实施区域发展总体战略促进区域协调发展

　　十一届全国人大四次会议审议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出，要实施区域发展总体战略和主体功能区战略，构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局，逐步实现不同区域基本公共服务均等化。这是深入贯彻落实科学发展观，促进我国经济长期平稳较快发展的重大战略举措，具有重要的战略意义和现实意义。
　　一、“十一五”时期我国区域协调发展取得积极进展
　　“十一五”是我国区域发展总体战略全面实施的第一个五年。五年来，中央高度重视区域发展工作，出台了深入实施西部大开发、全面振兴东北地区等老工业基地、大力促进中部地区崛起、积极支持东部地区率先发展的相关政策措施，制定了一系列重大区域规划和政策文件。在区域发展总体战略的指引和地方各级政府的不懈努力下，各地区发展的主动性和科学性不断提高，区域发展的协调性不断增强，我国区域发展呈现出一系列积极变化。
　　（一）区域发展的增长格局从过去东部地区“一马当先”向各区域协同并进转变
　　改革开放后一个相当长的时期内，我国实施的是沿海地区率先发展战略，东部地区发展速度持续领先于中西部地区，在引领我国经济增长的同时，也导致了区域发展不平衡问题日益突出。1978—2000年，东部、中部、西部和东北地区的地区生产总值年均增长速度分别为12.01%、9.99%、9.74%和8.58%，东部地区比其他地区快2个百分点以上。差幅最大的“八五”时期，东部地区比其他地区增速高出5个百分点。“十五”期间，东、中、西和东北地区的增长差距虽然缩小到1.2—1.7个百分点，但东部地区依旧保持着领先态势。“十一五”以来，随着区域协调发展战略的深入实施，东部地区“一马当先”的增长格局发生了重大变化。2007年，西部地区经济增长速度达到14.6%，首次超过东部地区。2008年，中西部和东北地区经济整体加速，全面超过东部地区的增长速度；2009、2010年这一态势继续延续。“十一五”期间，中部、西部和东北地区的地区生产总值年均增速均在13%以上，比东部地区快0.5－1个百分点，这在改革开放30年来的历史上还是第一次，是我国区域增长格局的重大变化。
　　（二）区域发展的目标任务从过去单纯追求经济增长向经济、社会、生态全面协调发展转变
　　随着科学发展观战略思想的确立，区域协调发展的内涵不断完善。缩小地区发展差距，从过去更多地关注缩小经济增长速度的差距，转变为更加注重经济与人口、社会、资源、生态环境的协调发展。中西部地区普遍认识到，不能再走经济发展了、民生改善滞后，经济发展了、生态环境却为此付出过多代价的老路。“十一五”期间，中西部地区不仅经济发展速度超过了东部地区，而且社会事业发展和生态建设也取得了巨大成就。如教育事业，财政投入西部地区的人均教育经费高于全国平均水平，“两基”攻坚计划如期完成，义务教育阶段入学率提高到99.5%，办学条件、中小学师资合格率与东部地区的差距明显缩小。又如生态建设，西部地区退耕还林2.37亿亩，占全国的57.1%，森林覆盖率从1999年的10.4%提高到现在的17.1%，提高了6.7个百分点，工程区植被覆盖率平均增长了14个百分点，中西部地区生态环境总体恶化的趋势得到初步遏制。五年来，中西部地区以经济、社会、生态等方面协调发展的态势追赶东部地区，这比地区生产总值增长差距缩小来得更为不易，也更加珍贵。
　　（三）区域发展的区际关系从不够协调向更加协调转变
　　从新中国成立到上世纪90年代中后期，国家相继实施了两大区域发展战略，即改革开放前的区域均衡发展战略和改革开放初期的区域非均衡发展战略。实施上述两大区域发展战略均有其客观必然性，也取得了应有的成效，但都存在着不够协调的问题。比如，区域均衡发展战略强调生产力布局向内地倾斜，虽然奠定了内陆工业化的基础，但一定程度上抑制了东部沿海地区的发展优势，最终使整体效益受到影响。又比如，区域非均衡发展战略在较短时间内带来了国家综合实力和国际竞争力的显著提高，但中西部地区却为整体利益作出了牺牲。区域协调发展战略的确立打开了新的局面，各个区域发展的积极性、主动性都得到调动，自身的比较优势都得到发挥，区际关系更加协调。五年来，中央进一步明确了东部、西部、中部和东北地区四大板块的战略定位、主体功能和发展重点，强调各区域要立足自身比较优势，形成定位清晰、优势互补、共同发展的格局，一个区域的发展以另外一个区域发展不充分为代价的情况越来越少，一个区域的发展利好和促进另一个区域发展的情况越来越明显。
