美国农业保险的成功经验对中国的启示

　　摘要：美国是世界上最早出现农业保险的国家之一，经过长期的实践发展和改革已经形成了成熟的农业保险的机制，而其农业保险制度在当今世界上无疑具有相当的典范作用。文章从对美国和中国的农业保险的历史发展、现状的对比来揭示中国与美国在农业保险制度实行的差距，并重点在发展的差距中找到不足从而提出合理的借鉴经验和建议，最后基于此提出对我国农业保险制度的美好展望。
　　关键词：农业保险；美国；发展历程；经验借鉴
　　一、美国农业保险制度
　　（一）美国农业保险的发展
　　1、立法准备阶段
　　19世纪至20世纪20年代。这段时期里，美国不止一个私人商业保险公司开办过农业保险，但这些公司无一例外地都失败了。这在1937年罗斯福政府研究农作物保险立法委员会的其报告中得到证实：早期商业性农作物保险之所以失败，主要原因是保险实施范围有限，一旦受灾面积广泛，风险无法分散；除此之外，还有不适当地承保了价格跌落的损失，农作物保险依据的资料不充分，无法正确评估风险和厘定准确的保险费率。
　　2、加速和实践阶段
　　20世纪20年代至1980年。美国将农作物一切险的保险作为政府政策工具的考虑是从1922年开始的。这一年，美国财政部成立了农业灾害保险部，农业灾害保险被立案并组成专门委员会进行调查研究。参议员经过一系列的调查研究及报告，逐渐地意识到农业保险作为政策保险的重要性。为了充分运用农业保险对于农业风险防范的作用，罗斯福政府于1933年制定出台了《农业调整法》，但是对于防范农作物的损失效果并不明显，于是农作物保险又一次被提到国会的议事日程。罗斯福总统所任命的农作物保险执行委员会（ECCI）对农作物歉收的保险保障问题再次进行研究并做出了多次可行性报告。在这些研究报告的基础上，随即产生了美国《联邦农作物保险法》，即1938年获国会通过的《农业调整法》的第五部分。同年，依法组建了联邦农作物保险公司（FICC）。从1939年起，开始进行小麦生长期一切险的保险试验。
　　3、巩固和完善阶段
　　1980年至今。《联邦农作物保险法》自1939年颁布后，前后一共修改了12次。经第12次修订颁布后至1980年结束了农作物长达42年的试验，并正式在全国全面推行。1994年美国国会根据13年实施《联邦农作物保险法》存在的问题，特别是连年赔付率过高的问题，再次对该法进行大刀阔斧修订，产生了《克林顿农作物保险改革法》，从而使农业保险法律体系得到进一步完善和巩固。
　　（二）美国农业保险的现状
　　1、美国农作物保险种类
　　概括起来，目前美国农作物保险大致可分为四类。一是多种风险农作物保险：多种风险农作物保险又分为巨灾保险和扩大保障保险。巨灾保险是提供最低基本保障的一种保险。农民只要按规定交纳了手续费（贫困农民可以免交），就可以获得巨灾保险保障。扩大保障保险是在巨灾保险的基础上开展的一种保险。农民可在最低保障的基础上，根据个人种植作物的历史平均产量，购买更高的保障，最高投保产量可达到平均产量的８５％，投保价格为风险管理局公布的市场预测价格的１００％。二是团体风险保险：该险种的保险产量与所在地该农作物的平均产量挂钩。当所在地平均产量因受灾损失而低于保险产量时，保险公司负责提供补偿，而不考虑各个农场实际产量的高低。三是冰雹险：在美国农业保险中，大型天灾险种一般都是由政府支持的，但唯一例外就是冰雹险，这是一个完全由私营保险公司开展的纯商业险种，并且已经有１００多年的历史。四是收入保险：自１９９４年农作物保险改革法生效以来，收入保险成为美国农村地区最受欢迎的险种。与多种风险农作物保险不同，收入保险是以农民的收入为赔偿的依据的。
　　2、美国农业保险运作模式
　　经过长期的发展和改革，美国联邦农作物保险从政策研究、立法、组织机构设置、产品的设计开发到产品的销售、定损、统计、精ITWjtF5aZ+iYa+o7xsvu23XwcfkGaB8aas8Vu3TM3pM=算、资料收集加工以及保险的宣传、推广和教育等、形成了一个完整的组织体系。联邦农作物保险的运作主要分为三个层次：
　　第一层为联邦农作物保险公司（Federal crop Insurance corporation，FCIC）。也称风险管理局，负责全国农作物保险的经营和管理。风险管理局下设10个办事处，每个办事处分管3-4个州。办事处的任务是通过对风险管理办法的公平评估，与农作物保险提供者建立专业上的关系，不断地对各项保险计划进行分析，以及向所有生产者、农作物保险提供者和地区公众解释保险条款，以保证农作物保险计划公正、公平地实施。
