我国招商引资政策的演变与发展

　　在2001年我国加入WTO之后，随着我国经济社会的发展和融入国际经济的进程，不断调整和完善招商引资的法律、法规，使招商引资的政策不断向规范化和国际化发展，并形成了符合中国国情，符合WTO规则的统一、透明的招商引资法规体系，对提高我国利用外资的水平发挥了巨大的作用。
　　一、多次修订外商投资产业指导目录
　　为使外商投资对我国经济社会发展起到积极促进的作用和规范外资进入我国的行业领域，我国在1995年制定了《外商投资产业指导目录》（以下简称《指导目录》），之后又根据我国经济社会的发展，特别是经济结构、产业政策、科学技术的发展，多次进行调整和修订，使招商引资更加符合我国经济社会发展的需要。在加入WTO之后，分别在2002年、2004年和2007年对《指导目录》进行了修订。
　　2007年就以下几个方面对《指导目录》进行了修订：
　　一是鼓励类条目数量大幅增加。新《指导目录》列入鼓励、限制和禁止类条目共478条，其中鼓励类351条、限制类87条、禁止类40条，分别比上次（2004年）颁布的《指导目录》增加了94条、9条和5条，与修订前相比，鼓励类条目的数量增加了37%。二是服务业对外开放进一步扩大。增加“承接服务外包”、“现代物流”等为鼓励类条目，将原限制外商投资的“货物租赁”、“货运代理”、“外贸公司”等调整为允许类条目，将原禁止外商投资的“期货公司”、“电网的建设、经营”列为首次对外开放领域。 三是调整单纯鼓励出口的导向政策。针对我国贸易顺差过大、外汇储备快速增加等新形势，不再继续实施单纯鼓励出口的导向政策，取消原目录鼓励类中“产品全部直接出口的允许类外商投资项目”条目。四是鼓励外商投资发展循环经济、清洁生产、可再生能源和生态环境保护，鼓励外商投资资源综合利用，新增相关鼓励类条目40余条。五是对部分涉及国家经济安全的战略性和敏感性行业，适当调整相关条目，限制外资进入或增加对股份比例的限制。六是综合汇总了国务院批准实施或已原则同意的我国产业政策和专项规划，将涉及外商投资准入政策的相关内容统一列入《指导目录》，形成规范、透明、易于执行的外商投资准入政策，进一步提高外商投资的便利程度。七是规范条目表述。尽可能地避免使用“新型”、“先进”、“大型”、“高档”等词汇，明确相关标准，进一步增强《指导目录》的可操作性。
　　二、对外商投资的项目实行核准制度
　　2004年7月颁布的《国务院关于投资体制改革的决定》把外商投资的审批制改为核准制，改革了过去在审批制时政府对外资项目要进行项目建议书、可行性论证报告和开工报告三次审批的办法，目前，政府对招商引资项目只核准项目申请报告，简化了批准程序，缩短了批准时间。在随之发布的《政府核准的投资项目目录（2004年本）》和《国家发展改革委核报国务院核准或审批的固定资产投资项目目录（试行）》规定：《指导目录》中总投资(包括增资)1亿美元以下的鼓励类、允许类项目和总投资（包括增资）5000万美元以下的限制类项目由地方政府核准；总投资5亿美元及以上的鼓励类、允许类项目和总投资1亿美元及以上的限制类项目要报国务院核准或审批；其他的由国家发展和改革委员会核准。2010年4月发布的《国务院关于进一步做好利用外资工作的若干意见》扩大了地方核准的权限。把《指导目录》中总投资（包括增资）3亿美元以下的鼓励类、允许类项目，除《政府核准的投资项目目录》规定需由国务院有关部门核准之外，交由地方政府有关部门核准。除法律法规明确规定由国务院有关部门审批外，在加强监管的前提下，国务院有关部门可将本部门负责的审批事项下放地方政府审批，服务业领域外商投资企业的设立（金融、电信服务除外）由地方政府按照有关规定进行审批。
　　三、出台和完善了一系列鼓励外商投资的政策和法律法规