　　（四）区域发展的调节机制从相对单一的手段向综合运用经济、法律、行政手段转变
　　区域管理模式从以行政区管理为主向行政区、经济区管理并重转变，各类跨行政区的经济区、经济带、城市群、都市圈大量涌现，突破行政区界限的资源要素整合大力推进，区域一体化加快发展。国家从战略层面上进一步明确了一系列不同空间尺度的重点开发区域，还明确了以四类主体功能区为分类标准的功能区体系，区域开发空间层级优化，区域开发格局进一步细化。区域政策更是朝着更富有针对性和差别性的方向深化和实化，围绕各个层级、各个类型的区域开发，国家制定了一系列相关配套政策，空间上的指向性、内容上的综合性、地域上的针对性显著增强。区域调节手段也日益多元化，既有必要的行政手段，又根据市场经济体制的要求，更多地运用了规划指导、政策支持、合作机制等经济手段，区域立法工作也摆上重要议事日程，综合运用经济、行政、法律手段调节区域发展的局面正在形成。
　　在充分肯定成绩的同时，也要看到当前我国区域发展中还存在一些突出的矛盾和问题。一是虽然区域发展相对差距有所缩小，但由于受已有发展基础影响，区域发展绝对差距仍在拉大，特别是中西部地区基本公共服务水平与东部地区还有相当差距。二是区域间低水平竞争和重复建设依然存在，一些地区超出资源环境承载能力过度开发，一些地区争相上同类项目、发展同类型产业，有些地区搞行政垄断、地区封锁、市场分割或者竞相优惠，导致资源浪费和重复建设。三是促进区域协调发展的体制机制还不完善，资源开发与利用、生态环境保护与补偿、生产要素流动与交易等方面的利益关系调整还缺乏科学的制度规范，财税体制和区域统一协调管理机制不健全，区域政策和规划实施缺乏必要的法律保障。
　　二、“十二五”时期实施区域发展总体战略的基本思路
　　“十二五”是全面建设小康社会的关键时期，也是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。实施区域发展总体战略，要坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以促进区域协调发展为主线，以缩小地区间发展差距和促进基本公共服务均等化为目标，以改革开放和逐步建立区域协调发展长效机制为保障，着力培育新的区域经济增长极，着力扶持老少边穷地区加快发展，着力促进经济布局、人口分布和资源环境相协调，努力构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局。为此，要着力解决好以下重大问题：
　　（一）着力缩小地区发展差距
　　促进区域协调发展，最根本的还要靠发展。要始终把加快各地区发展、缩小地区发展差距作为促进区域协调发展的重大任务。缩小地区发展差距并不意味着要放慢条件较好地区的发展速度，而是要发挥不同地区的比较优势，通过比较优势的交换，实现全局利益最大化和真正意义上的协调发展。鼓励条件较好地区率先发展，有利于提升整体竞争力和综合实力，增强带动和帮助特殊困难地区发展的能力，这是实现区域协调发展的重要基础；促进特殊困难地区加快发展，加大政策扶持力度，有利于增强其自我发展能力，这也是推动区域协调发展的重大举措。 “十二五”时期，要继续坚持“抓两头、促中间”的思路，一方面，把鼓励和支持条件较好地区加快发展作为区域发展的重点方向，不断深化体制机制改革，加快开发开放步伐，更好地发挥辐射带动作用；另一方面，把支持特殊困难地区发展作为区域发展的基本着力点，进一步加强薄弱环节，破解发展瓶颈，改善发展环境，全面提升自身发展水平。
　　
　　（二）着力推进地区间基本公共服务均等化
