增强忧患意识 保障粮食安全

　　“国家大事，食足为先”。保障国家粮食安全，始终是安邦治国的头等大事。新中国成立以来，党和政府高度重视粮食生产，经过长期不懈努力，实现了由长期短缺向供求基本平衡的历史跨越，成功地解决了十几亿人口的吃饭问题。今后，为了长期保障粮食安全，促进经济协调发展和社会和谐稳定，要居安思危，总结经验，增强忧患意识，采取综合措施，进一步提高保障粮食安全的能力。
　　一、对建国以来粮食生产的回顾
　　新中国成立60多年来，我国粮食产量从1949年的1.13亿吨，增长到5.46亿吨，增长近4倍，可分为五个阶段，其中：增长较快的三个阶段，21年累计增长3亿多吨；增长缓慢和徘徊的两个阶段，40年累计增长1.3亿吨。
　　第一阶段，1950—1957年的8年里累计增长0.8亿吨，较快增长的主要原因是土地改革调动了农民的积极性。
　　通过实行土地改革，实现了“耕者有其田”，不仅解救了亿万贫苦农民，而且使农村生产力从旧的生产关系中解放出来，极大地提高了农民的生产积极性，粮食产量大幅增长，1957年全国粮食总产量接近2亿吨（3901亿斤），比1949年增长0.8亿吨（1637亿斤），8年增长72.3％。
　　粮食产量增长速度之快前所未有，充分证明了土地改革政策的正确性。土地改革，使农民得到了土地，共产党得到了拥护，人民政权得到了巩固，经济得到了发展，社会得到了稳定。
　　第二阶段，1958—1978年的21年里累计增长1.1亿吨，增长缓慢的原因，主要是管理体制不利于生产力发展。
　　粮食总产量由1957年的近2亿吨（3901亿斤），提高到1978年的3亿多吨（6095亿斤），增长1.1亿吨，人均粮食占有量提高到637斤，比1949年人均增长200多斤，但就全国来说还没有从根本上解决温饱问题。20世纪的3年困难时期饿肚子、六七十年代在农村主要吃红薯干和玉米、经常吃返销粮和救济粮的情景，现在每每回忆起来，都倍感粮食问题的重要性。
　　增长缓慢的原因，是实行“一大二公”的管理体制，分配上的平均主义、“大锅饭”，不利于调动农民的积极性阻碍了生产力的发展。
　　第三阶段，1979—1984年的6年里累计增长1亿多吨，增长较快的原因，主要是“大包干”调动了农民的积极性。
　　农村改革，实行家庭联产承包责任制即“大包干”，确立了农户的经营主体地位，克服了原有制度的低效率，调动了农民的生产积极性，“大包干”带来大变化，粮食产量由1978年的6095亿斤，增长到1984年的8146亿斤，6年间增长1亿多吨（2051亿斤），人均占有粮食785.6斤，接近世界平均水平，粮食等主要农产品长期短缺的局面得到了根本性扭转。大部分农民解决了温饱问题，而且由过去长期吃粗粮为主转为细粮为主。
　　第四阶段，1985—2003年的19年里累计增长0.2亿吨，出现徘徊的原因，主要是投入少和播种面积下降等原因。
　　这期间，1996年、1998年和1999年3年的粮食总产量均超过1万亿斤，但2000—2003年粮食产量又降到1万亿斤以下，2003年粮食总产量8614亿斤，仅比1984年多468亿斤。
　　出现徘徊的原因，一是多方面投入不够，原来的农民劳动积累制度，在这一阶段逐步弱化，而各级财政性资金又没有补上原劳动积累的缺口，农田水利等基础设施老化失修比较普遍。二是由于种粮比较效益低，农民种粮积极性下降，一些年份的粮食播种面积减少幅度较大。此外，为必要的生态建设实行了较大规模的退耕还林，退掉的1亿多亩产量低的耕地，也减少了一定的粮食产量。
　　第五阶段，实行“多予少取放活”的惠民政策，2004—2010年连续7年稳步较快增长，累计增长近1.2亿吨。
