水污染防治市政公债的偿还机制研究

　　公债政策是国家宏观经济政策的一个重要子系统，是财政政策的有机组成部分，是调节资源配置、经济利益及其整个经济运行的重要杠杆之一。目前国际上普遍采用的公债的发行方式包括：直接发行、代销发行、承购包销方式、公募招标方式等。我国公债发行方式经历了上世纪80年代的行政摊派，90年代初的承购包销，目前主要是定向发售、承购包销和招标发行并存。
　　公债的运营是指政府在公债资金运用过程中制定的提高公债资金利用效率和资金收益率的政策。运营机制包括两个方面的内容，发行公债用于哪一个方面；怎么用，是有偿使用还是无偿使用。政府为了保持信用而在公债到期时对债权人偿还本息的政策，包括偿还方式、偿还的资金来源安排等。
　　市政公债偿还决定市政公债的最终结果。它的成功与否不仅影响着地方政府的信用，也影响着地方经济发展的未来投资趋势。本文重点研究水污染防治市政公债的偿还机制的问题。
　　一、建立偿还责任机制
　　我们在调研中发现，在当前已经立项的水污染治理项目中，偿还责任机制尚存缺陷，具体表现在：
　　第一，各级政府的财政体制不健全，偿还责任不明确。以太湖流域为例，国家财政“三河三湖”专项资金11亿支持江苏省（太湖为7亿）；并且江苏省级政府每年约投入20亿，至2009年已投入90亿元左右。但是从项目本身的复杂性、长期性、防治结合难等特征看，这些投入远远不够。
　　第二，政府、企业与社会公众在投融资体系中的责任划分和职能分工不清晰。以排污费为例，企业向政府交纳的排污费理应大于其治理设备的购置和运转费，但因其交纳的排污费成本远比购置和运转费用低，已经变相成为企业向政府购买排污权，很多关停的污染严重的厂并没有实现实质上的关停。这些都进一步导致政府仍然是水污染防治的最大主体，不仅是发行和运营主体，更是偿付主体。
　　第三，水污染防治项目在各政府部门之间，往往是“各自为政”，职能分工不明确。我国治理太湖流域的资金主要依靠发改委发行公债来支持，但由于资金的运行和偿还主体不明确，各部门之间在收到财政划拨的支持资金以后，常常各自为政。
　　为此，建议建立专门的偿还责任机制：
　　（一）以地方政府牵头，建立和监督专门的偿付基金
　　地方政府一方面应该设立专门的偿债基金，保证地方政府水污染项目交付使用后产生的效益直接拨入该基金，保证新发债务收入不能用于偿还旧债和其他项目，并委托专门的基金运营公司运作和管理这个专项基金账户，设立专门财政部地方公债部门对各地财政偿债基金的安排和使用进行监督检查，并将检查结果作为评价各地债券信誉的重要条件。
　　（二） 地方政府应为市政公债的偿还提供有限担保
　　水污染治理项目虽然在一定时期内不能带来很高的投资收益，但一旦项目开始实施，就可能带来市政基础设施整体质量的提高，提升地方相关地区的投资环境和地价的增长，从而增加财政收入。作为项目的投入方，地方政府应该为债券的偿还负有担保责任。一方面，应该以与项目相关的实体资产提供偿债担保；另一方面，应以一定比例的财政预算为市政公债的偿还提供担保。
　　在项目建设和债券偿还期间，可将固定比例的财政预算投入到偿债基金中，保证偿债资金的稳定性。
　　（三）加强对信息披露责任的划分
　　地方政府负有信息披露的责任，保证投资能够及时准确的了解项目运行的真实情况。如果债券违约且是由于地方政府没有及时披露信息导致了债券持有者的损失，地方政府负有偿还损失的责任。
　　二、偿还方式设计
　　（一）建立多元化偿债资金来源渠道
　　债券偿付的资金来源主要有经常性预算收入、债务收入、财政结余和偿债基金及其他来源。其中，经常性预算收入的主要来源是税收；债务收入的主要来源是借债；财政结余的主要来源就是政府财政预算的盈余；偿债基金的主要来源就是政府财政收入的比例提取建立的专项基金。对于不同的债券，其偿付资金的来源渠道可以有所不同，对于那些债券规模小其收益性较好的债券而言，可以直接采用经常性预算收入，对于那些债券规模大但收益性较好的债券，也可以考虑采用债务收入。但这都不符合水污染防治市政公债的特点，根据水污染防治市政公债具有资金耗费大、公共特性明显、投资回收期长等特点，我们建议建立多元化偿债资金来源渠道：
　　第一，在水污染防治项目开始产生正收益时，可以完全通过收益偿付水污染防治市政公债的本金和利息。
　　第二，如果到偿付期，但水污染防治项目产生的总体收益仍无法偿还水污染防治市政公债的本金和利息时。建议除项目总体收益（应扣除项目次年正常运营的必要耗费）之外，依靠地方政府的税收收入担保支付。
　　第三，如果前两项仍无法偿付本金和利息，应对所差金额进行差额比较。如果所差金额不超过利息，建议用偿债基金补付差额；如果所差金额远远超过利息，建议采用债务收入。这种方法通常不建议采用，因为“借新还旧”会降低地方政府的信用，而对水污染防治项目受损。
　　（二）实行分类偿还
　　1、对于收益性很差或是基本不存在收益的项目，可以列为纯公益性公债
　　这类债券可以地方政府的财政收入作为担保，到期直接还本付息。纯公益性治理项目，比如流域治理、富营养化治理、流域公路等基础设施等，虽然不能产生直接收益，但实际上通过有效治理，增加城市的土地价值的正外部性而形成了具体的社会收益，并产生政府的间接收入，并作为偿付的有利保证之一。作为担保的市级政府的财政收入主要包括财政预算收入和预算外收入。财政预算收入主要是地方所属企业收入和各项税收收入。此外，中央财政的调剂收入和补贴拨款收入及其它收入也是市级政府的预算收入来源之一。而财政预算外收入的内容主要有各项税收附加，城市公用事业收入，文化、体育、卫生及农、林、牧、水等事业单位的事业收入，市场管理收入及物资变价收入等。
　　2、对于经济效益和社会效益较好的水污染防治项目，可以列为收益性防治公债
　　这类债券以项目自身收益进行偿还，而且项目本身不同于公共产品，而是提供有偿使用的公用事业，属于准公共产品。在水污染专项防治的系统项目中，这类项目占有的比例也很大。比如，排污、垃圾清理、公路及配套设施建设、退田还湖等等。这类防治项目，可以防治的专项收入作为偿付来源。政府也可以按受益程度不同对受益的企业或个人收取不等费用，形成良性循环系统。
　　3、以水污染治理的专项收入作为担保，即偿债基金方式
　　此方式适合综合、源头性水污染治理的市级政府发行市政公债。中央政府根据评级机构的评级、各类污染及治理项目的建设及收益周期等指标，为每支地方债券设立不同的债券基金额度要求，形成巩固、稳定的偿债资金来源。既要高效利用已经筹集到的地方政府债