。本文将从厘清检察机关与社会管理创新的关系问题出发，尝试探讨检察机关参与社会管理创新的职能定位，以及参与社会管理创新的途径。
　　社会管理创新是去年中央政法委提出的三项重点工作之一。近期中央将“加强和创新社会管理”摆在了与“树立和落实科学发展观”“加快经济发展方式转变”等同等重要的位置。社会管理创新受到如此重视，说明传统的社会管理理念和模式已不适应新形势下经济社会日益发展的迫切需求。社会管理创新不仅是检察机关履行职责的重要内容、发挥职能作用的重要领域，也是检察机关维护社会和谐稳定、服务经济社会科学发展、推动自身工作科学发展的关键所在。检察机关顺应时代潮流参与到社会管理创新，关键是要结合检察职能定位，找准切入点。
　　
　　一、创新社会管理的迫切性及其原因分析
　　
　　改革开放30多年来，随着我国经济的迅猛发展并融入全球化市场，市场经济逐步建立，原有的社会结构、社会组织形式、就业方式和利益分配方式等呈现出多样化的发展趋势，社会利益分化、价值多元、矛盾复杂、风险加大，社会整合和社会控制的任务非常繁重，社会管理面临着历史性的挑战。传统的社会管理体制和管理方式已经越来越不适应经济社会深刻变化的需要，突出表现为以下几个方面：
　　
　　(一)社会管理理念滞后于社会发展
　　过往，在一个同质化的社会，社会管理相对简单，但今天，经济、社会价值的分化带来不同的利益群体的分化，不同群体需要表达不同的利益，不同利益表达之间怎样才能达到协调，这是社会必须面对的问题。现代社会管理需要创新，形成“科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制，协调不同利益主体的利益”。
　　
　　(二)社会公共事业建设滞后于经济发展
　　社会建设属于社会管理的重要方面，主要是指社会公共事业建设。当前，我国政府仍带有浓厚的投资型政府的特征，长期充当经济建设引导者，过于关注GDP的增长，忽视了社会公共事业发展，导致社会保障、教育文化、医疗卫生、环境保护等公共事业的发展滞后，管理体制不畅、服务社会的功能不强、公共产品分配不公等。
　　
　　(三)社会管理的法治化、规范化欠缺
　　社会治安问题、生产安全事故、食品安全事件、官员腐败问题、拆迁纠纷事件等一些列引发上访或群体性事件，影响社会和谐的问题，其根本原因可归结为_在这些领域的社会管理上，法治化和规范化水平欠缺。体现为漏管、管理交叉、错管，漏管表现为相关领域法律法规不健全，部分环节没有纳入社会管理的范围或者管理的保障机制不健全：管理交叉即多头管理，管理的权限、责任不清，导致多个主体管理同一事项，也可能导致多个责任主体相互推卸责任；错管主要是指管理权限错位，管理权的不当授予，管理起来不够专业，权力制约失衡，对管理缺乏监督。
　　
　　(四)社会自治组织和自治程度不发达
　　在流动性强、高度分化的社会里，政府对社会的管理幅度更宽，管理摊子铺的过大，不能实现集约化管理，导致管理资源不足、效率底下。政府不能包揽一切，就必须动员社会各种资源进行管理，政府要引导各种社会组织加强自身建设、增强其服务社会的能力，要探索在适当的领域把政府职能转移为社会组织的服务职能。政府主要把精力集中在对社会组织的管理，实现对社会组织成员的集约化管理，提高管理效率和质量。
　　
　　二、检察机关在社会管理创新中的职能定位问题
　　
　　(一)检察机关参与社会管理创新的认识问题
