集中连片贫困地区扶贫开发的成功之路

　　沂蒙山区方圆数百里，山峦叠嶂，形成了无数道天然屏障，曾素有“四塞之崮，舟车不通，土货不出，外货不入”之说，由于自然和历史等多种原因，经济发展速度相对缓慢，到1984年底，沂水、沂南、蒙阴、平邑、费县、苍山、临沭等沂蒙山区7县被国务院和山东省政府列为扶贫开发工作重点县，是全国18个集中连片贫困地区之一。自20世纪80年代中期开始有针对性的开展扶贫开发工作以来，在各级政府的大力支持下，经过连续多年的不懈努力，到1995年，沂蒙山区在全国18个集中连片扶贫地区中率先实现了整体脱贫，取得了突破性进展。
　　一、临沂市扶贫开发的主要成效
　　（一）农民收入实现较快增长，贫困人口大幅下降
　　改革开放以来，临沂市7个曾被国家确定的扶贫开发工作重点县农民人均纯收入实现了较快的增长。如表1所示，1978—2009年，沂蒙山区七县的农民人均纯收入从82元增长到2009年的5805元，均高于全国农民人均纯收入5153元水平，年均增长14.73%。2009年，沂蒙山区七县的贫困人口为32.52万人，贫困发生率为4.74%，虽高于全国同期3.8%的平均水平，但远低于全国592个贫困县11.9%的贫困发生率。从纵向比较看，贫困人口下降的幅度也很快。如，1984年，蒙阴县贫困人口有12万人，2009年减少到2.5万人；沂南县1984年贫困人口有44.2万人，2009年下降到4.96万人。
　　（二）农业基础设施有较大改善，发展条件逐步夯实
　　临沂贫困地区一直高度重视农业基础设施建设。截止到2008年，累计新增基本农田面积12.56万亩，新上各类水利项目9458处；开发治理小流域32个，治理土地面积32.87万亩；新建及整修生产道路6204.2公里。通过加强农田水利为重点的基础设施建设，进一步改善了农业生产基础条件，增强了抗御自然灾害能力，促进了农业产业结构优化调整，为加快区域农业主导产业发展提供了保证。
　　（三）特色优势产业初步确立，发展后劲较为充足
　　一直以来，临沂贫困地区都非常关注特色产业培育，先后发展速生林、苹果、桃、核桃、板栗、大枣、茶果等经济林47.52万亩，有机瓜菜面积60.15万亩。苍山、沂南成为远近闻名的“山东南菜园”，平邑的金银花，临沭的杞柳，费县的板栗，沂水、蒙阴的果品，临沭的茶叶，费县的核桃，蒙阴、平邑的长毛兔养殖，各具特色，初具规模。特色优势产业的确立，不仅提高了产业竞争力，而且促进了农业增效、农民增收（参见表2）。
　　（四）县域综合实力不断增强，发展基础日趋稳固
　　通过扶贫开发，沂蒙山区七县的地方财政收入和人均地方财政收入分别由2001年的17.24亿元、263.3元增加到2008年的32.88亿元、328.8元，各县的GDP和人均GDP都翻了一番，重点乡镇在各县的位次也都前移2位以上。
　　二、临沂市贫困地区脱贫的主要做法
　　（一）加强基础设施建设，改善生产生活条件
　　“七五”时期，临沂市编制了公路建设长远规划和分期实施计划，确定了“统筹规划、合理布局、突出重点、先急后缓”的交通建设指导思想。按照这一思想，“八五”期间，实现了乡乡通油路。“九五”期间，开展高速公路、铁路、民航建设，初步构筑起了立体大交通的格局。先后建成京沪、日东高速公路及沂蒙公路、沂河路等重点工程。这些重大交通干线的建设，加快了临沂市向南融入长三角地区、向北对接山东半岛城市群的步伐，使其能接受两大经济区的辐射。截止到2009年底，贫困地区行政村道路硬化率达到97.4%。
　　兴修水利、提高防洪抗旱能力。截止到2009年底，已完成贫困地区全部病险水库的除险加固工作；河道治理也基本完成，主要河道的调蓄能力得到完善；灌区建设稳步推进，有效灌溉面积有大幅度提高。基本形成了具有防洪、除涝、灌溉、供水等综合效益的工程体系，为经济社会发展、改善民生提供了有力的支撑和保障。
　　近几年来，随着蔬菜种植面积的逐步扩大，临沂沂蒙山区七县又积极支持农业设施的建设，极大地激发了农民发展大棚蔬菜种植的热情。
　　（二）积极开展农民培训和劳务输出，不断提高农民收入
　　进入新世纪以来，临沂市贫困地区结合国家“阳光工程”、“雨露计划”等惠民工程，实施“建档立卡”，加强对劳动力的培训，共组织50.57万人参加了农民实用技术培训、劳动力转移培训，使有劳动能力的低收入户都至少有一人掌握了1—2门实用技术。2006—2009年期间，临沂市共培训贫困劳动力5270人，转移5000人，使劳动力培训转移户当年实现脱贫。
　　除开展“订单式”、“定向式”、“储备式”培训转移外，还通过产业向外延伸有组织地输送劳动力。苍山县通过组织引导，全县117万人中就有20万农民脱离土地搞运销，形成了“16万农民下江南，8万农民占上海”的景象。
　　（三）加强专业化市场建设，提升农业产业化水平
