浅论住宅权的法律保障

　　摘要：比较了住宅、住宅权与住宅法概念的差异，其中住宅权属于公民的基本人权；剖析了我国住宅法律体系现状及存在的突出问题，认为保障公民住宅权的实现是完备的住房保障制度体系的保证；基于住宅权的法律保障提出制定《住宅法》、明确政府不作为的法律责任、赋予农村集体成员有权依照宪法规定行使土地所有权和加强对住房保障制度实施引导和监督的政策建议。
　　关键词：住宅权住宅法法律保障
　　
　　一、住宅、住宅权与住宅法的概念
　　对于住宅的概念，不同学者有不同的观点。林来梵教授认为，住宅是指“私生活在物理空间上所展开的场所，其成立也无须具备标准的建筑结构或持续性的占有等时空上的要件”。按照这种理解，个人居住的违章建筑也可以是住宅。①笔者认为，住宅是指专供居住的房屋，包括别墅、公寓、职工家属宿舍和集体宿舍（含职工单身宿舍和学生宿舍）等，但不包括住宅楼中作为人防用、不住人的地下室等。住宅权是指公民有权获得可负担得起的适宜于人类居住的，有良好的物质设备和基础服务设施的，具有安全、健康和尊严，并不受歧视的住房权利。住宅权属于公民的基本人权，公民的隐私权、健康权、财产权等重要权利的实现都以住宅权的实现为前提和基础。而《住宅法》是调整住宅问题的基本法，是住宅权得以实现的法律保障，其调整对象与空间主要应包括住宅的供给与保障、住宅交易、住宅合作建房、住宅金融、物业管理、住宅权益保护及法律责任等。
　　二、我国住宅法律体系现状分析
　　我国经过改革开放30年的发展，温饱问题已基本解决，但在目前房地产价格虚高不下的情况下，普通百姓要住上舒适的住房仍比较困难。虽然党和政府建立了以面向最低收入者的廉租房、中低档收入家庭为对象的经济适用住房和以高收入家庭为对象的商品房供应体系，但因为没有法律约束，地方政府热衷于将有限的土地资源搞商业开发，将有限的财力用于搞各种形象工程，以彰显其政绩，而公民的住房基本权利则难以完全落实。
　　目前涉及住宅法内容的主要有：《宪法》第39条，“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯，禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。”《物权法》第4条：国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。《治安管理处罚法》第40条第3款：“非法限制他人人身自由、非法侵入他人住宅或者非法搜查他人身体的。”以及《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》、《经济适用住房管理办法》、《城市房屋拆迁管理条例》、《城市房屋拆迁管理条例》和《土地管理法》等法律与行政法规。这些法律法规中虽然对房地产问题做了一些规定，但大多为房地产开发、经营管理的注意事项、房地产流转、交易秩序等等，并未对社会成员的安居问题做出任何规定，造成住房保障制度无法切实又有效地贯彻与实施。目前住房保障涉及建设部、财政部、民政部、国土资源部、国家税务总局等诸多部门，部门繁多导致法出多门、职权不明确、各行其是，当发生问题时又互相推诿责任。虽然从中央到地方并存着众多的关于住房保障的相关法律规定，但却缺乏全国统一的系统性立法。《住宅法》是住房保障制度体系中的基础性法律，该法的缺位导致了我国住房保障体系建设的滞后。为满足人民日益增长的改善居住条件和环境的要求，保障公民住宅权的实现，构建以《住宅法》等法律为核心，形成市场、法律、政府三位一体的完备的住房保障制度体系是解决目前困境的良方。
　　三、住宅权的法律保障
　　（一）制定《住宅法》
　　在《住宅法》的制定方面，发达国家的有益经验我们可以吸收借鉴。20世纪中叶以后，美日等发达国家纷纷制定《住宅法》，以规范居住房屋发生的社会关系。美国国会于1949年通过了《全国可承受住宅法》，此后又通过了《住宅法》、《城市重建法》、《国民住宅法》、《住宅与社区发展法》等相关法律，宗旨就是要生产安全舒适且绝大多数居民可买得起的住房。2007年韩国《住宅法》修正案在国会获得通过。早在1983年，《住宅法》就被正式纳入全国人大法制委员会的立法部署中。建设部按国务院经济法规研究中心的要求，开始《住宅法》的调研。但27年过去了，国家有关房地产业的政策仍由政府部门的红头文件来决定。由于政府部门的红头文件出台的程序过于简便，便带有浓重的主观随意性，并常会朝令夕改。而且不同地区政策差异较大，因此，应适时颁布《住宅法》或《住宅保障法》。