　　2004—2010年连续7年增长。2010年粮食总产量10928亿斤，比2003年增长1.16亿吨（2314亿斤），粮食总产和单位面积产量（按播种面积计算，亩产663斤）双双创新历史记录，实现喜人的连续7年增产。不仅粮食，其他重要农产品也连年获得好收成。同时，农民收入增长较快，农村居民人均纯收入5919元，增长14.9%，扣除价格因素实际增长10.9%，比城镇居民人均可支配收入（19109元）的增长幅度7.8%高出3个多百分点，城乡居民人均收入之比由2009年的3.33∶1降低到3.23∶1。农村水电路气房等基础设施建设和社会保障也大为改善。
　　这一阶段，不仅取消了农业税，而且给种粮农民发放多种补贴，并逐年加大补贴力度。这一历史性变革，保护和调动了农民种粮积极性，提高了粮食产量。
　　总结60多年来的经验，粮食产量的增长，离不开各级政府对粮食生产的重视，离不开适时变革生产关系和大力发展生产力，离不开农民的积极性和创造性，离不开多渠道增加人力、物力和财力的投入，离不开推广良种良法、提高科技含量，离不开加强以水利为重点的农田基本建设改善生产条件、提高抗灾能力，离不开化肥、农药、农机等工业对农业的促进作用。粮食产量增长缓慢或徘徊甚至减产的阶段，除自然因素外，大都是体制或政策上较长时期存在比较明显的问题。60多年来的经验表明，重视科技、深化改革和增加投入，三者结合和并重，是稳步提高粮食等重要农产品综合生产能力的根本保障和动力。
　　二、需要进一步重视的几个问题
　　（一）土地问题
　　我国通过实行严格的土地管理制度，实现了建设占用耕地总体占补平衡，保护了耕地资源；通过改造中低产田、建设高标准农田的一系列措施，提高了耕地质量。但由于种种原因，在耕地数量和质量方面还存在一些值得重视的问题。
　　1、耕地数量问题
　　我国耕地18亿多亩，与近年来的实际需要相比，存在较大缺口。以2009年为例，我国进口大豆4255万吨（2010年又比2009年较大幅度增长），加上进口食用植物油800多万吨，按国内大豆等单产水平计算，约需6亿多亩播种面积，相当于我国粮食和油料播种面积之和的三分之一强。这一耕地缺口今后的变化趋势，需采取什么对策，应当认真研究论证。
　　2、耕地质量问题
　　我国相当一部分耕地的水土流失比较严重，比如东北平原，根据有关部门资料，耕地黑土层已由开垦初期的80—100厘米，下降到目前的30厘米左右，松嫩平原黑土区有机质含量由开垦初的8%以上，下降到目前的2.5—3％。
　　我国在推进工业化、城镇化的过程中还需要一定量的土地；随着人口的增长和人民生活的提高，还需要更多的粮食等农产品。而单位面积粮食产量的增加比较慢，2010年平均每亩播种面积产量331.5公斤，比1999年的300公斤提高10.5%，平均每年提高大约一个百分点。考虑到草原、森林等生态系统和水资源条件，我国耕地的后备资源已经不多。所以，今后加强耕地保护非常重要。
　　（二）肥料问题
　　我国化肥工业的发展，对粮食增产发挥了非常大的作用。但由于对化肥过度依赖，导致了一系列问题。
　　1、化肥用量过多
　　根据有关统计资料，自1978年至2009年，我国化肥投入量增长5.1倍，而粮食总产量增长74％，化肥增产效果呈不断递减趋势。我国平均每公顷的化肥施用量，是法国、德国、美国等国的3.5倍至7倍多。过量使用化肥，导致河流、湖泊、水库、海洋和地下水污染加重，对人们的生活和生态环境造成诸多危害和威胁。目前大多数地区，化肥用少了产量低，用多了不仅提高生产成本，而且对生态环境和土壤结构影响大，这是一个两难问题。
　　
　　2、有机肥与化肥结构失调
　　要改善土壤结构、增强基础地力，必须增施有机肥。但由于使用土杂肥等有机肥比较费事，加上农村劳动力结构变化，青壮年劳动力进城打工的多，农民使用有机肥的积极性下降；而秸秆粉碎还田需要一定的农业机械和必要的灌溉条件，有相当一部分地区不具备这种条件。
