深入贯彻党的十七届五中全会精神努力开创“十二五”时期区域协调发展新局面

　　“十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期，也是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。在新的起点上进一步做好地区经济工作，要求我们认真学习领会党的十七届五中全会精神，准确把握“十二五”时期我国区域发展的基本形势，明确未来五年地区经济工作的重点任务，扎实推进地区经济工作迈上新台阶。
　　一、认真学习十七届五中全会精神，准确把握地区经济形势
　　党的十七届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，对促进区域协调发展做出了新的战略部署。深入领会中央关于促进区域协调发展的最新精神，准确把握“十二五”期间地区经济的形势，是新时期做好地区经济工作的基本前提。
　　（一）关于促进区域协调发展的三大战略部署
　　《建议》用了一章的篇幅专门阐述促进区域协调发展问题，明确提出要实施区域发展总体战略、主体功能区战略和城镇化战略。与以前相比，对三大战略的提法有所变化，赋予了新的内涵。区域发展冠之以“总体战略”；主体功能区以前叫“思想”，现在称“战略”；城镇化以前的提法是“积极推进”，现在叫“积极稳妥地推进”，对此我们要进一步加深理解。三大战略都涉及空间布局，彼此关联，但又并非完全等同。区域发展总体战略是十六届五中全会第一次完整提出的，其内容涵盖了四大板块的分类、战略定位及相互关系，明确了缩小区域发展差距、促进基本公共服务均等化的目标，提出了市场、合作、互助、扶持四大机制的手段等，全面阐明了我国区域发展的总体方向和重点部署，是促进区域协调发展的顶层设计，因此称其为“总体战略”；主体功能区思想同样也是在十六届五中全会提出的，十七届五中全会首次将其明确为国家战略，其内容主要是明确优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类区域的范围、开发原则和政策取向，着重阐明我国区域空间开发的秩序与方式，是国土空间开发的控制性战略；城镇化战略则是从生产要素集聚度的角度，刻画了国民经济空间结构调整优化的方向和重点，规划了人口、产业空间布局的依托和载体。因此可以说，区域发展总体战略是抓总的，主体功能区战略是基础，城镇化战略是载体，三者相辅相成，缺一不可。“十二五”是国民经济结构深刻变革的时期，是加快转变发展方式的攻坚时期，我们要适应这一进程，努力抓好三大战略的推进和落实。
　　（二）认真分析“十二五”期间我国区域发展的机遇和挑战
　　《建议》在综合判断国际国内形势后，作出“十二五”我国仍处于大有可为的重要战略机遇期的重大判断，对统一全党认识，坚定实现“三步走”战略的信心具有十分重要的作用。“十二五”时期，我国区域发展的机遇与挑战并存，我们要增强“两个意识”，一个是机遇意识，充分认识机遇稍纵即逝，时不我待；一个是忧患意识，要对可能到来的风险和挑战有所准备。
　　从机遇看，经济全球化和区域一体化深入发展的趋势不会发生根本改变，我国经济社会发展的基本面和长期向好的态势也不会变化。一是十七届五中全会提出要坚持扩大内需特别是消费需求的战略，着力克服资源环境的瓶颈制约。中西部地区战略资源丰富，市场潜力巨大，这方面的优势会进一步凸显，为中西部地区加快发展创造有利条件。二是适应经济全球化和区域一体化进程，国际国内产业结构调整加速推进，这不仅有利于东部地区优化产业结构，提高经济发展的整体质量和国际竞争力，而且有利于中西部地区有序承接产业转移，提升发展速度和可持续发展能力。三是中西部地区投资环境和发展条件不断改善，自主发展能力不断增强，进一步发展的思路更加清晰，这为中西部地区更好更快发展奠定了良好基础。四是随着国家综合实力的进一步增强，区域政策体系不断完善，统筹区域发展的能力显著提高，支持中西部发展的力度明显加大，也有利于形成东西部良性互动的新局面。