　　检察机关能否参与社会管理创新，是否属于社会管理的主体，是检察机关在参与社会管理创新过程中首先要厘清的认识问题。社会管理主要是政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。概况起来说，社会管理在广义上，是由社会成员组成专门机构对社会的经济、政治和文化事务进行的统筹管理：在狭义上仅指在政府部门依法管理和规范社会组织、社会事务，协调社会矛盾，调节收入分配，保证社会公正，维护社会秩序和社会稳定。社会管理创新是指在现有社会管理的条件下，对现行社会管理理念、方法和机制进行改造、改进、改革，构建新的社会管理机制和制度，健全社会管理体系，以实现社会管理目标及一系列活动的过程。
　　当前，在推进社会管理创新工作进程中，检察机关内部存在着一些有争议的认识。首先，有人认为社会管理主要应以政府职能为主导，检察机关依法独立行使法律监督权，在社会管理创新领域不应作为：其次，有人认为检察机关在推进法律监督工作的同时，便是为社会管理创造良好的外部环境，只要正常履职即是参与社会管理创新，无须作为。勿庸置疑，这些观点都过于狭隘片面，不能适应社会管理创新工作对检察机关提出的新要求。最高人民检察院《关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的实施意见》对检察机关参与社会管理创新的内容作了具体规定，这是检察机关参与社会管理创新的依据和基础。
　　
　　(二)检察机关参与社会管理创新的职能定位问题
　　检察机关作为国家的法律监督机关，在我国属于司法机关的范畴，有学者认为检察机关是带有一些行政权属性的准司法机关。行政权最重要的特征是管理，司法权最重要的特征是处理案件，检察权有案件性，这点与司法权接近，成为将其归类为准司法权的最关键因素。所以，从权力属性上来讲，检察机关不是典型的社会管理主体，不具有社会管理职能。但从广义的社会管理来讲，检察机关具有对内管理的职能，同时，部分检察职能如公诉权、职务犯罪侦查权，具有主动追诉犯罪的功能，相对于中立的司法属性而言，具有一定的控制犯罪的社会管理性质。
　　从上面的分析，我们大致可以做出这样的判断，检察机关具有一定的打击和控制犯罪的职能，具有对内管理的职能，这些都是广义上的社会管理职能，但从狭义的社会管理职能上来讲，检察机关不是社会管理的直接主体。但是，检察机关在我国定位为法律监督机关，有相对广泛的法律监督权，公诉部门可以对刑事审判活动进行监督，侦查监督部门可以对侦查活动进行监督，监所监察部门可以对刑罚执行活动以及周事强制措施进行监督，民事行政检察部门可以对民事行政审判活动及其执行活动进行监督，反贪、反渎职侵权部门和职务犯罪预防部门还可以对行政执法活动进行监督。公安机关、法院、监狱、看守所、行政机关作为被监督者，其中除法院属于司法机关外，公安机关、监狱、看守所和行政机关都具有明确的社会管理职权，检察机关的法律监督相对于被监督对象而言是具有一定法律强制力的外部监督，对于被监督机关的内部监督和管理具有重要促进作用，有利于规范被监督机关的内部管理。同时，对于促进公安机关、监狱、看守所、行政机关规范执法行为，完善和创新其管理社会的体制机制也具有重要的促进作用。
　　综上所述，我们认为，检察机关属于广义的社会管理主体，其执法办案活动是广义的社会管理活动，同时作为法律监督机关，检察机关对部分社会管理活动负有监督职责，既是创新的主体，又是推进创新的力量。检察机关参与社会管理创新，对于维护宪法和法律的统一正确实施，促进公正司法和依法行政，推动法治化社会管理模式的形成，具有其独特的促进作用。
　　
　　三、检察机关参与社会管理创新的途径
　　
　　检察机关不是社会管理的直接主体，其社会管理作用是通过执法办案向社会管理职能的适当延伸，以及运用法律监督促进社会管理创新实现的，主要体现在以下几个方面。
　　
　　(一)执法办案向化解社会矛盾、修复社会关系的延伸