　　（三）水利问题
　　“水利是农业的命脉”，建国60多年来，我国的灌溉面积从2.4亿亩增加到约8.9亿亩，为粮食增产发挥了非常重要的作用。但农田水利薄弱的问题仍是制约粮食等农产品生产的重要因素。
　　1、水资源短缺
　　一方面，18多亿亩耕地中，没有灌溉条件的9亿多亩“望天田”，缺少水资源和灌溉工程;另一方面，有灌溉条件的8.9亿亩中，有相当一部分因水资源不足而灌溉保证率不高。而且，华北、西北、东北等地区一些井灌区，大量超采地下水，加剧了地下水位下降和地下水污染。
　　2、水利工程建设滞后
　　水资源短缺和水利工程老化失修、配套不完善、重建轻管等问题突出。灌溉面积中有相当一部分灌溉保证率很低。灌溉水的利用系数也比较低，比发达国家低20—25个百分点。正如2011年中央一号文件所指出的，“农田水利建设滞后仍然是影响农业稳定发展和国家粮食安全的最大硬伤”。
　　（四）种子问题
　　百业农为先，农业种为先，种子是农业之母。60多年来，我国种业取得了很大成绩，为粮食增产做出了很大贡献。但是，种子企业多而不强，创新能力和国际竞争力不够，过多依赖国外种子的趋势令人担忧。比如玉米种子，美国先锋公司生产的“先玉335”玉米种子，在吉林省的种植面积，2006年为26万亩，2009年猛增到1900万亩；2010年到山西文水县调查时据有关部门反映，“先玉335”玉米在该县的种植面积已占到80％p7EGx265SQp/s4koBLYs7Q==多。
　　（五）国际粮食供求问题
　　1、全球粮食短缺问题
　　据有关资料数据，全球人口每年持续增加7000万以上。越来越多的人，食物链将升级到耗用更多粮食的畜禽产品。大量粮油作物用来生产生物燃料，比如美国生产的玉米，40％被用于生产生物乙醇。再加上气候异常等多种因素综合作用，加剧了粮食短缺。世界粮食计划署的报告显示，仅2009年就有1亿人新加入饥饿人口的行列。2010年10月16日世界粮食日有关资料显示，全球仍有9.25亿人因贫困在忍饥挨饿中煎熬。联合国粮农组织总干事迪乌夫发表声明指出，全球每6秒钟就有一名儿童因饥饿而离开人间，饥饿问题仍是人类的“最大悲剧”。粮农组织和世界粮食计划署联合发表《2010年世界粮食不安全状况》报告指出，目前有22个国家在粮食安全方面陷入了“持续危机状态”。战胜饥饿，是实现人类可持续发展重要而艰巨任务。
　　2、粮价上涨问题
　　据有关报道，2010年6—7月份，美国、欧洲小麦价格暴涨，比如芝加哥交易所，小麦期货价格7月份单月涨幅超过40%。进入2011年，全球粮价屡创新高。当前，小麦、玉米、稻谷等的国际粮价高于国内，会在一定程度上推动国内粮价上涨。据媒体报道，2月9日我国期货市场小麦价格已突破每吨3000元。这与国际粮价有关，也与我国旱情有关，截至2月9日，山东、河南、河北等8省的夏粮产区，小麦受旱面积占播种面积的42.4%。
　　近年来，世界上一些地区发生粮荒，我国没有发生粮荒；国际粮价出现暴涨现象，我国粮价合理增长，没有暴涨。形势越好，越要居安思危，重视粮食问题。今后随着国际化、市场化的日益加深，我国的粮食安全和其他重要农产品的供给，必须充分考虑国际环境。
　　（六）对国家粮食安全的认识问题
　　改革开放以来，我国农业取得了举世瞩目的伟大成就，不仅解决了温饱问题，而且吃得越来越好。但对粮食安全的忧患意识在下降。地方有些同志认为国家粮食安全是国家的事，不愿把地方财力向粮食生产多投入。有些地方重工轻农、重城轻农、重经济作物轻粮食作物，对“拆并村庄”、“圈地造城”积极性高，对粮食生产投入少。不少地方在投入上既存在心有余、力不足的问题，也存在认识不到位、有钱不愿投的问题。由于种粮比较效益低，一些农民对种粮不愿意多投入，有的甚至将耕地撂荒。