　　第二层为有经营农险资格的私营保险公司。私营保险公司要先提出申请，经过联邦农作物保险公司的审批批准后，才能经营政府推行并给予补贴的农作物保险业务。在美国，目前只有17家私营保险公司具有这种资格。它们与农业风险管理局签有协议，并承诺执行风险管理局的各项规定。私营公司承担了全部农业保险的直接业务，通过开展农业保险的经营活动，具体实施政府农作物保险的计划。
　　第三层为农险代理人和农险查勘核损人。美国农作物保险主要是通过农险代理人进行销售的。农险代理人大部分为独立代理人，可为多家保险公司代理业务，其余为私营保险公司自设代理人，只为一家代理业务，农险查勘核损人负责农险查勘核损工作，需经过农业风险管理局两年的培训，通过考核取得资格后才能从业。
　　二、中国农业保险制度
　　（一）中国农业保险的历史回顾及发展
　　对比起美国农业保险清晰的历史发展脉络，中国农业保险在起步甚晚的前提下，经历了1935-1982年的萌芽阶段、1982年-1992年的快速发展阶段、1992-2004年的萎缩阶段和2004年至今的调整改革阶段。
　　在20世纪20-30年代，我国就曾经出现过农业保险，但当时的规模很小几乎没有效果。在1950年、1953年、1982年，中国也曾兴起过政府主导的农业保险的高潮，但都由于缺乏政策支持和体制配套导致其夭折。由此，1944年随着市场化经济体制改革的深入，商业性取代了政策性，国家也取消了对于农业保险的一些优惠政策。
　　农业保险的迅速萎缩使得全国绝大多数地区的种植业和养殖业缺乏保险保障。在这一时期，国家意识到商业性保险与农业保险政策性需求之间的矛盾，由此催生了2003年至今的农业保险的“政策性”试验阶段。从2004年至今，许多保险公司相继开展了农业保险业务，覆盖种植业和养殖业的多个领域，范围较为可观。但是农业保险仍呈负增长趋势：赔付率过高使得以追求利益最大化为目的的保险公司不愿经营农业保险，农民也由于高额的保险费而将其拒之门外。现在，农业保险仍在试点范围内裹足不前。
　　（二）中国农业保险的现状
　　对比于美国农业保险的良好现状，中国农业保险现阶段需要解决的问题可能会偏向更多。
　　1、中国农业保险的种类
　　中国农业保险的种类是根据各省情况的不同制定的，没有系统的险种名称。其保险的农作物主要包括水稻、小麦、油菜、玉米、棉花等农作物，现在，农保险种已扩大到畜牧业，林业各个方面，但还没有全面覆盖。
　　2、中国农业保险的运作模式
　　中国农业保险主要有五种运作模式：与地方政府签订协议，由商业保险公司代办农业险；在经营农业险基础较好的地区如上海、黑龙江等，设立专业性农业保险公司；设立农业相互保险公司；在地方财力允许的情况下，尝试设立由地方财政兜底的政策性农业保险公司；继续引进具有农业保险经营的先进技术及管理经验的外资或合资保险公司。
　　
　　（三）中国农业保险存在的问题
　　对比于美国农业保险情况，中国农业保险具有以下鲜明的特征：一是农业保险的相关法律不完备。1985年国务院颁布的《保险企业管理暂行条例》曾规定：要制定对农村互助保险合作社的管理办法。但是，直到1995年《中华人民共和国保险法》颁布实施，《保险企业管理暂行条例》废止，有关管理办法也未制定出来。《中华人民共和国保险法》第155条规定“国家支持发展为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定”，而这些法律和行政法规尚待制定。二是保费偏高而政府对农业保险的补贴等扶持力度远远不够。我国农业保险在2004年以前总体上一直是实行保险公司商业化运行，在商业性保险体制的框架内，由商业性保险业务的规则来经营，政府作用弱化。2004年后我国来试举办农业保险试点模型，政府开始对农民进行农业保险的补贴，但由于农业保险在国内的实行一直不够顺利，所以政府对其的补贴作用一直以来都是被弱化状态。三是农业保险险种少，发展滞后。我过农业保险在经历了最初十几年的快速增长后大幅下滑。除了一些外部因素外，保险产品结构不合理，险种可选性少，不能满足市场的多样化需求，这也是一个重要因素。产品缺乏创新，一方面产品雷同多，细分度不够，达不到不同人群、不同需求的组合效应；另一方面产品的开发能力弱，更新换代慢。四是国内没有形成系统的农业保险组织体系，缺乏专业的保险人员。长期以来，国内农业保险一直处于摸索阶段，还无法形成像美国那样完备、健全的农业保险组织体系。
　　三、美国农业保险给中国带来的启示
　　随着经济发展水平和政府财力的提高，政府介入的方式以及农业保险险种设置都可以进行相应的改革，通过保险技术与管理创新来获得进一步发展的源动力。由于中国和美国的国情与所处的经济发展阶段水平不同，中国不能完全照抄照搬国外发展模式，而必须立足国情不断探索适合自己的农业保险发展之路，为避免走弯路，认真吸取其经验教训是十分必要的。美国作为当今世界上农业保险发展最佳的众多发达国家之一，其农业保险的发展历程和特征对我国今后农业保险的发展以及构建适合中国国情的农业保险运行机制提供了有益的启示。
