从地方的“十二五”规划看现行体制的缺陷

　　全国的“十二五”规划和各省区市的“十二五”规划都已经制定出来，并经过同级人民代表大会通过。
　　全国的“十二五”规划，统筹全局，高瞻远瞩，指导方针切合实际，增长速度的设定与优化结构、提高效益、节约资源、保护环境的要求相一致，它体现了经济发展方式的转变，体现了国家的意志。
　　地方的“十二五”规划则完全是另外一个情景。31个省区市规划的经济增长速度加在一起，不等于全国规划，而是大大超越了全国规划，使全国规划难以有效地执行。这集中表现了现行经济体制的缺陷。
　　从国家和地方两级规划的比较中可以看出以下一些问题：
　　一、全国规划，把GDP年均增长率7%作为预期性指标，即国家期望的发展目标。而省区市的规划，没有一个把GDP的年均增长率7%作为自己的预期目标，低的定为8%，高的定为翻一番和争取翻一番，接近15%。
　　“十二五”规划与“十一五”规划有一个不同。鉴于各地提出的“十二五”期间经济增长速度普遍偏高，国务院要求各省区市在人代会审议规划之前，先与中央有关部门沟通协调，与国家规划进行衔接，使地方规划与国家总体规划相一致。这一要求起到的作用，是不少省区把GDP增长的具体数字藏了起来，把指标表达为增长10%以上、11%以上或12%以上。这给计算全国各省区市GDP增长的平均数增添了难度。但是，我们还是可以从中算出一个大概的数字。
　　根据统计，全国31个省区市中，GDP年均增长率定为8%或8%以上的有4个，定为8.5%的有1个，定为9%或9%以上的有2个，定为10%或10%以上的有9个，定为11%或11%以上的有2个，定为12%或12%以上的有12个，定为13%的有1个。这其中有11个提出五年翻一番或力争翻一番。从各地方表达的决心来看，想五年翻一番的可能不止这11个。按照这个情况，全国31个省区市的GDP年均增长率加权平均，大体在10.5%上下。
　　这样，全国GDP增长就出现了两个预期性指标：国家规划为7%，地方规划为10.5%，后者高出前者50%。
　　“十一五”的GDP增长规划，国家规划为7.5%，地方规划平均为10%，后者高出前者30%。“十二五”规划两者差距比“十一五”扩大了，全国面临的将是许多地方的新一轮加快发展。
　　分地区的情况如下（见表）：
　　东部地区这10个省市，GDP约占全国的53%，“十一五”规划平均为10%左右，“十二五”规划平均为9%以上，速度仍然不低。
　　东北地区这3个省，GDP约占全国的8%，“十一五”规划平均为11%，“十二五”规划平均为12%，追求的仍然是加快发展。
　　
　　中部地区这6个省，GDP约占全国的20%，“十一五”规划平均为10%以上，“十二五”规划平均为11%以上，追求的是新一轮跨越和加速崛起。
　　西部地区这12个省区市，GDP约占全国的19%，“十一五”规划平均为10%以上，“十二五”规划平均为12%以上，跨越发展几乎成为共同用语，追求5年翻一番和力争翻一番几乎成为普遍目标。
　　国家规划与地方规划差距如此之大，而且各有各的道理，两者不可能并行不悖。由于国家规划中的预期性指标并不分解下达，也不作为国家的宏观调控目标，地方执行的不是国家规划而是地方自己制定的规划，这就使国家规划为地方规划所架空，并在执行中地方规划取代了国家规划。这是国家规划的预期性指标难以实现的关键所在。
　　二、GDP增长速度的差距，代表了所采取的经济发展方式的差距。国家规划所以把GDP的年均增长预期定为7%，是因为“十一五”的经济增长仍然是粗放的增长，能源和环境的瓶颈制约作用更加明显，“十二五”要加快转变发展方式，把工作重点放在提高经济增长的质量和效益上，并把发展的成果用在民生上，就必须把增长速度放低，以体现科学发展的要求。而地方的规划，虽然都标榜以加快转变发展方式为主线，但多数重点依然放在速度上，把加快发展作为解决所有问题的关键，把省区之间的赶超作为主要目标，提出在新一轮竞争中抢占先机，在新一轮竞相发展中脱颖而出，有的甚至提出不进则退，不惜背水一战。这样，转变发展方式必然降到从属的地位。
　　我们曾对“十一五”规划的制定和实施作过分析。“十一五”规划把GDP年均增长率定为7.5%，要求增长方式由主要依靠投资和出口拉动转向消费与投资、内需与外需协调拉动转变，由主要依靠工业带动向三次产业协调带动转变，由主要依靠资金和物质要素投入带动向主要依靠提高资源利用效率和依靠科技进步带动转变。由于多数地区追求的是加快速度，最后实现的全国GDP的增长不是7.5%，而是11.2%，主要依靠的仍然是投资拉动和物质要素的投入，依靠工业特别是重化工业的带动。GDP的增长速度上去了，而投资则大幅度增长，能源消费总量大幅度增加，许多产能更加过剩。很显然，我们所面临的能源、环境、生态问题，以及经济中的不平衡、不协调、不可持续的问题，不是7.5%的增速造成的，而主要是11.2%的增速造成的。
　　许多地区“十二五”规划GDP高速增长仍然是以投资的高速扩张和能源的过高需求作为支撑条件。不少省区固定资产投资年均增长速度都定在20%以上，省区市要求的2015年能源消费总量加在一起超过50亿吨标准煤，比2010年的32.5亿吨增加50%以上，这显然是不合理的。不把速度放慢，一切转变都将难以实现。有的省区提出实现速度与质量双重跨越，实现加快发展速度与加快转变发展方式相统一，实现更好的发展质量、更快的发展速度、更大的发展效益，口号固然美丽，但都很难做到。