　　从挑战看，一是地区间绝对发展差距仍在拉大。2005年东部与西部地区人均地区生产总值相差1.5万元，2009年进一步扩大到2.2万元。近几年东部地区首当其冲受到国际金融危机冲击，发展速度放缓，但在市场“倒逼”机制下，东部地区产业结构加快升级，有望抢占新一轮经济发展制高点。二是中西部地区基础设施落后、生态环境脆弱的瓶颈制约仍然存在，加之贫困面广量大程度深，基本公共服务能力薄弱的问题仍然存在，加强民族团结、维护边疆稳定的任务仍然繁重，始终是我国全面建设小康社会的重点和难点。三是中西部地区转变发展方式压力更大。五中全会提出“十二五”以科学发展为主题，加快转变经济发展方式，这意味着产业结构将朝着高度化、低能耗、少排放方向加快迈进，而中西部地区的工业结构以能源化工、资源加工为主，处于产业链的低端，尚处于工业化的初中期阶段，面临着既要加快发展，又要科学发展的双重压力。如何既实现经济加快增长，又推动结构加快转型，对中西部地区而言将是一个重大的挑战。四是促进区域协调发展依然受到制度性障碍的制约，如产业转移和优化生产力布局受到行政区划的限制，人口和劳动力流动受到户籍制度制约，资源输出地与经济发达地区的利益协调关系受到财税、价格体制的制约，各级政府财权和事权匹配不尽合理也制约了区域经济的持续健康发展。
　　初步判断，今后一段时间我国区域发展的趋势是：东部地区经济结构进一步优化，中西部地区自我发展能力继续增强，东部与中西部良性互动趋势更加明显，空间开发的有序化程度进一步提高，但抑制区域发展差距扩大仍是长期艰巨的任务，保持中西部地区近年发展向好势头的难度进一步加大，尤其需要特别关注老少边穷地区的发展和稳定问题。
　　二、进一步明确“十二五”时期地区经济工作的重点任务
　　“十二五”时期，是地区经济系统承前启后、化解制约区域协调发展深层次矛盾的关键时期。地区经济工作的总体要求是，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照中央关于国民经济和社会发展第十二个五年规划的总体部署，以促进区域协调发展为主线，以缩小地区间发展差距和促进基本公共服务均等化为目标，以改革开放和逐步建立区域协调发展长效机制为保障，着力实施区域发展总体战略和主体功能区战略，着力培育新的区域经济增长极，着力扶持老少边穷地区加快发展，着力促进经济布局、人口分布和资源环境相协调，努力构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局。围绕上述要求，要重点做好五个方面的工作：
　　（一）把实施区域发展总体战略和主体功能区战略紧密结合，深入推进地区经济工作
　　一是要坚持把实施西部大开发战略放在区域发展总体战略的优势位置，给予特殊政策支持，抓紧编制“十二五”西部大开发规划，出台西部地区鼓励类产业目录，切实加大对基础设施和生态环境建设的支持力度。二是要全面振兴东北地区等老工业基地，继续支持东北地区传统优势产业改造升级，完善现代产业体系，深入开展资源型城市可持续发展试点，提升东北地区沿边开放水平。三是要大力促进中部地区崛起，全面落实促进中部地区崛起规划，研究制定符合中部地区特点的新的政策措施，引导和支持中西部地区有序承接产业转移，大力支持中部地区县域经济发展，促进人口和产业向重点经济带和城市群集聚。四是要积极支持东部地区率先发展，加快体制机制和发展方式转变，率先建成以现代服务业和先进制造业为主的产业体系，在更高层次参与国际竞争与合作。五是要进一步加大对革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区的扶持力度，研究提出扶持相对落后革命老区加快发展的指导意见，做好以工代赈、易地扶贫和农村危房改造等工作。实施主体功能区战略，关键在于按照全国经济合理布局的要求，规范开发秩序，控制开发强度，形成高效、协调、可持续的国土空间开发格局。为此，要进一步明确各类主体功能区的发展方向和调控重点，研究制定相关的法律法规、政策和规划体系，完善绩效考核办法和利益补偿机制。要加快建立健全各项体制机制，为两大战略的顺利实施提供强有力的制度保障。
　　
　　（二）继续抓好重点地区开发开放，进一步完善区域开发格局
　　“十二五”时期，要充分发挥重点地区开发开放对促进区域协调发展的带动作用。为此，要坚定不移地实施“抓两头、带中间”的工作思路，突出抓好重点地区的发展。一是认真落实好国家已出台的促进重点地区开发开放的规划和政策，采取有力措施，加大检查监督工作力度，协调解决规划和政策实施中出现的重大问题，确保已出台的重点区域规划和政策文件落到实处。二是根据形势变化和区域发展的需求，有针对性地组织制定新的区域规划和政策性文件，重点是尽快完成京津冀地区、成渝经济区、海峡西岸经济区、河北沿海经济区、丹江口库区及上游地区、福建平潭岛综合改革实验区等地区的规划编制工作，启动中原经济区等重点地区区域规划编制，支持长江中游经济带发展，积极培育形成新的区域增长极。三是重点关注欠发达地区开发开放，继续落实好促进西藏、新疆、宁夏、广西等民族地区跨越式发展的政策文件，抓紧研究制定支持云南省建设向西南开放桥头堡、内蒙古优势资源转化和经济结构调整升级等方面的重大政策，做好集中连片贫困地区扶贫开发工作，扎实推进对口支援新疆、西藏、青海等省藏区工作。