　　（二）明确政府不作为的法律责任
　　目前我国只有在国有土地上或者政府从农民手中将农村集体拥有所有权的土地征收后才能建设城市居民所需之商品房，建设房屋的土地是由政府垄断性供应。而政府只面向房地产开发商出让土地，也就是公民或家庭只能从开发商手中购买房屋，而不能自建房屋实现住宅权，形成政府垄断土地、开发商垄断开发的房地产市场双重垄断局面。农民集体土地被政府征收时，每亩价格只有几万元，卖给开发商后，地价至少上升数十倍，“地王”现象在北京、广州、上海、杭州等城市不断上演，土地价格被不断刷新。一块块“天价地”在全国频频出现，不仅扰乱了房市，也让老百姓买房难上加难。而房地产开发行业畸形地膨胀成为城市经济的主要增长动力，房地产业富豪迭出。其实质是在社会成员之间进行了一次财富的重新调整和分配。
　　虽然国务院“24号文” 规定地方政府“都要制订解决困难的工作目标、发展规划和年度计划，纳入当地经济社会发展规划和住房建设规划，并向社会公布”。但在实践中部分地方政府拿农民的土地卖高价，搞商业开发和政绩工程，严重忽视城市低收入家庭住房权。笔者认为双重垄断是造成实现住宅权的障碍，也是阻碍房地产市场健康发展的根源。房地产市场的作用不仅是为了房地产投资方自己盈利，也不只是为当地政府创收，最根本的是要满足每个社会成员的基本居住条件和基本住房需求，做到“人人有住房”，即“房地产市场的支柱性是建立在每一个中国公民的基本居住条件得以不断改善与提高的基础上的。”②首先应打破我国房地产市场存在的双重垄断状况，其次确立监督问责机制。政府要将廉租房与经济适用房建设纳入城市建设总体规划、当地经济社会发展规划和住房建设规划，将制定与实施情况纳入与地方政府官员的政绩考核以及升迁联系起来，明确政府不作为的法律责任。
　　（三）赋予农村集体成员有权依照宪法规定行使土地所有权
　　《物权法》第4条明确规定，国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。我国《宪法》第33条明文规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”因此，土地集体所有与国家所有在法律面前是完全平等的，农村集体成员有权依照宪法规定行使土地所有权，集体土地与国有土地使用权的转让应当平等对待，集体有权依法转让土地使用权。目前我国不承认小产权房的合法地位，但据不完全统计，小产权房的市场份额，在北京大概为20%左右，在深圳则可能高达40—50%，小产权房住宅的面积目前已经相当于我国120亿平方米城镇住宅的40%以上。③2008年中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，允许土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益，允许农民开发集体土地，这是小产权房合法化的依据，也符合宪法精神。只要集体土地转让是依法进行的，并且对土地进行了合理的开发与利用即可。同理，宅基地属于集体所有的土地，当然也可以依法转让。
　　因此，允许土地所有者和需求者自由交易，给予农村集体土地与国有土地平等权利，农民可以跟城市政府一样直接向城市居民出让其土地的建设使用权，城市居民可以通过这种方式获得土地，以家庭或多个家庭联合的方式建设住房。现行的开发商模式即使仍然存在，也只是作为自建住房的补充，这是真正实现“居者有其屋”的釜底抽薪之计。
　　（四）加强对住房保障制度实施的引导和监督
　　我国现阶段涉及住房保障的管理部门繁多，政出多门，各行其是，容易产生互相推诿、职权混乱的状况，因此，借鉴国外住房保障制度的有益经验，在中央设立专门管理机构，在地方上通过法律明确各级政府职能部门的职责，避免政府的不作为和滥用职权，改变目前大量地方性规定，通过总体规划和整体推进，实现住房保障权限的合理再分配。
　　
　　参考文献：
　　①林来梵．卧室里的宪法权利——简评“延安黄碟案”．法学家[J]，2003(3)
　　②易宪容．从全国两会看房地产核心问题．华夏时报，2009年3月14日
　　③远山．小产权房困局：10万亿土地财富分配求解．第一财经日报，2008年3月14日。
　　（刘淑华，1971年生，河北唐山人，唐山学院文法系副教授。研究方向：法学）