　　临沂市的专业批发市场建设起步于20世纪80年代，截止到2009年，专业批发市场对临沂GDP的贡献率已达到30％以上，成为全市经济的重要支柱和特色产业。其中位于市区的临沂商城集中建有大型批发市场99处，经营人员达15万人，经营商品3万多个品牌系列，围绕市场搞服务的达30万人，带动从事加工生产人员达100万人。其中板材、化工、家电、建材、汽配等批发市场规模均居全国前列。成为苏、鲁、豫、皖地区最大的人流、物流、资金流和信息流中心，形成了“南有义乌、北有临沂”的商贸市场格局。目前，临沂市仅各类农产品市场就有1010处，年交易额过亿元的有13处。农产品专业市场的发展，也带动了特色农产品基地建设。专业批发市场的建设不仅为农民创造了更多的就业机会，并且延伸了产业链，提升了农业产业化水平，增加了农民收入。
　　（四）完善互助资金合作组织试点，提高扶贫资金使用效益
　　2007年起，国家和山东省安排临沂市发展贫困村村民发展互助资金试点工作。到2009年底，临沂市共成立互助资金合作组织144个（其中中央级16个、省级66个、市级62个），覆盖201个低收入村，有5.2万个农户自愿加入互助组织，占试点村总户数的65%。目前，全市互助资金总量5622.21万元，已经有36个互助合作组织持续运转1年以上，已经借贷7452户（次），累计借款3178.72万元，资金周转2.12次。户均借款4572元，户均收益2626元，收益率57.4%，还款率100%，显现出旺盛的生命力。
　　三、临沂市贫困地区脱贫的启示与建议
　　（一）积极发展特色优势产业，提升农业产业化水平
　　临沂沂蒙山区七县基本都形成了特色非常鲜明的产业，并且这些产业在国内或区域内都占有重要地位。同时，不断加大政府补贴的力度，建立专业市场＋基地＋农户、专业市场＋龙头企业＋基地＋农户、协会（或合作社）＋农户等农业产业化模式，促进农业增效和农民增收。在此过程中，为保证贫困户和贫困人口能分享发展的成果，又通过互助资金合作组织，将贫困农户（或贫困人口）纳入到农业产业化体系之中，增加了贫困人口参与生产的机会，极大降低了贫困人口的数量。沂蒙山区的成功经验表明，在产业化发展过程中，要突出三个主要阶段，积极开展相关工作：第一阶段，搞好农田水利等基础设施建设，改善农业生产条件，提高农作物产量；第二阶段，引进优良品种，加强农民实用技术培训，提高农产品品质；第三阶段，依托特色优势产业和专业市场建设，创新农业产业化经营模式，提升产业化经营水平。因此，发展特色优势产业，提升农业产业化水平，是贫困地区加快发展的关键。
　　
　　（二）突出扶贫开发重点，针对贫困地区的特点采取差异化的政策措施
　　临沂市1.72万平方公里的土地上，平原、丘陵、山区各占三分之一。平原和丘陵地区，生产条件相对较好，脱贫相对容易。山顶村和库区村由于地处偏远、环境恶劣、资源贫瘠，属于限制开发地区，立足当地无法致富。为此，临沂市委市政府决定对47个山顶村和库区村实施特困村整体搬迁。帮助搬迁村进行旧村复垦造地，调整产业结构，拓宽致富门路，使搬迁村迅速改变了落后面貌。借鉴沂蒙山区脱贫的经验，国内贫困地区的发展应结合《全国主体功能区规划》，细分贫困地区类型，有重点地制定相应区域政策。对于生态脆弱的限制开发区要保护优先，适度发展特色优势产业、引导超载人口有序转移。同时，国家通过加大财政转移支付的形式和建立生态补偿机制保障该地区基本的支出。对于资源富集地区，要创造条件，合理开发资源，支持贫困地区发展。对少数民族集中地区，关键还是要创新教育方式，提高少数民族人口的素质。对于西北干旱缺水地区，应在积极推广节水产业的基础上，妥善解决限制经济发展的水利建设问题。对于边境贫困地区，要采取切实有效的措施，进一步提升边境地区开发开放的水平。
　　（三）努力创造条件，促进贫困地区与发达地区的融合发展
　　临沂沂蒙山区之所以能在18片集中连片地区率先脱贫，其中重要的原因就是这些地区主动采取“南融北接”战略，将其自身的发展融入到长江三角洲地区和山东半岛城市群两大经济区内，增加了贫困地区特色产品和劳动力参与交易的机会，提供了解决贫困问题的重要路径。这两个地区是临沂市贫困地区绝大多数农产品的主要销售地和劳动力的主要输入地。这表明贫困地区的发展应主动与邻近地区的发达地区结合在一起，以基础设施建设为先导，以商品和要素市场的一体化建设为突破口，发挥市场机制作用，改变远离中心城市的不利局面，促进贫困地区与发达地区的融合。建议各级政府在制定区域规划时，能够将二者统筹考虑，一体化规划，实现以富带贫、共同发展。
　　（四）采取差异化的扶贫方式，完善反贫困政策体系
　　临沂市积极开展农村大病医疗保险、农业政策性保险和农村养老保险试点工作，目前，初步建立起了涵盖救灾救济、医疗保险、养老保险、“五保”制度和“低保”制度在内的比较完备的救济式扶贫政策体系，构建了社会安全网络的框架，基本消除了绝对贫困现象。而对于有劳动能力的贫困人口，则通过教育培训和劳动转移等方式，解决他们的温饱问题和自我发展能力的问题，效果比较明显。贫困地区在解决贫困人口的问题上，可借鉴临沂市的经验，区分不同的情况，采取有针对的措施，对不同的贫困人口分别采取开发式扶贫和保障式扶贫。
　　
　　（作者单位：国家发展改革委国土开发与地区经济研究所）