实施主体功能区战略的重大问题思考

　　主体功能区战略的提出经历了一个不断演变的过程。2006年，国家“十一五”规划纲要首次提出“推进形成主体功能区”。2007年，党的十七大报告进一步明确“加强国土规划，按照形成主体功能区的要求，完善区域政策，调整经济布局。围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”。2010年，国务院颁布《全国主体功能区规划》，对于各地区、各部门推进规划的实施提出了明确的任务和要求。2011年，国家“十二五”规划纲要明确提出，“实施主体功能区战略。按照全国经济合理布局的要求，规范开发秩序，控制开发强度，形成高效、协调、可持续的国土空间开发格局”。
　　一、准确把握主体功能区规划提升为主体功能区战略的重要意义
　　主体功能区从规划提升到战略体现了以下几方面的重要意义：一是主体功能区的理念将长期存在和延续。《全国主体功能区规划》明确提出到2020年基本形成主体功能区布局，但是对于我国这样一个区域差异巨大、资源环境承载能力较弱而又处于工业化城镇化快速推进阶段的国家来说，主体功能区的形成、布局、保护和调整将贯穿未来经济社会发展的始终，并非主体功能区规划实施结束后这一理念和工作就结束了。二是主体功能区的地位得到提升和强化。主体功能区战略的确定，表明主体功能区不单是一项空间规划或专项规划，而是基于我国基本国情，为实现高效、协调和可持续发展确立的一个基本方针和策略，它与科教兴国、人才强国、自由贸易区、知识产权保护等战略一样，共同组成未来我国经济社会发展的战略体系。三是主体功能区的领域得到拓展和深化。主体功能区从理论上看主要是对国土空间开发格局的战略调整，一旦上升到战略层面，意味着主体功能区的理念将体现在经济、社会、资源、环境等各个领域，渗透到省、市、县和乡镇等各级政府和开发区、保护区等各类区域，扩展到生产、流通、消费等各个环节以及工业、农业、服务业等各个产业，将成为指导各地区、各部门和各领域科学发展的重要依据和手段。
　　二、限制开发和禁止开发区域在主体功能区战略实施中占有优先地位
　　根据《全国主体功能区规划》的有关数据，国家重点生态功能区为主的限制开发区域总面积386万平方公里，占全国陆地国土面积的40.2%；国家各类禁止开发区域共1443处，总面积约120万平方公里，占全国陆地国土面积的12.5%。两类区域考虑相互重叠的因素，大致总面积占全国陆地国土面积的50%左右，如果考虑各省的省级限制开发和禁止开发区域，这两类区域的面积更大。我国的优化开发和重点开发区域大多位于经济发达地区，未来的发展更多依靠市场的力量，政府主要发挥规划、政策、法制等方面的引导和约束作用。但限制开发和禁止开发区域主要位于中西部经济欠发达地区，不仅承担着全国重要的生态功能，而且存在区位和开放条件不利、资金和人才短缺、市场机制尚未健全等突出问题。单纯靠市场的力量难以解决其发展问题，政府除了同样加强规划、政策和法制引导约束之外，必须加大在转移支付、生态补偿、税收和信贷优惠、对口支援等各领域的扶持和倾斜力度，妥善解决限制开发和禁止开发区域面临的保护和发展的矛盾问题，这对于保障主体功能区战略的顺利实施具有重要意义。
　　三、实施主体功能区战略的关键在于政策的设计、落实和调整
　　主体功能区战略作为一种理念，在中央和地方、政府和企业等社会各界已经形成共识。但在目前财政分成体制、干部政绩考核体制没有实质性改革调整的背景下，要保证主体功能区战略的实施关键是设计一套行之有效的分类政策，确保分类政策的落实，并且随着实施的情况变化保持对分类政策的及时调整。政策的设计尽可能针对不同类型主体功能区分类设计，避免“一刀切”。同时，尽可能依托整合现有的各部门与主体功能区相关的各类政策，避免大幅度的“重整炉灶”和“推倒重来”所带来的利益格局调整，保护政策设计和执行部门的积极性。政策制定后关键在落实，要进一步细化政策的实施细则和适用范围，明确政策实施的主体和责任，加强政策实施的监管和考核，及时发现和解决政策实施中存在的问题和障碍，确保政策的合理可行。另外，随着主体功能区战略的推进以及不同类型主体功能区经济社会发展的变化，及时对政策的实施成效进行评估，不断地设计推出新的分类政策，分批分阶段淘汰退出不适应要求的分类政策，保持对政策体系的动态调整，切实有效地推动主体功能区战略的持续实施。
　　四、加强相关规划的协调和衔接是确保主体功能区战略实施的重要手段
　　主体功能区规划是国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划，在各类空间规划中居总控性地位，也是实施主体功能区战略的重要抓手和依据。加强各级各类相关规划之间的协调和衔接，对于顺利实施主体功能区规划和战略都具有重要意义。
　　首先，加强主体功能区规划与土地利用规划、城市总体规划、城镇体系规划、区域规划等空间性规划的衔接，逐步通过修编调整在各类空间性规划中体现主体功能区的战略理念和目标要求。
　　其次，加强主体功能区规划与产业发展、基础设施、生态环保等各领域专项规划之间的协调，依据主体功能区规划的战略要求来调整和编制各类专项规划，实现主体功能区规划与各类专项规划的协调统一。