　　（一）政府要尽快制定农业保险的专门法律
　　从美国的农业保险立法背景和农业保险制度变迁乃至农业经济发展的历史视角考察，通过立法实施农业保险是各国宏观政策的重要组成部分，作为政策性的农业保险在中国要进入良性发展轨道，必须要做好农业保险的立法工作。我国目前还没有规范的农业保险法规。农业保险的性质得不到界定，农业保险的组织体系、经营范围、基金管理、费率制定、赔款标准等诸多问题缺乏法律规范，在实际工作中，农业保险经营机构和行为表现出随意性和盲目性，因此应尽快制定一部适合我国农业保险特点的《农业保险法》及其配套的法律规定。用法律形式明确规范政府在开展农业保险中所应发挥的职能作用，避免政府支持农业保险的随意性。将整个农业保险纳入法制轨道，保证农业保险有法可依。从而提高农民的保险意识，确保农业生产的稳定性，为整个经济社会制度的运转建立起强有力的风险保障制度。
　　（二）政府应加大财政补贴，建立再保险体系
　　美国农业保险制度多建立在国家财政补贴基础上，农业保险均是在政府补贴下开展的。目前我们可以借鉴美国成功的经验，在现有财力基础上，充分利用WTO有关协议提供的“绿箱政策”，为农业保险提供必要的财政补贴。一是保费补贴，我国各级政府可以根据当地风险状况和农村经济发展水平，从财政资金中划出一部分用于投保农户的保费补贴，以激发他们投保积极性。二是经营费用补贴，在地方财力允许的情况下，财政可以补贴农业保险机构的费用支出，以缓解农业保险投保双方的利益摩擦，推动农业保险的顺利开展。政府要加大对农业保险的政策扶持：一方面，对经营农业保险机构的经营费用进行补贴，弥补其经营农业保险的亏损，鼓励其积极经营农业保险，增加农业保险供给；另一方面，对农业保险人给予保险费补贴，增强其对农业保险的投保购买能力，以增强其农业保险需求。另外，可以结合当前中国农业保险的现状建立起合适的再保险机制。美国农业保险大多利用农业保险再保险机制规避农业系统风险。农业再保险不仅是一种使农业保险走向良性循环的制度安排，其对农业保险的可持续发展也起着十分重要的作用。通过农业再保险业务，可以扩大农业保险原保险人的承担能力，增加业务量，也可以降低原保险人的经营成本，分散风险，保障其业务经营的稳定性，还可以增加原保险人的佣金收入。政府可以出资建立农业再保险公司，承保经营农险机构的再保险业务，也可以开放国外再保险公司，鼓励其对中国的农业保险给予再保险。政府还可以通过制定不同的分保比例来体现对农业保险和整个农业政策的导向性。
　　（三）农业保险的险种还有待丰富
　　目前中国农业保险的险种的覆盖面是足够的，但是农业保险的险种却是缺乏而凌乱状，没有较系统清晰的分类，或者整个险种的运行还不成熟，无法让农民真正认识到各险种并能根据自己农作物的需要有选择性的购买农业保险。结合美国的农业保险险种的现状来看，中国农业保险要想能真正地拟定出系统的农业保险险种系列，还需要不断地实践和总结，根据农民的需要不断完善险种系列。具体说来，政府或保险公司应对购买农业保险的农民进行反馈问卷调查，主要围绕对农民对农业保险险种的期望需求与农民对当下所购买的农业保险的意见反馈。
　　（四）农业保险运作体系还有待完善
　　中国农业保险几乎没有完备的体系可言，农业保险整个的运作过程大部分是中国的保险公司来完成，政府除了单方面的给予购买农业保险的农民一定的补贴外，其他的作用便是对保险公司的赔偿过程进行监督管理。过程越简单，出现的漏洞就越多。当前农业保险的实施状况的确不显乐观，其很重要的原因就是因为缺乏一个较完备的农业保险运作体系。就美国的农业保险的发展历程来看，其从政策研究、立法、组织机构设置、产品的设计开发到产品的销售、定损、统计、精算、资料收集加工以及保险的宣传、推广和教育所形成的完备体系是经过长期的发展和改革而逐步形成的，中国农业保险体系显然还有很长的路要走，这不仅需要政府的大力支持还需要不断有人才的涌现来共同完善中国农业保险的新生体系。
　　通过对美国和中国农业保险的发展历程回顾和特征的分析，以及美国农业保险对中国农业保险的借鉴探讨旨在能为中国农业保险的发展贡献微薄力量。我们坚信，经过一定的实践和努力，中国的农业保险一定会不断成熟起来，并真正地作用于广大农民，为解决中国“三农”问题发挥根本性作用。
　　参考文献：
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