　　经过改革开放30多年的发展，我国经济实力和综合国力显著增强，基本具备了更好地扭转地区差距扩大趋势的物质条件，但在市场机制作用下，资源要素还会继续向发展条件较好的地区集聚，缩小地区发展差距将是一个长期的过程，但有必要也有可能率先实现不同地区间基本公共服务均等化。“十二五”时期，要把缩小地区间基本公共服务差距、实现基本公共服务均等化，作为促进区域协调发展的主攻方向，作为工作的出发点和落脚点。要充分发挥政府的宏观调控，强化政策扶持，加大对欠发达地区中央财政转移支付和资金投入力度，提高公共产品供给能力，努力使不同地区人民都能享受大体相当的基本公共服务。
　　（三）着力推动区域一体化发展
　　推动跨行政区的、以相邻城市或城市群为主体的经济区一体化发展，是近年来促进区域协调发展的新趋向，是优化资源配置、打造经济发展新高地的有效途径。“十二五”时期，要在推进市场一体化、健全区域协调互动机制、立足经济区统筹区域发展方面下更大的功夫。要大力促进重点经济区在基础设施、市场体系、产业布局、科技创新、公共服务、社会管理、生态建设和环境保护等领域的一体化发展，在更高层次上实现资源整合和优势互补。要更加注重统一市场基础性制度建设，深化行政管理体制改革，清理不利于市场一体化发展的行政规章和管理制度，完善政绩考核体系，建立健全跨行政区域的协调机制。
　　（四）着力推进形成主体功能区
　　党的十七届五中全会明确提出要实施区域发展总体战略和主体功能区战略。区域发展总体战略全面阐明了我国区域发展的总体方向和重大部署，是国家促进区域协调发展的总纲领和宏观指向，是顶层设计；主体功能区战略着重阐明了我国区域空间开发的秩序与方式，是国土空间开发的基础性和控制性战略。两大战略相辅相成，共同构成我国国土空间开发的完整战略格局。“十二五”时期，要把实施两大战略有机结合起来，把推进形成主体功能区作为细化落实区域发展总体战略、优化国土开发格局和推动区域协调发展的有效途径，抓紧制定完善财政、投资、产业、土地、人口管理等相关配套政策，进一步规范空间开发秩序，逐步形成主体功能定位清晰的空间开发结构。
　　（五）着力促进可持续发展
　　促进区域协调发展需要在依托优势条件、推动区域实现错位发展的同时，确定合理开发强度，走资源节约型、环境友好型发展路子。“十二五”时期，要充分考虑各地区资源环境承载能力，按照优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发四大主体功能定位的要求，统筹兼顾经济发展与资源环境，在促进经济又好又快发展的同时，把资源节约、环境友好和生态安全放到更加重要的位置，大力开展节能减排，发展循环经济、低碳经济，探索走出一条在人与自然和谐相处的前提下促进区域经济发展的新道路。
　　（六）着力建立促进区域协调发展的制度架构
　　加强区域协调发展的制度建设，把国家区域发展的总体目标、发展思路、基本原则和重大政策等明确下来，把实践证明行之有效的好的经验和做法用法律法规形式固定下来，是建立促进区域协调发展长效机制的必然要求。“十二五”时期，要把建立健全区域政策体系和加快立法进程作为促进区域协调发展的重要保障。围绕充分发挥各地区比较优势，着眼于探索更加有效的区域治理方式，加强区域政策和规划的研究制定，提高针对性和可操作性，形成规范有序、分类管理的区域政策体系。加快制定促进区域协调发展的法律法规，逐步解决区域规划和政策实施缺乏法律保障的问题，形成促进区域协调发展的法律法规框架。
　　三、“十二五”时期实施区域发展总体战略的重点任务
　　（一）推进新一轮西部大开发