　　在我国加入WTO之后出台和完善的政策主要有：2002年1月开始实施的《外商投资电信企业管理规定》，4月开始实施的《指导外商投资方向规定》，7月开始实施的《外资参股证券公司设立规则》和《外资参股基金管理公司设立规则》，8月开始实施的《外商投资民用航空业规定》，11月颁布的《关于向外商转让上市公司国有股和法人股的通知》、《合格境外机构投资者境内证券投资管理暂行办法》和《利用外资改组国有企业暂行规定》3个法规；2003年颁布的《外国投资者并购境内企业暂行规定》、《鼓励外商投资高新技术产品目录》；2004年颁布的《关于外商投资举办投资性公司的规定》；2006年出台的关于《外国投资者并购境内企业的规定》；金融危机之后，为提高利用外资质量和水平，更好地发挥利用外资在推动科技创新、产业升级、区域协调发展等方面的积极作用，于2010年4月发布了《国务院关于进一步做好利用外资工作的若干意见》。
　　为促进服务贸易领域积极、稳妥、有序地对外开放。国家有关部门修订、制订并颁布了外商投资职业介绍机构、电信、航空、道路运输、电影院、音像制品分销、工程设计机构、印刷、旅行社服务等领域的法规；外商投资商业、外贸公司、建筑、会计等方面的法规也不断逐步完善。
　　另外，还在2004和2008年两次修订了《中西部地区外商投资优势产业目录》，发布了《关于促进东北老工业基地进一步扩大对外开放的实施意见》。
　　四、在税收上实行国民待遇
　　改革开放以来，我国长期执行内外资企业所得税“双轨制”，内资企业所得税率为33％，外资企业所得税率为24％和15％；而且对外资企业还有在投产之后几年内减免所得税的优惠政策；另外，外资企业不交城市维护建设税和教育费附加。这种税收制度安排施行之初对中国吸引外资起到了积极作用，但是随着中国加入WTO和市场经济体制的逐步完善，这种不符合WTO提倡的“国民待遇”原则，“外轻内重”的歧视性税负政策越来越受到内资企业和专家、学者及有关人士的非议。
　　为了改变这种状况，鼓励内外资企业公平竞争，2007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国企业所得税法》明确：在中华人民共和国境内，企业和其他取得收入的组织（以下统称企业）为企业所得税的纳税人，统一按25%的税率缴纳企业所得税。并规定在该法公布前已经批准设立的企业，依照当时的税收法律、行政法规规定享受低税率优惠的，可以在该法施行后5年内逐步过渡到该法规定的税率；享受定期减免税优惠的，可以在该法施行后继续享受到期满为止，但因未获利而尚未享受优惠的，优惠期限从该法施行年度起计算。这是对现有的外资企业给予的照顾。
　　2010年10月26日国务院发布了《国务院关于统一内外资企业和个人城市维护建设税和教育费附加制度的通知》，决定从2010年12月1日起对外商投资企业、外国企业及外籍个人征收这两种税费，终结了外资企业在我国税收上享受“超国民待遇”的历史。
　　五、 建立了并购安全审查制度
　　借鉴国外政府为保证经济安全而设立的外资并购审查制度，我国从2008年8月开始施行《反垄断法》，决定由国务院设立反垄断委员会，负责组织、协调、指导在我国境内的反垄断工作。2011年2月3日国务院办公厅发布了《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》，决定建立外国投资者并购境内企业安全审查部际联席会议制度。联席会议在国务院领导下，由发展改革委、商务部牵头，根据外资并购所涉及的行业和领域，会同相关部门开展并购安全审查。具体承担并购安全审查工作。
　　
　　并购安全审查的范围为：外国投资者并购境内军工及军工配套企业，重点、敏感军事设施周边企业，以及关系国防安全的其他单位；外国投资者并购境内关系国家安全的重要农产品、重要能源和资源、重要基础设施、重要运输服务、关键技术、重大装备制造等企业，且实际控制权可能被外国投资者取得。
　　并购安全主要审查四个方面：一是并购交易对国防需要的国内产品生产能力、国内服务提供能力和有关设备设施的影响；二是对国家经济稳定运行的影响；三是对社会基本生活秩序的影响；四是对涉及国家安全关键技术研发能力的影响。
　　六、我国招商引资的政策的发展方向