　　令人担心的是，中西部地区重走东部地区高速发展阶段高投入、高消耗、高污染、低效益的老路。特别是承接东部转移过来的产业，千万不能不考虑能源消耗和环境污染，不能等到环境破坏了的时候再去治理环境。在减少主要污染物排放总量的地区指标分解中，照顾中西部地区，实际上将是害了中西部地区，决不能让中西部地区走重速度轻环保、先污染后治理的老路。全面、协调、可持续发展，不仅是东部地区应当考虑的问题，同样是中西部地区应当考虑的问题。
　　三、追求过高速度，不是一个地区或者少数地区的个别现象，而是多数地区的普遍现象；也不是一个5年计划的个别现象，而是多少个5年计划的普遍现象。这就必须从体制和机制上找原因。不解决体制和机制问题，也就不能从根本上转变经济的发展方式。
　　1984年我国第一个经济体制改革决定，就指出了传统体制的弊端是政企不分、条块分割。为了从根本上解决这个弊端，1992年党的十四大确定了我们实行社会主义市场经济体制，即在国家宏观调控下让市场对资源配置起基础性作用。
　　社会主义市场经济体制的本质要求是：政企分开，企业是独立的经济实体，也是市场的主体，政府不再干预企业的生产经营活动；全国是统一的市场，不再是按块块分割；市场对资源配置起基础性作用，除少数稀缺资源外，政府不再直接配置资源；为克服市场缺陷，必须加强宏观调控，宏观调控权在中央。
　　经过多年的改革，社会主义市场经济体制的建设取得了进展，但并没有到位。在中央层面上，政企不分、条条分割的局面有了很大改变，中央的直属企业大部分下放给了地方，中央工业专业部门基本上撤销。但在地方层面上，政企不分的局面依然严重存在，而块块分割的局面基本上没有改变。这表现在：
　　第一，每年和每个5年，中央都制定统筹全局的国民经济和社会发展的年度计划和五年规划，从综合平衡出发，布局了全国的一盘棋。与此同时，每个地区都按自己的意愿，规定与国家规划相同内容但增长速度高于全国规划预期目标的国民经济和社会发展的年度计划和五年规划，下自己的一盘棋。两个规划并存，表明了我们的体制仍然是块块分割的体制，我们的市场仍然是分割的市场而不是统一的市场。
　　
　　第二，GDP指标在全国计划中是作为预期性指标出现的，国家明确规定预期性指标主要依靠市场主体的自主行为实现，政府的责任是创造良好的宏观环境、制度环境和市场环境，适时地调整宏观调控的方向和力度，综合运用各种政策引导社会资源配置。而在地方则不是如此。地方不仅规定包括一、二、三产业在内的GDP的预期指标，而且规定包括预算内投资、国外投资、银行贷款和企业自筹投资在内的全社会的固定资产投资指标，规定全地区要打造多少个上千亿元产值的行业，打造多少个销售收入超千亿元的园区，并且把这些指标层层下达，甚至下达到一些企业，并规定党政干部招商引资任务，务求完成。这就使地方政府在很大程度上代替了市场主体的自主行为，成为经济活动的直接指挥者和资源配置的主要担当者。财税体制改革不到位，财权与事权不统一，也促使地方政府扩大追求GDP高增长，进而追求地方财政收入高增长的行政权力。
　　第三，由于地方党政领导班子和党政领导干部的政绩考核评价机制把经济发展水平作为主要考核项目，其完成与否与政绩挂钩，与干部的奖惩和升降挂钩，这就使增长速度等预期性指标变成了强化政府责任的约束性指标。地方政府为了追求政绩，势必竞相攀比GDP，扩大建设规模，从而造成大量的盲目建设和过度开发，在全国形成严重的资源浪费和生态环境的破坏。
　　这就说明，经济中出现的问题，主要责任不在地方，而在于现行的体制和机制。在现行的体制和机制下，许多事情地方不得不这样做。因此，单靠提高认识和觉悟，要求地方利益服从全局利益来转变发展方式，是远远不够的，必须从根本上解决体制和机制的问题。
　　2004年12月中央经济工作会议上，胡锦涛总书记讲话中讲过这样一段话：“体制机制不完善、改革不到位，是经济社会发展中诸多矛盾和问题产生的重要根源。如不加快体制改革和机制创新，国民经济持续快速协调健康发展就没有坚实的体制基础。这些问题既是经济运行中重复出现盲目投资和较大波动的根本原因，也是实现经济社会全面协调可持续发展的重大障碍。解决这些矛盾和问题已经刻不容缓。”这充分说明了改革体制和机制的重要。
　　改革经济管理体制的重点，应当是进一步打破地方层面政企不分、块块分割的弊端，转变地方政府的职能，改变两个计划并存的局面。同时，改革财税体制，使财权与事权相一致。
　　政府官员政绩考核办法，应当遵守社会主义市场经济体制，明确区分政府、企业、市场三者的职能。政府既不能越位，不能代替企业和市场，也不能放弃职守，放松市场监管、社会管理和公共服务。对政府官员政绩的考核应当限于政府应当管的事，应当由企业、市场本身管的事就不应当纳入政府官员政绩的考核范围。
　　这种转变是经济体制改革的攻坚战，必须自上而下有条不紊地进行。它不可能在短时间就能完成，必须做大量的思想工作和制度安排，但是应当从现在开始，就把它摆到议事日程。
　　
　　注： 江西公布，2010年GDP为9435亿元，2015年要达到1.8万亿元，力争达到2万亿元。