　　坚持把深入实施西部大开发战略放在区域发展总体战略优先位置，按照中央关于新十年深入推进西部大开发的总体要求，加大政策扶持力度，努力解决西部地区经济社会发展的突出矛盾和问题。一是加快基础设施建设，继续把交通、水利等设施建设放在优先位置，加快构建功能配套、安全高效、适度超前的现代化基础设施体系。二是加强生态建设和环境保护，推进西北草原荒漠化防治区等五大生态区综合治理，加快推进退耕还林、退牧还草等10大重点生态工程，构筑国家生态安全屏障。三是发展特色优势产业，围绕建设国家能源基地、资源深加工基地、装备制造业基地、战略性新兴产业基地，合理布局一批重大产业项目，着力发展现代服务业，有序承接国内外产业转移。四是提升自主创新能力，推进创新型区域和创新型城市建设，加大人才培养力度，继续实施重点人才开发工程。五是大力发展社会事业，把中央的支持重点用于改善西部各族人民群众的生产生活条件，建立覆盖城乡居民的公共服务体系。六是加强重点经济区开发，推动成渝、广西北部湾、关中－天水、呼包鄂榆等一批经济基础好、资源环境承载能力强、发展潜力大的重点经济区加快发展，新的经济增长极。七是坚持体制机制创新，充分发挥市场配置资源的基础性作用，探索边境地区开发开放的新模式。
　　（二）全面振兴东北地区等老工业基地
　　着力在“全面振兴”上下功夫，统筹推进全国老工业基地调整改造，实现老工业基地经济社会生态环境全面协调可持续发展。一是完善现代产业体系，提升优势产业核心竞争力，支持战略性新兴产业发展，大力发展生产性服务业以及旅游、文化产业。二是加快转变农业发展方式，继续组织实施粮食增产工程，建设成为稳固的国家粮食战略基地、全国重要的畜禽水产品生产加工基地和农业现代化示范区。三是强化生态环境保护，促进林区全面协调可持续发展，推动辽河、松花江流域污染治理，加快科尔沁沙地治理，加强东北黑土地、重要湿地和三大草原保护。四是促进资源型城市可持续发展，健全资源型城市可持续发展的长效机制，开展资源型城市可持续发展试点。五是统筹推进全国老工业基地调整改造工作，研究制定符合实际、切实有效的政策措施。六是推动重点区域加快发展，提升辽宁沿海经济带和沈阳经济区、长吉图经济区、哈大齐和牡绥地区发展水平，建设振兴的先行区和示范区。七是加强社会事业和民生工程建设，加快棚户区改造，推进城市集中供热管网改造，进一步做好就业和社会保障工作。八是继续深化改革，深化老工业基地企业改革的政策思路，完善厂办大集体改革政策，推动尽快解决“债转股”资产处置问题，积极稳妥推进国有林区、国有林场和农垦改革。九是进一步扩大对外开放，推动东北亚区域合作进程，提升对俄合作水平，深化对日、韩经济合作，务实推进对朝、蒙互利合作，建成国家向东北亚开放以及参与东北亚区域合作的重要枢纽。
　　（三）大力促进中部地区崛起
　　全面贯彻落实《促进中部地区崛起规划》，制定新时期大力促进中部崛起政策措施，发挥承东启西的区位优势，不断增强对全国发展的支撑能力。一是加强和巩固全国重要的粮食生产基地建设，积极发展现代农业，加快农业结构调整，加强农业农村基础设施建设。二是巩固提升能源原材料基地地位，推进国家大型煤炭基地建设，加强新能源开发利用和电力基地建设，推动钢铁、化工、有色、建材等优势产业结构调整和优化升级。三是培育壮大现代装备制造和高技术产业，大力发展机械、汽车、轨道交通、船舶等装备制造业，培育壮大战略性新兴产业，以高技术和先进适用技术改造传统制造业。四是强化综合交通运输枢纽地位，实施铁路客运专线、城际铁路、煤运通道建设，完善公路干线网络，加快干支线机场建设，提高水运、管道运输能力，加强全国性综合交通枢纽城市的规划建设。五是发挥重点地区带动作用，加快武汉城市圈、长株潭城市群、中原经济区、皖江城市带、鄱阳湖生态经济区、太原城市圈发展，形成沿长江、沿陇海、沿京广和沿京九“两纵两横”经济带。六是加强资源节约和环境保护，进一步做好大江大河大湖综合治理，加快南水北调工程建设，加大生态建设和环境保护力度。七是大力发展各项社会事业，优先发展教育，繁荣文化体育事业，增强基本医疗和公共卫生服务能力，千方百计扩大就业，完善社会保障体系。八是深化体制改革和机制创新，积极推进武汉城市圈和长株潭城市群“两型”社会综合配套改革试验区建设，推动山西省资源型经济转型，落实中西部地区承接产业转移的指导意见，加快皖江城市带承接产业转移示范区建设。
　　
　　（四）积极支持东部地区率先发展
