乘势而为 谱写促进区域协调发展新篇章

　　“十一五”时期，我国改革开放和全面建设小康社会取得了重大进展，国家面貌发生了新的历史性变化。中西部和东北地区发展加快，经济增速等主要指标超过全国平均水平;东部地区经济结构不断优化，自主创新和竞争力逐步提高;地区间基本公共服务差距趋于缩小，各具特色的区域发展格局初步形成。区域协调发展成为我国改革开放和全面建设小康社会最为耀眼的亮点之一。
　　“十二五”时期是我国全面建设小康社会的关键时期。区域协调发展，是全面建设小康社会重要组成部分和着力点。刚刚结束的全国人大会议，通过了“十二五”规划纲要。《纲要》明确提出，实施区域发展总体战略和主体功能区战略。下一步，我国区域协调发展的总体要求、战略重点等成为公众关心的热点问题。为此，本刊记者采访了国家发展改革委地区经济司司长范恒山。
　　记者：为实现区域发展从阶段性趋好向长期性协调的根本转变，“十二五”时期我国促进区域协调发展的总体要求是什么？
　　范恒山：“十二五”时期，促进区域协调发展要着力实施区域发展总体战略和主体功能区战略，构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局，逐步实现不同区域基本公共服务均等化。这既是基于经济社会发展的阶段性特征提出来的，又符合我国实现区域协调发展长远目标的要求，是指导“十二五”时期地区经济各项工作的指针。按照中央的要求，“十二五”时期统筹区域发展要以科学发展观为指引，坚持“一条主线”，即始终围绕促进区域协调发展这条主线；把握“两个手段”，即充分发挥中央、地方政府的政策指导和规划引导作用，切实强化市场机制促进资源优化配置和发挥地区比较优势的基础性作用；立足“三个基点”，即立足于促进重点地区加快发展，立足于推动形成经济区，立足于建立健全促进区域协调发展的长效机制；依托“四个载体”，即加强区域规划引导、完善区域政策调控、创新区域合作模式、健全区域法规体系；实现“五个目标”，即初步遏制人均地区生产总值差距扩大的趋势，把地区差距控制在合理范围内；使不同地区人民都能享受大体相当的基本公共服务，共享发展改革成果；促进区域分工趋于合理，充分发挥各地比较优势；推动区域一体化深入发展，基本建立开放合作、良性互动机制；实现区域生态环境质量明显改善，区域可持续发展能力全面增强。
　　记者：为实现区域发展从数量速度型向更加注重质量效益改善的全面转变，在工作中应把握哪些具体原则？
　　范恒山：一是要把实施区域发展总体战略与主体功能区战略结合起来。区域发展总体战略是基于自然地理、发展阶段、经济基础等基本国情考量的关于促进区域发展的总的纲领和宏观指向，主体功能区战略是基于不同地区资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力考量的关于促进区域发展的操作思路和具体举措。区域发展总体战略是主体功能区战略的实施方向，而主体功能区战略是区域发展总体战略的实现路径。只有把实施区域发展总体战略和主体功能区战略结合起来，才能充分发挥各个地区的比较优势，实现区域间的合理分工，不断优化区域经济结构和国土空间布局；才能从各个地区的实际出发，制定有区别的政策措施，加快缩小地区发展差距，实现区域协调发展。
　　二是要把缩小地区发展差距与实现基本公共服务均等化结合起来。缩小地区发展差距与实现基本公共服务均等化，是统筹区域发展的两项重要内容。缩小地区发展差距反映的是发展状况，体现的是富裕程度；实现基本公共服务均等化反映的是体制环境，体现的是幸福指数。地区发展差距的缩小，有利于推进基本公共服务均等化，却并不一定意味着实现了公共服务均等化。两者之间既相互关联，又存在差异。因此，必须把两者紧密结合起来，在实现促进欠发达地区发展的同时，采取有力措施，推进地区间的基本公共服务均等化。基于当前看，应加大对欠发达地区转移支付力度，通过政策倾斜加快推进基本公共服务体系建设，改变欠发达地区公共服务落后的状况；基于长远看，则应依靠体制创新，建立健全制度体系，以此保障欠发达地区与发达地区拥有享受公共服务的同等权利和实现发展的同等机会。