　　认识是行动的基础。对不重视粮食安全的各种认识，要认真加以分析，并通过教育、宣传等加以引导，使更多的人进一步增强忧患意识和对粮食安全重要性的认识。同时，要通过多种激励措施，提高地方和农民对粮食生产的积极性。
　　三、几点认识和建议
　　党的十七届五中全会指出，“坚持走中国特色的农业现代化之路，把保障国家粮食安全作为首要目标，加快转变农业发展方式，提高农业综合生产能力、抗风险能力、市场竞争能力”。对于发展粮食生产出台了一系列法律、法规和政策，新增千亿斤粮食生产能力规划等专项规划和工程项目也正在实施中。从长远和全局考虑，还有必要进一步提高认识，保证已经出台的政策落实好，并根据需要和可能，采取更大力度的措施。
　　（一）进一步增强粮食安全问题的认识
　　一是要按照温家宝总理2月10日“全国粮食生产电视电话会议”的讲话，牢固树立大局意识，充分认识稳定发展粮食生产和其他主要农产品生产的重要性，这是管理好通涨预期、稳定消费价格总水平的基础，也是实现经济平稳较快发展和社会和谐稳定的基础。从战略和全局的高度考虑，必须牢牢把握粮食安全的主动权。二是坚持自力更生为主的观点，作为世界上人口最多的大国，从自身安全和国际责任考虑，必须主要依靠自己的力量解决国家粮食安全问题。“手中有粮，心中不慌”。我国粮食消费量为世界粮食贸易总量的两倍左右，如果粮食进口过多，不仅国际市场难以承受，也会给低收入国家带来不利影响。当然，为了弥补我国水土资源不足和粮食品种调剂，也要继续利用好国外耕地资源和国际粮食市场。继续实行“两种资源”和“两个市场”的战略。三是坚持转变发展方式的观点，按照“高产、优质、高效、生态、安全”的要求，采取综合措施，把多元目标统一起来。四是坚持粮食增产与农民增收相结合的观点，把粮食增产建立在农民增收的基础上。只有保护和调动好广大农民的种粮积极性，才能真正保障国家粮食安全。五是坚持供求基本平衡的观点，随着人口的增长和生活水平提高，努力使粮食产量逐年稳步增长，做到产需平衡。我国提高粮食生产能力，解决好十几亿人口的吃饭问题，是我国经济社会发展的需要，也是对世界的贡献。
　　（二）多渠道增加投入，加强以农田水利为重点的农田基本建设
　　“水利是农业的命脉”。要按照今年一号文件要求，在财政支出、预算内固定资产投资、土地出让收益等方面，加大促进粮食和农业生产发展的资金投入。结合全国新增千亿斤粮食生产能力规划和其他有关规划，加快大型灌区、重点中型灌区续建配套和节水改造，加快大中型灌排泵站更新改造。加强灌区末级渠系建设和田间工程建设，促进旱涝保收高标准农田建设。因地制宜建设小水窖、小水池、小塘坝、小泵站、小水渠等“五小水利”工程。按照“开源节流并举、节水为主”的原则，扩大灌溉面积，提高灌溉标准。在技术指导、资金补助等方面，引导和支持农民大力发展节水增效灌溉，推广渠道防渗、管道输水、喷灌滴灌等节水增效技术。在总结经验基础上，西北、华北、东北等地区推广膜下滴灌和膜下旱作农业新技术，实现节约用水、粮食增产、农民增收等多赢目标。要努力形成新的投入和建设管理机制，通过政府增加补助、民办公助、奖补结合等多种形式，充分调动农民对农田水利投入和建设管理的积极性。
　　
　　工程措施、农艺措施和管理措施相结合，加快改造中低产田和建设高标准农田。对水土流失严重的农田，要通过坡耕地改造、退耕还林口粮田建设和水土保持等工程，加大治理力度。
　　要进一步总结和借鉴我国历史经验和国外好的做法，通过技术推广、政策支持等，增施有机肥，加大对秸秆粉碎还田、过腹还田、过池还田（沼渣沼液用于农田）等措施的投入力度，增加土壤有机质，增强基础地力，减轻环境污染。
　　（三）进一步提高科技含量