　　东部地区要进一步发挥对全国经济发展的重要引领和支撑作用，率先转变发展方式，全面提升国际竞争力，为其他地区提供示范和借鉴。一是着力提高科技创新能力，营造鼓励自主创新的政策环境，推动关键领域和核心技术的创新突破，加快国家创新型城市和区域创新平台建设，率先建成创新型区域。二是着力培育产业竞争新优势，利用先进技术改造提升传统产业，积极发展战略性新兴产业，大力发挥现代服务业，加快比较优势弱化产业转移步伐。三是着力推进体制机制创新，在总结综合配套改革试点的基础上，推广相对成熟、行之有效的改革政策，允许在金融创新、对外开放等一些重点改革领域先行先试。四是着力增强可持续发展能力，在节能减排、生态保护、环境治理、绿色发展等方面走在全国前列，探索有效恢复生态和保护环境的体制机制。五是着力加快区域一体化进程，进一步突破行政区划界限，在有条件城市群推动规划一体化、基础设施一体化、产业发展一体化、环境保护一体化和公共服务一体化。六是着力提升开放型经济水平，积极参与国际产业分工，提高聚集国际资源要素的能力和承接国际产业转移的层次。
　　（五）加大对革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区扶持力度
　　要把加快老少边穷地区发展放在更加突出重要的位置，加大财政转移支付和政策扶持力度，制定扶持革命老区发展的政策措施，继续实施兴边富民行动规划，加大对人口较少民族的扶持力度，组织编制新时期扶贫开发纲要，制定实施集中连片和特殊类型贫困地区发展规划，扩大扶贫资金投入规模，争取扭转老少边穷地区与全国经济平均发展水平差距扩大的趋势，显著缩小与全国基本公共服务平均水平的差距。一是加强交通、能源、水利等基础设施建设，特别是加快改善集中连片贫困地区的外部发展环境，进一步改善老少边穷地区的生产生活条件。二是增强公共服务能力，进一步提高教育、卫生、文化、社会保障等公共服务水平，着力保障和改善民生。三是加快经济发展，提升农业发展水平，加快特色优势产业以及旅游业发展，大力发展非公有制经济，提高自我发展能力。四是强化生态环境保护建设，实现可持续发展。高度重视生态环境保护与建设，加大保护与治理力度，实现经济社会、人与自然和谐发展。
　　（六）大力发展海洋经济
　　按照陆海统筹的原则，强化海洋和重点海域在促进区域协调发展中的独特地位和作用，实现经济布局从陆地到海洋的延伸，拓展国民经济发展空间。要抓紧制定我国海洋发展战略，编制海洋经济发展“十二五”规划，统筹推进山东半岛蓝色经济区、浙江海洋经济发展带、广东海洋经济带等重点区域发展规划编制工作。大力实施科技兴海战略，科学开发利用海洋资源，推进生态友好型海洋开发，促进海洋产业快速升级和海陆产业互动，大力培育海洋优势产业。编制全国海岛保护与利用规划，制定相关政策措施，加强海岛保护、利用、开发与建设，切实维护国家海洋权益。加快推进国际海底区域、极地事业发展。
　　（七）全面深化国际国内区域合作
　　实施区域发展总体战略，既要立足于发挥各自比较优势，又要依靠国内国际区域合作互动，在更大范围、更广领域、更高水平上实现资源要素的优化配置。要拓展国内区域合作领域，加快推进区域一体化发展，完善区域合作机制，增强区域合作组织的主导功能；加强区域合作载体建设，支持在中西部有条件的地方设立承接产业转移示范区，加快东中西区域合作示范区建设，探索建立利益共享机制；发挥东部地区科技力量雄厚的优势，帮助和带动中西部地区加快科技进步，着眼于培养中西部地区用得上、能干事、留得住的人才队伍，继续实施好人才合作工程；不断完善支援方式，加大支援力度，加强和推进对口支援西藏、新疆、新疆藏区等工作，做好集中连片特殊困难地区等对口帮扶工作。同时，深化国际区域合作，加强与周边国家的区域合作，推进与欧美等国家的合作与交流，推动国际区域合作向纵深发展。
　　（八）继续扩大对内对外开放
　　协同推进沿海、沿边与内地开放，坚持以开放促开发，以开发促发展，以发展促协调，努力构筑全方位开放新格局。深化沿海开放，充分发挥长三角、珠三角、京津冀国际门户和东北沿海地区的重要作用，积极推动海峡西岸对台合作和粤港澳深度合作。提升沿边开放，充分利用现有合作平台和机制，加快边境经济合作区、出口加工区及沿边重点边境口岸城镇建设，推进欧亚大陆桥及其他国际运输通道建设，建设新疆喀叶、霍尔果斯特殊经济区和广西东兴、云南瑞丽、内蒙古满洲里等重点开发开放试验区。加快内陆开放，着力打造内陆开放型经济战略高地。