国家级水土流失重点防治区生态补偿的若干问题解析

　　我国是一个水土流失比较严重的国家，根据全国第二次遥感调查，我国水土流失总面积356万平方公里，其中水蚀面积165万平方公里，风蚀面积191万平方公里。水土流失原因复杂，水蚀、风蚀、冻融侵蚀和重力侵蚀相互交错，分布面积广，治理难度大。严重的水土流失导致耕地减少，土地退化，因水土流失毁掉的耕地4000多万亩，沙化、碱化的草地约100万平方公里。因水土流失产生的泥沙淤积在江、河、湖、库，降低了水利设施调蓄功能，加剧了下游洪涝灾害。水土流失加剧干旱，也是导致部分地区贫困的主要根源，90%以上的贫困人口都生活在水土流失地区。1996年，全国人大环资委主任委员曲格平提出，水土流失是中国的头号环境问题。
　　新中国成立以来顺应国家政治经济形势的变化，采取了各种方式治理水土流失并取得了不俗的成绩。根据水利部统计资料，现在全国每年治理水土流失面积5万平方公里，到2009年底累计治理水土流失面积100万平方公里，每年减少土壤侵蚀量15亿吨，增加蓄水能力250亿立方米，建设基本农田近2亿亩，累计增产粮食180亿公斤。尽管我国治理水土流失取得明显成效，但我国还有200多万平方公里水土流失防治区需要治理，这些区域尤其是国家级水土流失防治区都是治理难度比较大的区域。在工业化、城市化加速发展的条件下，需要发挥市场机制的作用，创新水土流失治理机制，调动各方力量参与到水土流失的防治过程中，保障水土流失治理成效的稳定性。
　　一、建立国家级水土流失防治区生态补偿机制的必要性
　　（一）推进主体功能区建设的需要
　　国家级水土流失防治区基本上属于限制开发区域和禁止开发区域，承担着修复生态、涵养水源等主要功能，集聚人口和产业的功能处于次要地位。比如大兴安岭、呼伦贝尔、长白山、滦河、子午岭、六盘山、三江源、金沙江上游、岷江上游、汉江上游、桐柏山大别山、新安江、湘资沅上游和东江上游都是区域最为重要的水源涵养区，这些区域的水土流失，将会降低一个区域的水源涵养功能，甚至威胁到下游地区的用水安全。加强水土流失防治有利于维护水土流失防治区重要河道和水库的蓄洪、行洪安全，保障水库及河流中下游地区的安全。国家对国家级水土流失防治区的经济发展进行限制，就必然需要对相关受损主体进行适度补偿。如果不进行补偿，水土流失防治的目标就难以实现，或者难以持续。
　　（二）持续推进水土流失治理的需要
　　由于水土流失地区分布很广，成因复杂，治理水土流失在短期内难以取得明显成效；即使已经取得了一定成效，要将治理成效巩固下来，促进生态状况稳定好转，不陷入“治理了破坏、破坏了治理”的怪圈，实现良性循环，难度很大。现在国家对重点水土流失防治区加大投入力度，取得了阶段性成效，但要让这种成效巩固下来，需要建立生态补偿机制，确保水土流失防治区域内人类活动规模与资源环境承载能力相适应。生态补偿机制有利于建立治理水土流失的长效机制，保障治理活动的可持续性。
　　（三）市场经济条件下对水土治理行为的正向激励
　　从一个区域来看，保护也是发展，甚至是更好的发展，因为国家级水土流失防治区开发后的收益往往难以弥补治理的投入，开发是一种“得不偿失”的行为。同时在市场经济条件下，水土流失治理的收益和投入往往不对称，一是收益和投入在时间上不对称，收益是即期的、短期的，而投入往往是远期的、长期的；二是收益和投入在主体上不对称，收益大多数是企业的，而投入主要是政府和当地居民的。建立生态补偿机制有利于保障水土流失治理收益和投入的对称性，有利于处理当前受损与长期受益关系，将未来收益通过生态补偿的形式提前按照一定的标准发给投入主体，激发当地居民和受益区投身水土流失治理的积极性，算开发帐，算保护帐，使保护比开发更加合算，进而激励市场主体积极参与环境保护。
　　（四）将水土流失治理正外部效应内部化的有效手段
　　水土流失治理的正外部效应很多，比如保持了水土，涵养了水源，绿化了山河，增加了植被，延长了水库的使用寿命，降低了下游河床的淤积，延长了降雨转化为径流的时间，减少了国家防汛抗旱的投入。建立水土流失生态补偿机制，受益者向受损者提供补偿，有利于将水土流失防治的正效应内在化。
　　（五）促进治理区和受益区加强协作的有效手段
　　良好的水土事关治理区和受益区的切身利益，治理水土流失需要治理区和受益区共同努力。建立生态补偿机制，有利于治理区和受益区通过协作共同治理水土流失，分享受益区经济发展成果，通过治理水土流失实现多方努力、多方共赢的格局。