　　（三）准确把握促进区域协调发展的大趋势，与时俱进地拓宽地区经济工作领域
　　“十二五”时期，在统筹做好促进区域协调发展常规工作的同时，还要结合区域发展的客观需要与发展趋势，不断向地区经济工作的广度和深度进军。在深化区域合作方面，必须看到，随着我国经济规模以及区域功能的日益多元化、差异化，区域间交流合作的广度和深度进一步加大，区域合作工作面临着加快发展的重大机遇，需要提升到一个更加重要的位置。一是要加快推进区域一体化，促进重点经济区在基础设施、市场体系、产业布局、科技创新、公共服务、生态建设和环境保护等领域的一体化发展，加快清理不利于一体化发展的行政规章和政策，建立健全跨行政区域的协调机制。二是要完善区域合作机制，进一步增强区域合作组织的主导功能，尽快研究制定推动区域合作的指导意见和有关政策。三是要加强区域合作载体建设，认真总结皖江城市带承接产业转移示范区的成功经验，支持在中西部有条件的地方设立承接产业转移示范区，加快东中西区域合作示范区建设，探索建立利益共享机制，把区域合作工作做深做实。四是要深化国际区域合作，认真研究新时期积极推进国际区域合作的重大思路和相关政策，积极推进沿边开发，加快新疆喀什、霍尔果斯两个特殊经济区建设。在加快发展海洋经济方面，十七届五中全会通过的《建议》将发展海洋经济单列了一节，充分体现了中央对发展海洋经济的高度重视。目前，我国海洋经济总量已接近全国GDP的10%，是国民经济的一个新的重要增长点。“十二五”时期，一是要加强基础研究，进一步明确海洋经济的基本内涵和外延，加大对国内外海洋经济发展形势的跟踪与监测。二是要加快推进全国海洋经济发展试点工作，协调山东、浙江、广东海洋经济发展试点工作中的重大问题，尽快制定促进全国海洋经济发展的指导意见。三是要组织编制全国海洋经济发展规划和海洋事业发展规划，适时启动海洋战略研究工作。四是要深入开展围填海重大问题研究，进一步加大计划调节和政策协调力度，会同有关部门抓紧研究制定有关管理办法。
　　（四）加强地区经济形势分析和重大问题研究，努力为宏观调控大局服务
　　地区经济是宏观经济的具象反映，对宏观经济有着直接的影响，做好地区经济形势分析和重大问题研究工作，是地区经济系统参与宏观调控、服务发展大局的一个直接通道和重要抓手。在地区经济形势分析方面，要把地区经济形势分析作为基本职能，当作一项重要任务来抓，要建立定期协商制度，加强与有关部门的联系，建立区域性数据获取的有效渠道，抓紧建立区域分析指标体系，选择科学合理的分析方法和路径，提高地区经济形势监测预测水平，及时提出有针对性的政策建议，努力形成季度、半年、全年系列分析报告，为宏观经济决策提供重要的参考。在重大问题研究方面，要见微知著，善于捕捉区域发展中的倾向性、苗头性问题，应结合区域特点，及时提出相关政策建议，有针对性地开展工作。产业转移是优化区域产业分工的必然要求，国务院也出台了中西部地区承接产业转移的指导意见，但目前影响产业转移的因素到底有哪些、中西部地区承接东部沿海地区产业的障碍是什么、如何创新产业转移体制机制等，对这些重大问题，我们还要研究，多提有针对性的政策建议，为宏观经济决策提供有价值的参考意见。
　　（五）加大区域政策研究和区域立法工作力度，加快完善促进区域协调发展的长效机制
　　我国特殊的国情决定了促进区域协调发展、形成具有中国特色的区域管理体制必然是一个长期、艰巨和复杂的过程，需要我们不断地探索和创新。“十二五”时期，要切实在完善财税体制、加快生态补偿机制、深化资源性产品价格和要素市场改革等方面加大政策研究力度。要结合近几年区域性政策文件制定实施的成功经验，对区域政策体系框架设立的目标、原则、内容、实施机制进行整体研究，提高其系统性。总的来看，区域立法工作目前还处于起步阶段，“十二五”期间要加快步伐，积极开展区域立法重大问题的研究工作，积极营造有利于推进区域立法的良好氛围，重点加快推进已经启动的《促进区域协调发展条例》和《区域规划编制与管理办法》的研究制定工作，力争早日拿出成果，用以指导工作实践。■
　　（摘自作者在2010年全国发展改革系统地区经济工作会议暨区域合作座谈会上的讲话）
　　
　　杜鹰简历
　　 杜鹰，男，1952年10月出生，1969年5月参加工作。1982年7月毕业于中国人民大学经济系。先后担任国务院农村发展研究中心发展研究所副所长、农业部农村经济研究中心副主任、农业部政策法规司司长、国家计委农村经济发展司司长、国家发展改革委农村经济司司长等职。2005年8月起任国家发展和改革委员会党组成员、副主任。负责地区经济及国家促进中部地区崛起、西部地区开发、振兴东北地区等老工业基地、农村经济、法规方面的工作。