　　粮食生产要加快转变发展方式。一是选育推广优良品种。要通过整合种子企业、增加投入、鼓励创新等措施，进一步加大品种选育力度，重点培育高产、优质、抗病虫害的良种，同时加大优良品种的推广力度。二是通过改革耕作制度和改进种植方式，提高土地产出率和综合效益。三是进一步推广测土配方施肥等先进实用新技术。四是提高耕种管收多个环节的农业机械化水平。北方旱区加快推广深松整地、免耕播种、化肥深施等机械技术；南方水田推广高效整地、机电灌排等技术。五是强化病虫害预测预报和统防统治，科学合理用药，降低农药用量，减少病虫害损失。对于效果好、适应面广的新技术，比如水稻的大棚育秧、小麦的精量播种、玉米的膜下滴灌和全膜双垄沟播、大豆的窄行密植和行间覆膜等，各级政府和有关部门在技术和资金上加大指导和支持力度。
　　（四）进一步加强耕地保护
　　要坚持和完善最严格的耕地保护制度，进一步强化规划和年度计划管控，严格用途管制，落实用地节地责任和考核机制。要建立和完善耕地保护可视化图形数据管理系统，同时借助卫片执法及动态巡查制度定期对耕地情况进行督察。对通过“以租代征”、“先行用地”等方式违规占地、用地的行为，要采取更加严格的监管和处罚措施。同时，要采取切实措施，防止撂荒问题。
　　（五）进一步重视结构的合理和平衡
　　在重视总量平衡的同时，要进一步重视品种和地区等结构的平衡。
　　我国的耕地18亿多亩，农作物总播种面积近24亿亩（2009年为23.8亿亩），要处理好粮、棉、油、糖、蔬菜等不同农作物的用地关系;要处理好同一农作物不同品种的用地关系。在统筹考虑国际资源和需求的同时，按照供求平衡的原则办事，否则，产量少了市场供应紧张且价格增幅过大，产量过多则价格下跌不利于农民增收。
　　从地区结构看，既要重视粮食主产地区、粮食调出地区，也要重视粮食非主产地区、粮食调入地区。30多年来，东部地区经济发展很快，但有些省（广东、浙江、福建等）的粮食自给率已下降到了50%以下，今后应努力提高自给率，至少不能再下降。粮食调入省要与调出省进一步建立互利双赢的协作机制。西部一些省份，因退耕还林等生态建设，耕地面积有所减少，今后要通过多种措施，提高单产水平和增加总产量。
　　为了缓解一些粮食和油料品种的短缺问题，在挖掘国内增产潜力的同时，要进一步研究和运用 “走出去”战略，到国外后备耕地资源多的国家进行开发，在增加世界粮食总产量的同时，有利于我国的粮食安全。
　　（六）进一步深化体制机制改革。
　　一是在现有农村土地承包关系保持稳定并长久不变的同时，按照依法自愿有偿的原则，加强土地流转和社会化服务体系建设，提高农业经营组织化程度和粮食生产能力。但是，在土地流转过程中，必须进一步加强耕地的“用途管制”，更好地防止“造城运动”和企业资本无视土地规划、用地计划和粮食安全的需要，将粮田“非粮化”、“非农化”。二是进一步做好粮食等农产品市场的调控。逐步合理地提高粮食最低收购价，继续实施主要农产品临时收储政策，保障农民从事粮食等生产的合理收益，努力形成务农收入尤其是种粮收入的稳定增长机制。灵活运用储备、进出口等手段，完善市场调节，确保粮食等主要农产品市场平稳有序运行。采取措施或创造条件，使农民在保护耕地、提高粮食等农产品产量的同时，尽可能多的增加收入，这是保护和调动农民种粮积极性、保障国家粮食安全的重要前提，也是解决三农问题的重要措施。三是要全面落实好“米袋子”省长负责制和“菜篮子”市长负责制。在耕地保护、播种面积、粮食产量、品种结构、主销区与主产区的协作等方面，要有量化目标和可操作的措施。在生产、流通和仓储能力等方面，要有互相衔接的专项规划和切实可行的实施方案。在资金投入、政策支持等方面，要有可靠的保障。在干部考核方面，要进一步加强责任制和激励机制等制度建设。■