　　二、水土流失防治区生态补偿机制的主要特征
　　（一）补偿主体多样
　　不能明确受益者与受损者的水土流失防治区域以国家补偿为主。国家加大对水土流失防治区的转移支付力度，比如我国设立的森林生态效益基金就属于国家补偿，国家对退耕还林、退牧还草的补助属于国家补偿；能够明确受益者和受损者的水土流失防治区采取企业补偿，在水土流失防治区从事资源开发的企业或者从水土流失防治中受益的企业对水土流失防治给予一定的投入，比如矿产资源开发企业从资源开发收益中拿出部分用于水土流失防治投入，水电开发企业从发电受益中拿出部分对集水区域内的水土流失防治活动的投入给予补偿。有些水土流失防治区中水土流失防治的受益区比较明显，可以采取区域补偿，由受益区给予治理区稳定补偿。同时，有些区域还存在国家补偿和企业补偿相结合的混合补偿。
　　（二）补偿期限多样
　　不同重点水土流失防治区，水土流失原因有差异，治理难度有差异，生态补偿期限也有差异。有些水土流失防治区生态补偿的期限比较长，如大兴安岭、呼伦贝尔、长白山、滦河、子午岭、六盘山、三江源、金沙江上游、岷江上游、汉江上游、桐柏山、大别山、新安江、湘资沅上游和东江上游等水源涵养区因为水源涵养的功能长期存在，生态补偿期限相对较长；有些水土流失防治区生态补偿的期限相对较短，如辽宁冶金煤矿、晋陕蒙接壤煤炭、陕甘宁蒙接壤石油天然气、豫陕晋接壤有色金属、新疆石油天然气开发区等矿产资源开发地区的矿产资源开发活动结束以后，企业的补偿活动将逐步停止。
　　（三）补偿方式多样
　　水土流失防治区的生态补偿需要多种方式有机结合，使补偿满足被补偿者的基本需要，补偿物能够替代放弃生产所需的资金和实物。比如，迁移补偿，对迁出防治区的居民、企业给予一定的补偿；实物补偿，给予防治区的居民提供粮食、肉类、蔬菜等各种生活必需品；就业补偿，对离土不离乡的居民提供公益性就业岗位，在防治区域外设立飞地型工业区安置劳动适龄人员；货币补偿，对水土流失防治区的投入给予货币补偿。
　　（四）补偿标准的多样性
　　水土流失的成因不同，治理的方式不同，补偿的期限不同，补偿的范围不同，补偿的内容不同，补偿标准就会不同。有些水土流失防治区域采取面积实施定额补偿，有些区域采取比例补偿，有些区域按照受限程度进行补偿，有些区域按照人口数量进行定额补偿。因此，水土流失防治区的补偿标准具有多样性特征。
　　三、水土流失防治区生态补偿的主要模式
　　（一）按照保育面积实施长期定额补偿
　　对于目前水土流失较轻，林草覆盖度较高，但存在水土流失加剧的潜在危险的次生林区、草原区、重要水源区、萎缩的自然绿洲区等预防区的生态补偿，主要是按照保育面积结合保育成本进行补偿。保育成本是指防治水土流失的成本，保育成本既包括增加森林、草场的成本，也包括减少耕作面积的成本。如我国实施的森林生态效益补偿基金、退牧还草、退耕还林都依托面积、按照一定的标准进行补偿。保护的森林面积、退牧还草、退耕还林面积都属于保育面积。生态功能是由一定面积的森林、草场和土地承载的，因而按照保育面积补偿具有直接性。在一个较大的区域内，尽管保育的质量有好有坏，但保育的投入都大致差不多，补偿标准不会出现大的差异。同时，由于面积的确定性，按照面积补偿很容易计算，具有可核查性。因此，按照保育面积进行补偿是生态补偿首要考虑的对象。当然，随着经济发展阶段的变化，定额也将发生变化。
　　
　　（二）按照转换生产活动人口和异地迁移人口数量实施定额补偿
　　在有些区域，超过资源环境承载能力的人口活动是导致水土流失的根本原因。要治理水土流失，就必须对区域经济活动规模加以约束。约束的方法主要包括两类：一是将超过资源环境承载能力活动规模的人口养起来，将生产活动转化为环境保护活动；二是将导致超过资源环境承载能力活动规模的人口转移出去，直接削减当地的生产活动规模，增加迁入地生产活动规模，实现人口生产活动规模的空间置换。按照将生产活动规模转化为环境保护活动的人口规模实施定额补偿，实际上是购买参与保护活动的人提供的公共服务；按照迁出人口数量给予一定时期的定额补偿或者给予一次性定额补助，实际上是对其所做的生态贡献给予的激励，保障他们在异地生活的基本条件，防止人口回流迁出地。由于按照人口数量进行补偿具有直接性，人口基数容易确定，按照人口数量进行补偿具有可行性。但是，按照转换生产活动人口和异地迁移人口数量实施定额补偿有一定的局限性，比如人口数量具有一定的变动性，人口生产活动的动态性、人口迁移的长期性都将使标准的确定、范围的界定十分艰难。同时，补偿人口数量过多将导致沉重的经济负担。