　　社会矛盾的产生的原因可概括为两个方面，一是社会交往摩擦产生的矛盾，即各种人际交往、经济交流等过程中产生的矛盾；二是社会管理存在偏差产生的矛盾，即由于管理上存在瑕疵或错误，导致相关当事人采取不当行为而产生矛盾。检察机关所办理的案件，往往是社会矛盾激化到一定程度的结果，矛盾纠纷的激化可能由于信息不对称，存在重大误解导致：也可能是一方采取严重的欺骗、侵权等，导致严重不公而产生。检察机关执法办案就是要以法律责任追诉为手段，惩治导致矛盾的过错方，维护被害方合法权益，弥补被害方损失；以析法说理为依据，沟通信息，分清责任，化解矛盾，修复受损的社会关系。从某种意义上来讲，检察机关执法办案适当向化解社会矛盾延伸，具有对激烈社会矛盾的进行纠偏、修复和管理作用。
　　
　　(二)通过法律监督促进被监督主体创新社会管理
　　公安机关、监狱、看守所和行政机关具有明确的社会管理职权，也是检察机关在执法办案过程中进行法律监督的对象。法律监督权既体现了权力在不同部门问的配置，也体现了权力的分立与制衡，检察机关的法律监督权赋予了检察机关启动程序、纠正违法行为和检察建议的权力，这些权力是在检察机关参与相关执法办案环节过程中行使的，检察机关比较容易发现被监督主体在执法过程中所存在的问题，具有较强的针对性，可以促进被监督主体规范或创新管理模式。检察机关在一些重大疑难案件中，可以提前介入公安侦查活动，在侦查取证上给予公安机关适当建议，在批捕环节可以运用审查批捕权控制证据的质量。检察机关在驻监检察工作中，可以对监狱管理上的漏洞或不公正管教行为提出检察建议，甚至有些地方开始探索检监共建，检察机关可以连接到监狱的动态管理信息平台，及时收集监狱管理信息，受理服刑人员举报、控告，综合分析后形成检察建议，促进监狱形成公开、公平、公正的监狱管理氛围和有助于服刑人员积极改造的激励导向机制。检察机关在查办职务犯罪案件过程中，可以针对个案进行分析，揭示个案罪犯所在行政机关的体制机制问题，有针对性地作出检察建议，督促其堵塞社会管理漏洞：也可以结合查办的类案对特定的行政系统作出检察建议，甚至可以结合职务犯罪的特点或苗头，主动在某些行政领域开展职务犯罪预防工作，促进其加强社会管理创新，防患于未然。
　　
　　(三)参与社会综合治理创新社会管理模式
　　社会综合治理的目标是构建和谐社会，是社会发展的重要前提，也是社会管理的重要内容，而和谐社会不是没有社会矛盾的社会，而是能有效化解社会矛盾的社会。检察机关作为社会矛盾化解的主要主体，参与社会综合治理是其分内之事。综合治理的最终目标是化解所有的个案矛盾，但要达到这一目标的关键是形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制。而这一机制的形成需要各矛盾化解主体各负其责，分工明确，协作有序，检察机关在做好涉检信访工作的同时，要积极参与和促进综合治理模式的建立。有些地方开展综治信访维稳中心建没，搭建社会综合治理平台，畅通了群众诉求表达机制，协作化解社会矛盾，取得了良好的效果，这也是检察机关参与进去创新社会管理的重要途径。
　　
　　(四)维护法律尊严为社会管理创新提供理念引导
　　依法治国和依法行政已是得到认可的最佳治理模式，社会管理创新也应遵守法治的模式。社会管理要有秩序、有效率离不开公平正义和良好的激励导向机制，只有依法进行管理，不偏不倚才能体现公正，公正管理才被信服，才能形成良好的管理秩序：只有把良好的激励导向机制体现在法律之中，依法进行管理，社会管理才能激发创造力，提升社会管理的效率。检察机关以维护宪法、法律的统一正确实施为己任，以维护社会公平正义为目标，这一宗旨的核心就是依法治理国家、依法管理社会。社会管理创新中融入法治理念将会为社会管理创新提供不竭动力和良好效