　　三是要把优化发达地区发展与扶持欠发达地区发展结合起来。优化发达地区发展与扶持欠发达地区发展，是促进区域协调发展的两个重要着力点。通过加强指导和引导，进一步优化和提升发达地区的整体竞争力和综合实力，有利于发挥对欠发达地区的辐射、带动和示范作用，又能够增强国家支持欠发达地区的财力。通过加大扶持力度，帮助欠发达地区破解制约发展的瓶颈，有利于增强自我发展能力和推动培育新的增长点，又能为发达地区发展提供广阔空间和有力支撑。两者同等重要，缺一不可。因此，必须同步谋划，一体推进，在积极推动发达地区深化对外开放，开展先行先试，努力增创新优势的同时，进一步加大对老少边穷、资源枯竭等特殊困难地区的支持。
　　四是要把深化国内区域合作与扩大对外开放结合起来。深化国内区域合作与扩大对外开放，是拓展区域发展空间、促进区域协调发展的有效举措。经过多年的努力，国内区域合作取得不少进展，但由于行政壁垒、地区封锁现象存在，高效统一市场还没有完全形成，区域合作效果并不十分理想，需要进一步加强。受国际金融危机影响，国际贸易保护主义抬头，我国外部市场受到挤压，发展空间受到制约，对外开放面临新的挑战，需要进一步深化。搭建有效的对内合作平台能为对外开放提供载体，深化对外开放也能为推进国内合作提供更多机遇。因此，必须把两者结合起来。既要深化国内区域合作，加快推进重点地区的一体化发展进程，又要优化对外开放格局，协同推进沿海、内地和沿边开放合作，实现以开放促合作，以合作带发展，推动把沿边地区等边缘末梢变为前沿地带，把发展潜力变为增长现实。
　　五是要把发挥优势、加快发展与节约资源、保护环境结合起来。促进区域协调发展需要在依托优势条件，推动区域实现错位发展的同时，确定合理开发强度，走资源节约、环境友好道路。历史经验反复证明，不顾生态环境承载能力，仅仅强调加快发展速度，注定是不可持续的；脱离发展阶段强调生态环境问题，甚至离开经济发展谈环境保护，显然是有悖客观规律的。因此，必须统筹兼顾区域发展与环境保护，既要充分挖掘当地发展潜力，做到人尽其才、物尽其用、地尽其力，更要把改善环境质量、节约能源资源、注重生态安全放在优先位置，积极探索在人与自然和谐相处的前提下促进区域经济发展，实现生产发展、生活富裕、生态良好的新道路。
　　记者：“十二五”时期仍是我国发展的战略机遇期，您认为我国“十二五”时期在区域发展方面面临哪些机遇和挑战？
　　范恒山：机遇方面，经济全球化和区域一体化深入发展的趋势不会发生根本改变，我国经济社会发展的基本面和长期向好的态势也不会变化，区域发展面临难得机遇。一是我国综合国力进一步增强，有利于提升统筹区域发展能力。二是区域政策的调控作用逐步加强，有利于发挥各地区的比较优势。三是国际国内产业转移步伐继续加快，有利于推动区域产业结构优化升级。四是科技创新日益加速，有利于促进中西部地区实现跨越发展。五是重点领域和关键环节改革不断深化，有利于营造促进区域协调发展的制度环境。
　　挑战方面，国际金融危机的深层次影响不容忽视，全球需求结构明显变化，国内发展面临的资源环境约束也会进一步加大，区域发展面临严峻挑战。一是国际市场需求变化的负面影响不断显现。二是资源环境承载能力的制约日益加剧。三是中西部地区发展基础还很薄弱。四是制约区域发展的制度性障碍仍然存在。
　　
　　从总体上看，“十二五”时期，促进区域协调发展的外部环境相对有利，内在基础不断巩固，但同时也还存在着很多不确定、不稳定、不可控的因素，需要我们科学分析、相机抉择，谋而后动、化危为机。
　　记者：“十一五”时期，我国区域协调发展的重点是，坚持实施推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展，健全区域协调互动机制，形成合理的区域发展格局。“十二五”时期促进区域协调发展有哪些战略重点？
　　范恒山：一是着力推进形成主体功能区。推进形成主体功能区，能够缩小空间尺度，进一步突出各地区的特色与需求，增强区域政策的针对性，有利于优化国土开发格局、推动区域协调发展。“十二五”要在《全国主体功能区规划》的基础上，制定完善财政、投资、产业、土地、人口管理等方面的配套政策，进一步规范空间开发秩序，逐步形成主体功能定位清晰的空间开发结构。要建立健全规划实施的组织体系和保障机制，推进主体功能区规划顺利实施。
　　二是着力推动重点地区加快发展。“十二五”要继续按照“抓两头、促中间”的思路，推动重点陆域和海域发展。一方面，适应国际竞争的新要求，把鼓励和支持条件较好地区加快发展作为区域发展的重点方向，不断深化体制机制改革，加快开发开放步伐，更好地发挥辐射带动作用；另一方面，把支持特殊困难地区发展作为区域发展的基本着力点，不断加强薄弱环节，破解发展瓶颈，改善发展环境，全面提升自身发展水平。