　　（三）按照企业受益的一定比重对水土流失防治区的防治投入进行补偿，可称为比重补偿
　　部分水土流失防治区发现了能够规模开发利用的资源，这些资源是国民经济和社会发展所必须。但是资源开发活动可能加剧水土流失，需要资源开发企业从资源开发收益中拿出一定比重直接用于水土流失防治。这是由于资源开发活动对水土流失防治的影响并不立竿见影，而是一个渐进的过程；资源开发活动对水土流失防治的影响程度也难以预测，具有不确定性。同时，资源本身的赋存状况有较大的差异，资源开发的获利能力差异显著。因此，为了均衡受益企业的补偿负担，采用按企业受益的一定比例进行补偿。 比重补偿简单易行，操作成本低，具有比较大的灵活性。
　　（四）按照受到限制的生产活动类型作为补偿对象
　　在水土流失地区的生产活动类型多种多样，有些生产活动对水土流失影响很小，有些生产活动对水土流失的影响很大。为了提高治理水土流失的针对性，对水土流失防治区的某些生产活动实施限制，比如，禁止放牧，进行舍饲圈养；停止开发区域内的某些矿产资源；限制工农业生产用水规模，限制饲养牲畜的数量等。生产活动受限制的程度越严格，补偿标准越高，反之亦然。按照生产活动的类型进行限制，有利于明确补偿的范围和对象，有利于考核补偿的效果，有利于降低补偿的压力。
　　四、水土流失防治区生态补偿的三大机制
　　（一）对象瞄准机制
　　根据水土流失防治区的不同特征，确定不同的补偿模式之后，首要任务就是界定补偿的范围，确定补偿对象，并根据标准赋予调整对象的灵活性。当保育面积作为生态补偿的对象时，就需要确定保育的范围，并根据范围核定保育的面积。保育范围的大小受到水土流失程度、人为因素影响程度、水土流失可治理程度、水土流失治理的方式等多种因素的影响。当转换生产活动的人口或者迁移的人口作为补偿的对象时，就需要确定哪些人口应该转换生产活动，哪些人口应该迁出水土流失防治区。转换生产活动的人口的确定与生产活动的类型、生产活动对水土流失的影响程度、自然条件的恶劣程度、生态地位的重要程度等多种因素的影响。当以企业受益的一定比重作为生态补偿的对象时，就需要确定哪些企业应该缴纳生态补偿费。缴纳生态补偿费的企业与企业生产活动类型、对水土流失的影响程度等多种因素的影响。当按照限制生产活动的类型作为补偿对象时，就要确定哪些生产活动应该受到限制。受到限制的生产活动主要受到生产活动对水土流失的影响程度、生产活动规模等多种因素的影响。确定瞄准对象时，既要确保瞄准对象的完整性，又要确保瞄准对象的灵活性。
　　（二）标准浮动机制
　　生态补偿的标准是生态补偿的核心，补偿标准应具有灵活性，适应补偿因素的变化，增强补偿的针对性。补偿标准与多种因素有关，比如补偿的方式、补偿的类型、补偿的范围、区域经济发展的水平、区域平均消费水平、替代性经济活动成本等多种因素。生态补偿的标准就需要随着这些因素的变化而变化，增强标准随因素变化的灵活性，增强标准适应不同补偿对象的需求。要在补偿标准与水土流失防治阶段性目标之间建立起灵敏追踪的机制。由于补偿需求的多元性，补偿方式也是多元的，哪种补偿方式对需求的满足程度越高，实际补偿标准就越高；补偿方式越多元，降低了对某些补偿资源的集中需求，越有利于降低补偿的总成本。补偿类型不同，补偿标准随之不同。实务补偿与生活消费支出密切相关，资金补偿与物价水平密切相关。生活消费支出水平越高、物价水平越高，则补偿的标准也就越高。替代性经济活动的成本越高，补偿的标准就越高。
　　（三）效果评价与反馈机制
　　生态补偿是一个有机体系，不仅仅是补偿资金的筹集与分配，还要对生态补偿的效果进行评价，建立投入与效果之间的函数关系，形成一种动态反馈机制。生态补偿的效果评价主要是对生态补偿的有效性进行评判，对水土流失防治的作用进行评价，对生态补偿机制运行情况进行评价，对补偿资金筹集与分配进行评价。通过评价，及时调整修正生态补偿机制，增强补偿的灵活性和针对性。
　　
　　〔国家自然科学基金项目《我国主体功能区划中的限制开发区域补偿机制研究》（项目批准号70773026）。本文系部分研究成果〕
　　（刘通，国家发展改革委国土开发与地区经济研究所副研究员）