　　第三，加强全国与省级主体功能区规划的衔接，既要求省级主体功能区规划严格服从全国主体功能区规划确定的基本原则和方向，同时允许省级主体功能区规划结合自身实际进行一定的创新和探索，体现各省的特色和优势。主体功能区战略确定并逐步得到认可后，必然需要一个过程来逐步理顺和调整现有的规划体系，在对已有相关规划修编和新规划编制时，逐步增加体现主体功能区战略的内容和要素，加快形成与主体功能区战略实施相适应和配套的规划体系。
　　五、主体功能区战略实施需要构建一套简明通用的指标及其动态阈值体系作为支撑
　　主体功能区的划分、规划目标、监管和考评体系，都需要明确定量可比的各类指标以及相应的标准，否则就难以推进主体功能区战略的顺利实施。主体功能区划分的指标体系涉及资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力，内容和层次比较齐全，为主体功能区战略实施提供了一个重要的指标体系的基础。主体功能区战略确定后，应重点围绕主体功能区规划的目标、监管、考评建立相应的指标体系，不要过多追求指标体系的全面、科学和精准，应更多注重指标体系的简明和通用，强调指标体系的导向性和可比性，确保便于获得连续性、稳定性的统计数据。同时，随着主体功能区战略实施的不同阶段，提出对应不同指标的动态调整阈值或标准，保持对四类主体功能区生态功能、资源禀赋、环境容量、发展水平、产业结构、公共服务等方面的监管和考评。适用于国家级主体功能区的指标体系应该更加强调统一，阈值标准也要尽可能保持一致或在个别指标留有一定的弹性空间，切实维护国家级主体功能区的全局意义和权威性。省级主体功能区的指标体系应该尽可能符合国家级主体功能区的指标体系，但是由于各省四类主体功能区的比重、特征和分布各不相同，允许省级主体功能区选择建立适应本省实际的指标体系及其阈值标准。另外，积极促进主体功能区指标体系及其阈值标准纳入各级国民经济和社会发展指标体系，加快实现电子化和信息化，为国内外各类投资者提供基本信息和参考，同时也接受社会各界的监督。
　　六、建立合理配套的绩效考核和评价体系对于主体功能区战略的实施至关重要
　　
　　《全国主体功能区规划》提出建立科学开发的绩效考核评价体系，分别明确了针对四类主体功能区的考核评价重点和方向，并要求强化考核结果的运用，把推进主体功能区主要目标的完成情况纳入地方党政领导班子和干部的综合考核评价结果，作为今后选拔任用、培训教育、奖励惩戒的重要依据。由于我国总体上处于工业化城镇化快速推进阶段，发展是第一要务的战略目标以及目前实行的中央和地方财政分成体制，使得多数地区的绩效考核仍然偏重于GDP、财政税收、招商引资等方面指标，这与主体功能区战略要求的区域发展绩效考核体系存在尖锐的矛盾冲突。尤其对于我国这样一个国土面积辽阔、区域差异巨大的国家而言，迫切需要妥善处理好加快发展与资源环境保护之间的矛盾，加快建立适应不同区域实际的发展绩效考评体系。对于东部沿海发达地区的优化开发区域，由于经济发展水平和体制机制环境比较领先，调整建立科学发展的绩效考评体系具备一定条件和内在需求。但是对于中西部大量限制开发和重点开发区域而言，既要求加快发展摆脱落后，又面临保护生态和资源环境的巨大压力，调整建立科学发展的绩效考评体系存在很大的难度。因此，在明确四类主体功能区的绩效考评重点和方向的基础上，尽快研究制定简明可行、可获得性和可应用性较强的指标体系，不追求全面和完美，但要突出重点和导向。更重要的是尽快制定与绩效考评体系配套的政策措施和体制机制，加大对限制开发和禁止开发区域的扶持，建立规范持续的利益补偿机制；加强对优化开发和重点开发区域的规划、制度、法律、技术标准等方面的指导和监管，保障发展的质量和效益，这些都是主体功能区差异化发展绩效考评体系能够得以落实的重要配套保障。
　　七、实施主体功能区战略的长远根本保障在于逐步建立健全相关法律法规体系
　　我国实施《土地利用总体规划》有《土地管理法》、《土地承包法》等作为支撑，实施《城市总体规划》有《城乡规划法》为依据，但是实施《全国主体功能区规划》却没有相关的法律法规作为依据，这不利于主体功能区规划和战略的稳定持续推进。“十二五”期间，利用主体功能区从规划提升到战略层面的有利时机，加快研究制定事关主体功能区战略实施的法律法规，促进相关立法进程。在短期内难以制定出台主体功能区专门法律的情况下，可考虑先制定出台主体功能区专门的条例，从专门法律层面保障主体功能区战略的稳步实施。同时，应推动国务院有关部门率先制定出台相关的行政法规，针对主体功能区战略实施中急需明确和重点解决的重大问题，特别是与原有部门行政法规的存在的矛盾冲突进行衔接和调整，理顺国务院各部门推进主体功能区战略任务的法制障碍。另外，积极引导和督促地方政府根据自身主体功能定位，加快制定出台一系列地方性行政法规，保障全国主体功能区规划和省级主体功能区规划顺利实施。随着主体功能区战略的推进，及时修订调整有关法律法规，形成包括专门法律、国务院部门行政法规、地方性行政法规等不同层次和类型的法制体系，为主体功能区战略的顺利实施提供有力有效的法治保障。
　　（高国力，国家发展改革委国地所所长助理、研究员、博士）