　　2010年4月发布的《国务院关于进一步做好利用外资工作的若干意见》指出：外商投资企业已成为国民经济的重要组成部分，利用外资是我国对外开放基本国策的重要内容；明确了我国招商引资的发展方向。
　　（一）优化利用外资结构
　　要根据我国经济发展需要，结合国家产业调整和振兴规划要求，扩大开放领域，鼓励外资投向高端制造业、高新技术产业、现代服务业、新能源和节能环保产业。严格限制“两高一资”和低水平、过剩产能扩张类项目。国家产业调整和振兴规划中的政策措施同等适用于符合条件的外商投资企业。鼓励外商投资高新技术企业发展，改进并完善高新技术企业认定工作。鼓励中外企业加强研发合作，支持符合条件的外商投资企业与内资企业、研究机构合作申请国家科技开发项目、创新能力建设项目等，申请设立国家级技术中心认定。鼓励跨国公司在华设立地区总部、研发中心、采购中心、财务管理中心、结算中心以及成本和利润核算中心等功能性机构。鼓励外商投资服务外包产业，引入先进技术和管理经验，提高我国服务外包国际竞争力。
　　（二）引导外资向中西部地区转移和增加投资
　　根据《外商投资产业指导目录》修订情况，补充修订《中西部地区外商投资优势产业目录》，增加劳动密集型项目条目，鼓励外商在中西部地区发展符合环保要求的劳动密集型产业。对符合条件的西部地区内外资企业继续实行企业所得税优惠政策，保持西部地区吸收外商投资好的发展势头。对东部地区外商投资企业向中西部地区转移，要加大政策开放和技术资金配套支持力度，同时完善行政服务，在办理工商、税务、外汇、社会保险等手续时提供便利。鼓励和引导外资银行到中西部地区设立机构和开办业务。鼓励东部地区与中西部地区以市场为导向，通过委托管理、投资合作等多种方式，按照优势互补、产业联动、利益共享的原则共建开发区。
　　（三）促进利用外资方式多样化
　　鼓励外资以参股、并购等方式参与国内企业改组改造和兼并重组。支持A股上市公司引入境内外的战略投资者。规范外资参与境内证券投资和企业并购。依法实施反垄断审查，并实施外资并购安全审查制度。继续支持符合条件的企业根据国家发展战略及自身发展需要到境外上市，充分利用两个市场、两种资源，不断提高竞争力。加快推进利用外资设立中小企业担保公司试点工作。鼓励外商投资设立创业投资企业，积极利用私募股权投资基金，完善退出机制。支持符合条件的外商投资企业境内公开发行股票、发行企业债和中期票据，拓宽融资渠道，引导金融机构继续加大对外商投资企业的信贷支持。稳步扩大在境内发行人民币债券的境外主体范围。
　　（四）深化外商投资管理体制改革，优化投资环境
　　规范和促进开发区发展，发挥开发区在体制创新、科技引领、产业集聚、土地集约方面的载体和平台作用。支持符合条件的省级开发区升级，支持具备条件的国家级、省级开发区扩区和调整区位，制定加快边境经济合作区建设的支持政策措施。进一步完善外商投资企业外汇管理，简化外商投资企业外汇资本金结汇手续。对依法经营、资金紧张暂时无法按时出资的外商投资企业，允许延长出资期限。
　　七、我国的招商引资前景广阔
　　现代科学技术的快速发展，已使当前的世界整体处于生产过剩的状态，市场成为越来越稀缺的资源。我国是人口众多而且土地辽阔的大国，2010年的人均GDP只有4000多美元，大约是世界平均水平的1/3，目前正处在经济社会迅速发展时期，生产和消费需求增长的潜力都非常大，是世界上少有的具有广阔发展前景的大市场之一，也是各国投资者都要争夺的市场，有远见的投资者不会放弃在我国的投资机会，我国招商引资的前景依然广阔。
　　从世界各国招商引资的情况看，发达国家对外资的吸引程度要高于发展中国家。近几年外商投资最多的国家是人口较多而且经济总量最大的美国，每年外商在美国的投资数量都在1000亿美元之上，外商对英国、法国等发达国家的投资数量也常常处于世界各国的前列。因此，即使我国实现工业化和城镇化之后，脱离了发展中国家之列，众多人口和位于世界前列的经济总量的发展潜力，仍然会吸引世界各国的投资者，只要我国对外开放的政策不变，必将还是世界上主要的引资国。
　　
　　（张汉亚，国家发展改革委投资所研究员）