　　三是着力推进地区间基本公共服务均等化。从根本上扭转地区经济发展差距扩大趋势需要一个过程，但有必要也有可能率先实现不同地区间基本公共服务均等化。“十二五”要把缩小地区间基本公共服务差距作为促进区域协调发展的主攻方向，充分发挥政府的宏观调控，强化政策扶持，加大对特殊困难地区财政转移支付力度，提高公共产品供给能力，努力使不同地区人民都能享受大体相当的基本公共服务。
　　四是着力推动区域一体化发展。目前，各地区加快发展的愿望更加强烈，地区经济呈现出你追我赶的局面。但总体来看，大部分地区发展仍是立足于行政区划板块，地区封锁和市场分割等现象继续存在，制约了区域一体化发展。“十二五”要更加注重统一市场基础性制度建设，不断健全市场机制，加快建立全国统一市场体系，引导生产要素跨区域合理流动；要加强东中西部地区协作互动，形成以优势互补为基础、市场机制为纽带、项目和服务为载体的互利共赢的良性互动机制；要进一步规范政府行为，发挥地区比较优势，避免无序竞争，促进区域合理分工，实现错位发展。
　　五是着力建立促进区域协调发展的制度架构。加强区域协调发展的制度建设，把国家区域发展的总体目标、发展思路、基本原则、重大政策和管理方式等明确下来，把实践证明行之有效的好的经验和做法用法律法规形式固定下来，是建立促进区域协调发展长效机制的必然要求。“十二五”要围绕充分发挥各地区比较优势，着眼于探索更加有效的区域治理方式，加强区域政策和规划的研究制定，提高针对性和可操作性，形成规范有序、分类管理的区域政策体系，逐步建立有效统一的区域管理体制；要加快区域发展立法进程，加快制定促进区域协调发展的法律法规，逐步解决规划和政策实施缺乏法律保障的问题，形成促进区域协调发展的法律法规框架。
　　记者：都说“五年看三年，三年看头年”。今年是实施“十二五”规划的起步之年，为开好头、起好步，具体到今年，我们有哪些工作推进？
　　范恒山：今年我们要按照中央区域发展总体战略部署和“十二五”促进区域协调发展的基本要求，把握国内外形势发展变化的新动向，通过更加细致和更具特色的工作，努力把基础做实、领域做广、路径做宽、层次做高，乘势而为、开拓创新，切实巩固地区经济工作取得的好局面。要做好6方面的具体工作。
　　一是进一步完善区域政策体系。区域规划和政策文件是贯彻落实国家促进区域协调发展总体战略的重要手段和指导地方从实际出发推进改革发展的行动纲领，有利于充分调动各个方面的积极性、主动性和创造性，加快推进经济社会发展，加快缩小地区差距。2011年，我们要继续适应国内外形势变化和地区经济发展需要，以区域规划、区域性政策文件、区域法规为载体，不断细化和完善区域政策体系。
　　二是全面加强区域政策贯彻实施。要继续把区域政策的贯彻实施放到突出重要位置，切实加强指导和协调，加大督促检查力度，确保国家出台的各项区域规划和政策文件提出的各项任务按计划、按步骤得到落实并充分发挥作用。
　　三是不断深化区域开放合作。深化区域合作、扩大对内对外开放，是促进区域协调发展、实现经济又好又快发展的重要途径，也是经济全球化、区域一体化的内在要求。今年要继续利用各种有效形式，把握关键方面，深化区域开放合作，不断拓展合作领域、提升合作水平。
　　四是统筹推进水域治理与开发。要继续坚持水陆统筹发展，倚陆向海，努力实现经济布局由陆地向水域延伸，科学开发利用海洋资源，推动重点流域可持续发展，不断拓展发展空间。
　　五是切实加强投资计划管理。执行好项目投资计划，是地区经济工作的重要内容，是促进区域协调发展的有力手段。今年各有关项目的投资计划管理要体现三个方面的要求，即体现与已出台的区域规划和政策文件的对接，尽可能地向重点地区、重点领域倾斜；体现形势发展变化的要求和自然气候特点，根据需要及时加以调整；体现安全、效率原则，确保执行有力、运作高效、监管到位、万无一失。与此同时，要把握好国家继续实施积极财政政策的机遇，结合“十二五”专项规划编制工作，按照中央政府投资安排的基本要求，主动与有关部门加强沟通协调，争取有关项目资金进一步增加。
　　六是大力夯实各项基础工作。做好地区经济工作，必须进一步夯实基础。我们要着眼于构建促进地区经济工作持续进步的支撑与保障，加大做好各项基础性工作的力度。